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| 城镇职工基本养老保险主体责任研究 |
| 第731期 作者：□文/李 阳 时间：2024/6/16 13:21:21 浏览：47次 |
［提要］ 理清基本养老保险制度主体责任关系是健全多层次、多支柱养老保险体系的前提。基于城镇职工基本养老保险制度定位，分析政府、用人单位、个人三方主体责任界限，发现现行制度方案存在政府责任边界模糊、用人单位责任负担过重、个人权责不一致等问题，并提出相应的完善建议。
关键词：基本养老保险；主体责任；权责一致
中图分类号：F840.61 文献标识码：A
收录日期：2023年10月7日
党的二十大报告指出要健全基本养老保险筹资和待遇调整机制。作为化解退休劳动者老年风险、保障老年人生活水平的最重要的制度安排，城镇职工基本养老保险制度覆盖面广，基金规模庞大，按照责任分担的原则确立，责任划分主要体现在筹资比例上，政府、用人单位和个人均承担筹资责任。当前，我国城镇职工基本养老保险制度中主体责任存在问题，导致制度可持续发展存在较大的隐患，制度定位不明确是导致主体责任出现问题的原因之一。本文从制度定位出发，研究城镇职工基本养老保险各主体责任。
一、城镇职工基本养老保险制度定位
（一）城镇职工基本养老保险制度是社会保障制度的重要构成部分。社会保障具有稳定功能、调节功能、促进发展功能和互助功能，作为再分配的主要方式和途径，通过收入补偿、互助共济，使竞争中处于劣势的个体不至于与其他社会成员相差太远，在一定程度上调节国民收入分配，发挥着维护并实现社会公平与正义，使国民生活水平得到普遍保障的作用。养老保险因其在保障社会成员老年生活方面发挥着重要作用而成为社会保险制度中最重要的项目，也是社会保障体系中最重要的项目。养老保险制度的成功与否直接影响到社会保障制度的成败。城镇职工养老保险作为养老保险最主要的制度安排，是社会保障制度的重要构成部分，具有社会保障制度应具备的一般性质和功能。
我国进入新的发展阶段，主要矛盾发生了深刻的变化，收入分配差距大、民生保障存在短板等问题成为社会保障领域发展不平衡不充分的突出表现。城镇职工基本养老保险制度作为社会保障制度的重要构成部分，应把公平作为首要价值取向，发挥调节收入分配、实现互助共济的功能。我国实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，统筹账户发挥互助共济、促进社会公平的作用，个人账户发挥激励缴费、提升效率的作用。新发展阶段，面对新矛盾，个人账户占比不宜提高，要大力发挥统筹账户调节收入分配的作用。
（二）城镇职工基本养老保险制度是多层次养老保险体系的第一层次。我国致力于构建多层次养老保险体系，在此体系中，养老保险责任由政府、用人单位和个人分担。第一层次养老保险是由政府主导的基本养老保险制度，包括城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度；第二层次养老保险是由用人单位主导的企业年金制度；第三层次养老保险是由个人承担主要责任的商业养老保险。养老保险单一制度内部都具有主要的责任主体，第一层次的职工基本养老保险制度中政府应承担主要责任，用人单位和个人承担次要责任。
我国在20世纪90年代就提出建立多层次养老保险制度，但是多层次养老保险制度发展极不平衡，以第一层次基本养老保险制度为主，第二、第三层次养老保险规模小且增长速度慢。之所以造成这种状况，是因为养老保险体系多层次化有先后顺序，没有政府主导的第一层次定型，不可能有健康持续发展的其他保障层次。公共养老金制度是否为其他制度留出了发展空间对第二、第三支柱养老金制度十分重要。因此，明确职工基本养老保险制度中各主体责任，不仅有利于制度本身完善，而且有利于其他保障层次发展。
二、我国城镇职工基本养老保险主体责任存在的问题
