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| 数字治理时代社区养老服务挑战与对策 |
| 第731期 作者：□文/周芳宇 时间：2024/6/16 13:23:20 浏览：154次 |
［提要］ 随着经济与科技的飞速发展，数字治理逐渐渗透到公共服务的方方面面。面对与日俱增的“银发群体”，数字治理在社区养老服务领域带来机遇与挑战。然而，智能技术与社区养老服务的深度融合也使得隐藏的问题逐渐显现。因此，本文以多亚尔和高夫提出的“人的需要理论”为框架，围绕身体健康、自主两大基本需要，以及实现基本需要的满足物和社会条件等两大维度，剖析我国社区养老服务面临的种种挑战，探索其形成根源，并提出切实可行的治理对策。
关键词：老龄化；数字治理；需要理论；社区养老服务；CLHLS调研数据
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
收录日期：2023年10月31日
当前，我国正面临着日益严峻的老龄化挑战，迅速增长的老年人口逐渐成为社会关注的核心。自2000年以来，我国65岁及以上的老年人口已激增1.16倍，预计2025年我国将正式步入超老年型国家的行列。面对汹涌而来的“银发浪潮”，党的第二十次全国代表大会不仅提出了全面建设社会主义现代化国家的奋斗目标，还明确了“积极应对人口老龄化”的国家战略，旨在推进养老事业和产业的快速崛起，确保老年人享有高质量的晚年生活。因此，数字治理作为现代化治理手段，为我国的养老保障体系提供了全新的视野和路径。
在数字治理时代，随着互联网、大数据等信息技术的广泛应用，公众的海量需求信息得以在网络平台上呈现，这不仅促进了公共服务的快速响应，还推动了养老服务领域的结构性变革。通过技术的赋能，社区养老服务打破传统模式的局限，借助现代科技，将老人、亲属、社区、政府及市场紧密联系起来，为解决养老资源分布碎片化、管理主体分散化等问题带来了曙光。虽然技术赋能为社区养老服务带来了无数的可能性，但其中潜藏的问题也日渐显现，其中最为突出的问题就是老年人的服务需求满足度较低，如果这一问题不能得到有效解决，将极大限制社区养老产业的发展，同时也会影响我国老年人群的生活质量。因此，本文从老年人的需求角度出发，依据多亚尔和高夫提出的“人的需要理论”，深入探讨数字治理时代社区养老服务面临的挑战，并提出可行的治理对策，从而弥合老年群体的社区养老服务需求缺口。
一、人的需要理论
需要的概念界定一直是学术界充满争议的议题之一，已有诸多国内外学者对其进行研究和论述。佛洛依德的本能需要理论，从心理的视角论述了人类需要产生的原因；马斯洛的需要层次理论，从生物决定论角度将人类需要分为身体、心理、归属、自尊和自我实现五个拾级而上的层次；马克思、恩格斯的辩证唯物主义，将需要解释为人的本质属性，是行为的原动力。在需要理论中被引用最多的是马斯洛需要理论，但这种驱动力需要理论过分强调了人的生理属性，并且只孤立地关注了一个人各项需要之间的纵向联系，而忽视了需要的横向关联，即同一时间段人的需要往往是多种类、多维度的，并没有层次之分，正如在社区养老服务中，老年人的需要层级关系并没有严格的递进上升趋势，我们可以观察到部分老人会为了获得高阶需要而放弃低阶需要。
莱恩·多亚尔和伊恩·高夫作为社会福利领域中需要理论的集大成者，他们认为需要层次划分是无益的，并提出人的需要理论：身体健康和精神自主是所有人类的基本需要，这种需要是没有性别、种族、阶级、年龄和文化之分的。该理论认为“身体健康不是仅仅保证生存，而是要最大限度地避免生物医学中的严重疾病。这一点适用于任何地方的任何人”。而自主是另一种基本需要，多亚尔和高夫认为有三个关键变量影响了个人自主水平：一是了解，指通过学习和教育，理解知识内涵、增强文化底蕴，进而拥有个人对生活的理解和感悟；二是心理健康，有感情能力和精神能力，即拥有理性；三是机会，使人能依此机会有参与行动或某种生活方式的契机。而身体健康和自主两项基本需要的满足涉及两个层次：一是满足物，即满足身体健康和自主两项基本需要的物品或关系，包括充足的饮食、具有保护功能的住房、无害的工作环境、适当的保健、社会支持、人身安全、经济安全、适当的教育等十一项；二是满足基本需要的四个社会前提条件，包括物质生产、繁衍、社会教化和政治权力等宏观层面的制度性安排。
二、人的需要理论与数字治理时代社区养老的关系
多亚尔和高夫通过论证得出，基本需要具有客观性和普遍性，没有文化、地域之分。这克服了部分西方理论与中国本土实践的水土不服，使其在中国社会的背景下仍然具有较高的适用性。他们认为“人有权利最大限度地满足需要，而评估这种满足的程度是衡量所有人类解放的标准”，我国养老服务的目标正是为了更精确地满足老年人的养老需要，因此人的需要理论对我国社区养老服务模式的优化有重要指导意义。第一，数字治理时代的社区养老服务更加注重资源的合理配置，利用大数据技术抓取、储存和分析涉老数据，推动社区养老服务供给由“供给导向”向“需求导向”转变，并进一步重构养老服务供给流程，从这个角度可以看出，社区养老服务是对老年人真实需求的积极回应。由此可见，数字治理时代的养老是以需要为导向的新型养老服务模式，这与本文聚焦需求侧，从“人的需要”角度剖析社区养老服务困境的思路不谋而合。第二，多亚尔与高夫认为需要是人类行动与互动的先决条件，所以需要的识别是养老服务的逻辑起点，老年人的个性化需求是社区养老服务发展的根本动力。
目前，我国老年人需求研究的重点和热点集中于单一老年群体或是单一服务项目，缺乏系统全面的考量。基于此，本研究尝试以多亚尔和高夫提出的“人的需要理论”为框架，围绕身体健康、自主两大基本需要，以及实现基本需要的满足物和社会条件等两大维度，探讨我国数字治理时代社区养老服务面临的挑战，并提出治理对策。
三、数字治理时代社区养老服务现状
数字治理时代的到来，不仅激发了老年群体的多元需求，也推动社区养老服务发生了结构性变革，形成了基于大数据的网络化结构，从需求的捕捉到服务的提供都得到了重构。然而，这一突破也揭露了一些尚待解决的难题。根据2008～2018年的CLHLS数据，可以明确地观察到老年群体在数字治理背景下的真实需求与满足程度之间的差距。为了更深入地剖析其形成原因，必须先明确数字治理时代下的社区养老服务构架与老年群体的需求满足状态。
（一）数字治理时代的社区养老网络化结构。数字治理理论作为数字时代的治理取向，其核心在于通过重新整合、数字变革、以需求为基础的整体主义等三种思想指导公共部门改革，从而为公民提供更快捷、准确的公共服务。数字治理时代的到来给社区养老服务带来了全新的数字生态，使其在以人为本、有效供给、需求导向的治理理念下，形成了社区养老服务的网络化结构。在这种模式中，一方面通过政府门户网站、移动终端、动态采集等多维手段对老人需求进行采集并上传至数据管理中心；另一方面将供给主体的产品与服务数据通过智能终端、数据档案汇集于此，而后通过智能分析辅助系统，依据统计数据进行需求分析与服务配给。（图1）
数字治理使得老年群体通过信息平台表达具体服务需求，使养老需求方到供给方的意愿表达更为通畅，以实现精准的供需匹配；老年人不仅是服务的需求者也是使用者，可充分利用线上渠道对供给方的服务质量进行评价；老年人的诉求也可以通过信息平台反馈给行政主体，从而进一步促进养老政策的改良。由此可见，社区养老服务模式实质上是网络化的多边联结结构，通过信息的畅通表达和数据的及时输送，形成网络化效应。
这种模式使得养老服务供给中的决策更加客观科学，不再依赖于主观经验判断，而是将每一位需求个体都作为数据信息的源头，从而在整体上提升决策的预见性和科学性，建立能更有效回应老年人真实需要的“一站式服务”平台。
（二）数字治理时代的社区养老服务需求状况。本研究数据源于中国老年健康调查（CLHLS），该调查由中国疾病预防控制中心和北京大学国家发展研究院健康老龄与发展研究中心联合开展，分别于1998年、2000年、2002年、2005年、2008年、2011年、2014年和2018年在23个省（区、市）进行了八次调查，是国内调查范围最广、坚持时间最长的社会科学调查。