（一）政府责任边界模糊。政府对养老承担着必要的责任。首先，我国是人民民主专政的社会主义国家，实行以公有制为主体的经济制度，大量的社会财富掌握在国家手中，国家通过社会财富再分配的制度安排调节社会发展过程中出现的不公平现象，以维护社会秩序，促进和谐发展，因此社会主义国家的性质以及公有制的经济制度要求国家在养老方面承担更大的责任。其次，生存权是首要的基本人权之一，政府承担着保障老年人生存权的责任。贫穷是实现人权的最大障碍，政府要避免老年人因为失去劳动能力而陷入贫穷，保障老年人实现晚年生活目标。
改革开放以来，政府责任从收缩到强化。在市场经济发展初期，政府向市场和个人让渡责任，1997年建立了“统账结合”的城镇职工基本养老保险制度，强调用人单位和个人责任，淡化了政府责任；随着老龄人口规模扩大，民众养老需求上升，政府不断加大养老保险财政投入，责任归位；党的十八大以来，国家认识到加强养老保障体系建设的重要性，重视民生发展，希望建立更加公平可持续的养老保障制度，政府养老保险责任不断强化。但是，城镇职工基本养老保险制度中政府责任还存在严重问题。《中华人民共和国社会保险法》规定，基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。此外，还规定国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。当前养老金制度规定，单位缴费率为16%，个人缴费率为8%，政府没有固定的财政补贴比例。作为筹资责任主体之一，政府责任边界不清晰。如表1所示，2008～2017年十年间各级财政补贴占基金总收入比例均不相同，政府财政责任处于非规范化的状态。政府财政责任的非规范化是城镇职工基本养老保险制度尚未成熟、定型的重要表现。此外，政府利用统筹账户和个人账户的“混账”管理，模糊了责任。作为转制成本的承担者，政府通过挪动个人账户、保持高费率将责任转嫁给了个人和企业，个人账户空账规模越来越大，政府应积极承担解决个人账户空账问题的责任。（表1）
（二）用人单位责任负担过重。2019年，我国城镇职工养老保险单位缴费率由20%调整至16%，已有所下降，但还是远高于世界平均水平。用人单位缴费相当于个人缴费的两倍，是城镇职工基本养老保险基金征缴收入的主要来源。然而，高费率并没有带来更高的基金收入，反而降低了企业参保积极性，一方面许多企业承担了基本养老保险中的责任，就无力发展企业年金等补充养老保险；另一方面许多企业因为无力承担社会保障缴费负担，千方百计地寻求逃费。养老保险作为公共政策，对企业用工具有重要影响，养老保险缴费率高导致企业劳动力成本高，不利于扩大生产，也对劳动力就业造成了困难。合理的缴费负担是企业履行社会责任的前提，养老保险政策缴费率越高，缴费成本越大，企业逃费动机越高；劳动成本占企业总成本中比例越高，企业逃费动机越高。许多企业通过运用不实的缴费基数来达到逃费的结果，这导致养老保险基金收入大量流失。一方面缴费基数的确定在政策规定和执行上均不一致，单位参保缴费的基数既可以是职工工资总额，也可以是职工个人缴费工资总额基数之和，雇主按有利于本单位实际情况的标准来执行；另一方面工资总额的界定十分复杂并存在一些空白，企业想方设法通过各种工资计算方法得出“最低工资总额”进行缴费。《中国企业社保白皮书2022》数据显示，仅有28.4%的企业实现社保基数完全合规，与2021年相比降低1.5%。
（三）个人权责不一致。养老保险作为社会保险，不同于社会救助、社会福利等其他社会保障项目，个人享受养老权益需要以履行缴费义务为前提。个人权利与义务相统一，承担对自己的养老责任，其中缴费责任是个人责任的核心和直接体现。劳动者将工作期间工资的8%上缴到个人账户，为自己的退休生活积累养老金，通过向个人账户逐笔缴费来承担自己的养老责任。