中国在数字治理方面的初步尝试可以追溯到2000年，在时任福建省省长的习近平同志的引领下，“数字福建”建设项目正式启动，这标志着中国步入数字治理1.0时代。但是国内学界开始真正了解数字治理的内核，是在2008年竺乾威对邓利维的数字治理理论的引入之后。由于本研究的主体是数字治理时代社区养老服务，因此主要对比2008～2018年的数据，并重点分析2018年公布的老年人期望社区提供的养老服务与实际供给的最新数据。首先，将数据中的8项社区养老服务需求进行归类：起居照料、日常购物、看病送药、保健知识归为身体健康服务需求；精神慰藉、组织活动、法律援助、处理纠纷归为自主服务需求。通过对2008～2018年的8项服务需求数据进行对比，得出单项需求的占比情况以及变化趋势，而后基于2018年的数据，对社区养老服务需求及满足情况进行总体分析。
从表1的8项服务需求变化趋势来看，2008～2018年老年人对各项服务均保持着较高的需求，且每一项服务的需求比例均呈现上升趋势。其中，保健知识需求的增幅最大，可能有以下原因：首先，随着老年人的生理机能逐渐衰退，使得他们更加关注身体健康状态；其次，随着中国老龄化程度的加深，老年人群在消费市场中的比例不断增大，在一定程度上刺激了老年人对保健知识的需求。可见，老年人的身体健康需求仍为主流，且自主需求呈明显的上升趋势。（表1）
为了确保老年人能真正受益于社区养老服务，不仅要深入了解老年人对社区养老服务的需求，还需关注这些需求是否得到了满足。本研究基于2018年的数据，对社区养老服务需求进行了总体分析。从表2中可以看到，不同服务类型之间存在明显的供给差异，供需不平衡比作为衡量供需缺口的重要指标，并非供需比例的简单相减，而是有该项服务需求但未获得供给的老年人比例。由数据可知，8项服务的供需不平衡比均在30%以上，说明实际供给严重不足。具体来看，在身体健康需求中，起居照料服务是所有项目中供给最为匮乏的；而在自主需求方面，精神慰藉服务的供需不平衡比是所有项目中缺口最为严重的。可见，社区对各项服务的供给水平无法满足老年人日益增长的多元需求，为了有效改善这一状况，深入挖掘其背后的成因变得尤为关键。（表2）
四、数字治理时代社区养老服务面临的挑战
随着数字化发展，社区养老服务的网络化结构为养老服务带来了新趋势，同时也为老年群体的综合效能提升指明了方向。数字治理时代的社区养老服务模式在逻辑上是闭合的，但由于老年群体在数字化社会中的边缘处境和多元服务需求，使得该模式面临诸多问题，而这些问题严重地制约社区养老服务发展，导致社区对各项服务的供给水平无法满足老年人的多元需求。
（一）专业人才缺失导致身体健康需求满足受限。莱恩·多亚尔和伊恩·高夫用一种负面方式界定了身体健康，他们相信“如果想遵从自身想法过上积极而成功的生活，那么最大限度地延长寿命和避免生物医学中的严重疾病，便是客观利益所在”。这个观点非常明确地表明，健康不仅是长寿，而是一种生存的质量。同时，需要理论认为“身体健康是人的基本需要之一，在提出其他任何需求之前，应该努力满足该需求”。
2019年，国家卫健委指出：“中国75%的老年人患有一种以上的慢性病，4，200万的失能老人，他们急需健康服务”。面对庞大的数量及不断延长的生存期，社区养老服务应当对亲属照料压力起到调节作用。因此，在社区养老服务中身体健康服务是一个非常重要的板块。但通过上文对2018年CLHLS数据的分析可知，老年人的这一需求没有得到有效满足。究其原因，是因为健康服务需求的普遍性和供给有限性之间存在矛盾，因为在数字治理时代的社区养老服务中，极度缺乏既具有医疗护理知识又具备数据处理能力的多功能人才。当前的养老服务人员大多不具备专业性，因此社区提供的服务无法保证老年人得到良好的体验感；此外，养老从业人员对自身社会价值的认同感普遍较低，导致其人员流动性较大。数字治理时代社区养老服务巨大的人才缺口与专业人才消极的投身意愿之间形成的矛盾，成为阻碍社区养老服务发展的人力资源瓶颈。
（二）技术冷漠导致自主需求满足受限。需要理论认为“自主的个人主义概念是站不住脚的。只要这种行为学自他人，且为他人所强化，个人行为就具有社会性”。可见，自主需要具有极强的社会属性，其满足离不开社群生活。在传统社会中，老年人的社会网络主要来自于家庭，但在数字时代，家庭保障功能不断减弱，其资源难以满足养老需要，因此老年人更加倚重社区提供的社会资源。然而老年群体融入社群生活并非易事，其原因：一是我国已经从“熟人社会”过渡到“陌生人社会”，老年人“独居化”和“空巢化”趋势越发明显，稀疏的人际网络使得老年人即使怀有社会参与意愿，也缺少社会参与机会；二是数字治理时代的社区养老服务，依托在智能技术的发展上，呈现以线上信息互动为主要沟通渠道的趋势，且智能产品的应用渗透到了生活中的方方面面，逐渐取代了传统的人工递送方式，职能部门很容易陷入一种“社会服务即技术”的功利主义误区，甚至落入指标陷阱。但在养老领域中，纵使科技含量再高，如果缺乏贴心沟通与及时的跟进，科技也只是冰冷的机器，这使得社区养老服务将日益陷入一种“技术性冷漠”状态，而这种“技术性冷漠”会使老年人社群生活的满足度明显降低。
（三）数字鸿沟导致老年人需求表达边缘化。多亚尔与高夫认为：“身体健康和自主这两项基本需要是具有客观性、普遍性的，但是满足这些基本需要的满足物却是相对的，在不同的时代中各不相同。”因此，满足物的动态变化为社区养老服务带来一系列挑战。
随着数字治理的发展，职能部门对需求的响应越发依赖于线上的信息互动。但老年人的数字化进程却远远落后于其他年龄层，其原因有两个方面：首先，社区养老服务中的数字产品多由企业设计，由于过度追求技术，会导致界面设计、操作逻辑的适老性较弱，缺乏对老年人使用习惯和生理特点的考虑，从而使老年人在尝试接触数字产品时感到困惑；其次，老年人数字技能培训的匮乏，进一步加深了他们与其他群体之间的数字差距。武汉大学发布的《中老年人使用互联网情况调查报告》显示，超过80%的老年人在使用互联网时遇到困难，导致其真实需求在网络上难以准确表达。因此，当社区养老服务的资源有限时，线上的热门需求更容易得到关注和满足；相反，那些被边缘化的养老服务需求则可能被忽视，从而导致服务供给匮乏。
（四）数字治理时代社区养老服务数字失范。多亚尔和高夫曾着重强调：“必须建立某种权力制度才可以保证规则被遵守，否则技能就得不到实践。”而宏观制度的存在必须由法律规范作为支撑。数字治理时代社区养老服务的创新在于智能技术的介入，但技术赋能不仅带来了数字红利，同时也将技术市场中存在的新型风险引入养老领域，其风险在高技术性的掩护下，具有很强的隐蔽性。然而，这种风险并非突如其来。首先，社会对这些新技术的解释远远落后于其发展，使得大部分老年人和一部分管理者对其缺乏足够的了解；其次，企业为追求效益最大化，更多地关注技术的先进性和创新性，而忽略了其在如养老领域中的实际应用风险。当前我国社区养老服务领域的制度呈现出碎片化和零散化的特点，没有明确统一的法律规范，尽管个别地区出台了地方性管理文件，但内容偏重于智能技术层面，对数字化服务的实际应用指引不足，未能真正规避智能产品带来的风险，导致数字治理时代的社区养老服务市场得不到有效的数字监管，信息泄露屡屡发生，这直接影响到我国社区养老服务产业的健康发展。
五、数字治理时代社区养老服务治理对策
数字治理时代的社区养老服务为老年人带来了更多的便捷与选择，但在其发展过程中也面临诸多挑战。为了充分发挥社区养老服务的网络化结构优势，需要对实施过程中出现的问题进行深入剖析和针对性的改善，从根本上保证社区养老服务得到进一步巩固和完善。