养老金制度规定，参加养老保险并缴费满十五年，达到退休年龄后就可以按月领取养老金。随着人们生活水平的提高和社会保障事业的发展，平均预期寿命不断延长，劳动者缴纳的养老保险数额远小于其退休后所获得的养老金数额。个人账户养老金存在超额支出，由于人口预期寿命延长导致的超额支出占到总超额支出的95%以上。从个人层面，以男性为例，根据养老保险制度，劳动者缴纳的养老保险金全部计入个人账户，退休后个人账户月领取额为个人账户总额除以计发月数，60岁退休的劳动者个人账户养老金计发月数为139。而我国男性退休年龄为60岁，平均预期寿命为75岁，养老金预期领取月数为180，远远大于139。这说明养老保险个人账户收支不均衡，个人权责不统一。尤其对于长寿老人而言，个人责任承担较少，享受权益远远大于缴费义务。
三、城镇职工基本养老保险主体责任优化建议
城镇职工基本养老保险制度是政府、企业和个人三者之间通过责任分工形成的合作机制。通过城镇职工基本养老保险制度的定位和对各主体责任的反思，提出以下优化建议：
（一）明确政府财政责任。第一，政府财政责任制度化。制度化意味着规范化，政府应按筹资比例承担责任。当前，政府承担兜底责任，也就是隐形化责任，将隐形化兜底责任转化为显性化比例责任，有利于明确政府在缴费环节的责任边界，更能凸显政府作用，也可以避免政府责任无限制地扩张。在现代养老金制度发源地德国，政府财政就分担着25%的养老金给付责任。第二，加大政府财政补贴力度。政府财政支持对基本养老保险制度发展具有重要作用，对城镇职工养老保险，应扩大财政支持规模，合理化解个人账户空账。第三，加快基本养老保险全国统筹步伐。实现基本养老金全国统筹对缓解政府财政压力、促进地区间收入再分配、实现基本养老保险制度实质公平具有重要作用。首先要实现省级统筹，以省级统收统支为基础，以基金调剂为核心，逐渐满足全国范围内的基金调剂需求，缓解财政风险，向全国统筹靠近。
（二）适度降低企业缴费责任。养老保险企业缴费比率降低，显著提升企业的市场价值和市场活力，企业提升的市场价值会基本大于政府承受的养老保险基金收入，改革收益基本大于基金损失的成本。政府应根据相关的最优缴费率测算结果，持续深化养老保险降费改革。第一，合理降低企业养老保险缴费率。城镇职工基本养老保险缴费负担重，不但限制了企业发展，也不利于第二层次企业年金制度的发展。在合理降低企业缴费率的同时，建立强制性企业年金制度，保障退休人员替代率水平。第二，做实缴费基数。首先，降低企业养老保险政策缴费率可以减轻企业逃费程度；其次，应完善社会保险征管体制，目前《国税地税征管体制改革方案》明确规定社会保险费交由税务部门统一征收，但是制度变迁需要时间，应完善配套措施，加强相关部门配合，确保征管主体顺利过渡。
（三）合理界定个人责任。职工基本养老保险作为社会保障制度中最重要的项目，具有二次分配的公共政策功能，公共养老金调节一次分配差距，个人账户养老金体现多缴多得的激励作用，以提高个人账户占比的方式来强化个人的养老责任必然进一步扩大收入差距，合理界定个人责任需要通过调整个人账户参数来实现。第一，延长缴费年限。1997年国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定养老保险缴费年限为十五年。在平均预期寿命不断延长的情况下，缴费年限短，不利于养老金额度的积累。实行渐进式延迟退休方案，延长劳动者缴费年限，增加养老金收入，缓解养老金收支不平衡问题。第二，增加个人账户养老金计发月数。建立计发月数与平均预期寿命挂钩的机制，设计分地区、分性别差异化的个人账户给付期限。在做实个人账户基础上，增加计发月数的同时，探索养老金有效投资和收益方式，提高个人账户资金实际收益率，在不影响退休者收入水平下，缓解个人账户超额支出问题。
（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
主要参考文献：
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