（一）深化专业与技术融合，构建社区养老服务人才体系。在数字治理时代的社区养老服务中，传统的养老护理技能依然重要，但与此同时，对智能技术的掌握和应用能力也不可或缺。因此，需要重视并优化现有的人才培养体系，拓宽人才培养渠道，打造一支具备专业素养与信息管理能力的队伍。首先，应鼓励高校进一步完善课程设置，除了传统的老年护理课程，还需增设信息管理和技术应用的相关培训，加快培养出兼备知识与意识的复合型人才，形成多层次的人才梯队；其次，引导社区与高校建立养老护理相关专业人才培养和输送的合作机制，推动双方在人才培养、实习实训以及就业等方面的交流与协作，为学生提供实践操作机会；最后，仅仅依赖学校的教育显然是不够的，对于已从业的服务和管理人员建立定期培训制度，注重发挥政府和市场的力量，引导各级医疗机构、职业培训机构协同社区联合建立老年护理人员培训基地，从而提高养老领域的专业人才素质。
（二）强化情感关怀，培育老年人对社群生活的适应力。虽然社区养老服务在一定程度上受益于技术带来的红利，但其核心内涵仍然是“以人为本”。随着老年人需求的多元化发展，养老服务也不再是简单的基础照料，更需要关注和尊重老年人的精神需求。首先，需要重新审视智能技术在养老服务中的角色定位，尽管技术为服务提供了便捷，但它不能替代真正的人际交往和情感交流，养老服务中的技术应被视为辅助工具，而非主导手段。为了缓解技术带来的人际疏离，可利用数字工具赋能社会工作的实践，如通过上门打卡和扫码等线下互动方式，为每位老年人进行专业化个案评估和服务规划，进而提供更为人性化的服务。其次，养老服务的提供者需要经过专业培训，以确保不仅能为老年人提供技术性服务，还能够满足其情感需求。最后，为了增进老年人与社群的联系，社区应定期组织老年心理健康讲座、情感分享会等活动，鼓励老年人与社区建立更为紧密的联系。
（三）跨越数字鸿沟，确保老年人需求的充分表达。在数字治理时代，由于老年人的互联网普及率和智能手机使用率相对较低，导致他们在网络上难以准确表达自己的真实需求。因此，在提供社区养老服务时，必须充分考虑到“边缘化”问题，确保每位老年人的需求都得到准确和充分的表达。首先，不能仅依赖线上数据进行需求统计，还需要融入线下需求调查，以“线上+线下”的混合模式全面了解老年人的需求。其次，可以设置专门的“养老顾问”岗位，负责定期探访所在区域内的老年人，辅助他们熟练运用数字产品，并帮助他们在App中录入个人信息和需求，确保数据得以整合进数据管理中心。最后，为了进一步弥合数字鸿沟，也需考虑到数字工具的适老化设计。例如，设计更为友好的界面，以及提供语音交互功能，为老年人提供便利；或设立技术支持热线，由专业人员提供实时的技术指导，从而应对老年人在使用数字工具过程中可能遇到的各种问题。
（四）完善养老法律体系，确保政策与权益协同。当前数字治理时代的社区养老法律体系尚未完善，原因是法律的滞后性，与智能技术的复杂性、创新性、不稳定性存在断裂。要扭转数字失范的局面，需要从三个方面着手：从政府视角来看，由于社区养老领域属于多头管理，有必要建立权力清单，严格划定社区养老平台与政府监管部门的权力与责任界限，强化统筹力度，发挥好政府的数字化引领与规制功能；从市场视角来看，应建立健全统一的行业标准与管理规范，为社区养老的各个环节提供规范的、可量化的标准；从老年群体视角来看，老年人的权利保护意识与保护能力相对较弱，且在平台建立电子档案后，有关老年人的隐私信息不能任意抹除，因此导致了信息泄露、骚扰和诈骗等不良事件频发。这意味着，必须明确数据信息的保存期，并且设立完备的退出机制，当老年人选择退出不再设档时，也要尊重老年人的意愿，这样既保障了资源的高效利用，又维护了老年人的信息安全。
综上，随着个体需求向群体需求的转化，社会福利便成为满足特定群体需求的重要保障。社区作为老年人生存、生活的重要空间，其养老服务已然成为满足老年人需要的重要工具性手段。数字治理时代的到来，伴随着老年人口增长和数字技术的广泛应用，这使得社区对老年群体需求的识别和满足变得尤为关键。基于多亚尔和高夫提出的“人的需要理论”框架，本研究围绕身体健康、自主两大基本需要，以及实现基本需要的满足物和社会条件两大维度，挖掘社区养老服务所面临的风险，并提出针对性的完善对策，旨在为数字治理时代的社区养老服务开辟新的视野。
（作者单位：中国矿业大学）
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