| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 劳动/就业 |
| 以工代赈政策实施中现存问题与完善路径 |
| 第731期 作者：□文/李 岩 时间：2024/6/16 14:08:03 浏览：46次 |
［提要］ 以工代赈是实现特殊群体以劳动就业增收的扶持政策，是建设基础设施的战略性途径。新时代，充分发挥以工代赈带动作用，亟待从更新政策执行机制，丰富政策体系内容；完善政府内部组织、廉政建设以及监察体系；进一步明确且扩大覆盖受益对象范围，提高劳动力技能和素质；积极协同政府、企业与劳动力多方合作等角度化解难题，为以工代赈政策实施提供新思路和新选择。
关键词：以工代赈；就业增收；脱贫人口；基础性工程；史密斯模型
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
收录日期：2023年10月19日
以工代赈是国家治理的重要手段，是非直接发放物质补偿和金钱救济的一种社会救助方式，是通过实现劳动力就近就业增收并且从其中提高劳动技能的扶持政策，通过吸纳农村、脱贫人口以及其他低收入群体等劳动力参与政府投资的基础工程建设。以工代赈不仅支持特殊群体通过劳动创造美好生活使得收入分配制度更加完善，而且是建设基础设施的战略性途径。具体来说，以工代赈可实现防止已脱贫人口返贫、补齐“三农”短板、提高劳务组织化程度等目标。但是，以工代赈政策牵涉主体复杂、涉及资金重大、工程实施周期长且实施有难度，由此实施过程中易产生一定程度的“政策变形和执行梗阻” “工程资金流向不明” “劳动者未能受益”等现象，无益于有效地解决特殊群体就业增收问题和建设稳固的基础设施。
一、以工代赈政策执行理论框架
（一）史密斯政策执行过程模型。托马斯·史密斯创建政策执行基本理论分析框架，提出史密斯政策执行过程模型，认为影响政策执行效果主要涉及“四个因素”：（1）理想化政策：不考虑任何干扰因素，科学、达到最佳效果的政策，包括如法律、命令等政策形式，政策的类型和政策的社会形象。（2）执行机构：政策实施会涉及多个层次的组织，包括政策制定者、执行人员、目标群体。（3）目标群体：接受政策影响的对象。领导的素养、价值偏好等都对政策的执行效果产生影响。（4）政策环境：影响政策执行环境因素。他认为，政策的实施是四方相互影响的进程，在这一进程中，四方关系可能陷入“紧张”状态，需要通过制度化或非制度化的方式加以处理和反馈，以此确保四方相协调，从而持续地推动政策的有效执行与实施。
（二）以工代赈政策执行分析框架。史密斯模型把影响政策执行效果的理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境等整合为一体，从而拓展政策执行的研究范围，并从一个崭新的角度对以工代赈政策实施过程进行分析，对理清限制政策实施的各种因素有极大的帮助。本文以史密斯模型为基石，根据以工代赈的特殊性以及具体实施内容和范围，构成以工代赈政策执行的分析框架。（图1）
主要涉及四方面的因素：（1）理想化的以工代赈政策，是以工代赈政策实施规划的设计思路和具体内容等。（2）以工代赈政策的执行主体，即各方政府、当地执行干部以及招标企业等，由于政策问题的复杂性、跨越性，相关实施和执行者的偏好都会影响到政策的实施效果。（3）以工代赈政策的目标群体，主要为以工代赈政策受益或扶持的对象，由农村人口、脱贫人口以及其他低收入群体组成，涵盖以工代赈政策受益对象自身能力素质和覆盖面，他们在接受以工代赈政策影响的同时，相应的会对政策实施产生反作用。（4）以工代赈政策的宏观环境，包括国内外产生深刻影响的政治、经济、社会、科技、法律等环境。这四个变量互相作用，对以工代赈政策的执行效果产生影响。
二、以工代赈政策执行的制约因素
以工代赈政策的目标是：一是为农村贫困人口提供就业途径，提高贫困劳动力收入；二是建立一批能够在较长时期内起到良好效果的基础设施。以工代赈既是社会救济，也是促进就业的重要手段，发挥扶贫与缓解就业危机的双重作用。然而，作为一种促进就业的手段，由于其自身的特殊体制及运作机制，在政策执行过程中存在一些不足。本文依据史密斯模型，深入分析政策本身、执行机构、目标群体以及政策环境等变量对以工代赈政策存在的制约条件。
（一）以工代赈政策体系存在的缺陷
1、政策衔接性差、且无法发挥长期性作用。以工代赈政策后续防止返贫以及促进乡村特色产业发展的政策缺乏及时有效的衔接。首先，以工代赈在巩固脱贫成果上所起的作用相对欠缺。部分农户通过以工代赈脱贫，但由于经济结构单一，非农产业发展不够健全，很多农户的经济状况不稳定，若农户遇到灾害、重病等意外情况，容易出现返贫现象。其次，以工代赈在促进乡村工业发展、提高集体经济方面没有明显的辐射效应，基础设施建设对农业发展提供的硬性作用弱。最后，以工代赈工作缺乏公开化与透明度，项目施行后管理责任缺位，无法满足长期效应需求。
2、政策内容与覆盖面狭窄。通过扶贫项目的实行效果视角，以工代赈在改善基础设施、提升农业生产条件以及改善生态环境等方面起到了关键性作用。从现阶段看，扶贫开发建设的范围相对狭窄，难以适应贫困地区农村基础设施和社会公共事业建设以及产业发展等方面的需求，对贫困地区农民生活水平改善、提高收入促进富裕仍存在不少限制。另外，以工代赈项目主要对重点乡镇进行支持，对非贫困县的低收入群体涉及较少，在改善农村低收入群体的生活和增收方面依旧存在一定的局限。以工代赈所提供的工作主要为基础工作，公共岗位供需不平衡。与鼓励自主创业、促进不同领域的职业能力培训、优化就业服务系统等其他就业促进措施相比，以工代赈的适用领域较窄。将以工代赈纳入就业促进途径，使其释放促进就业的功能，就必须拓宽其应用领域。
（二）以工代赈执行机构自身局限性。以工代赈政策涉及资金重大、工程实施周期长以及工程建设繁琐，因此牵涉主体复杂。执行过程中易出现不同程度的“政策变形和执行梗阻”，实施主体向经济利益倾斜。首先，以工代赈资金配套难，一般以工代赈资金构成是国家或省级财政出资30%或40%，其余资金由下一级政府按不同比例予以配套，大多数中小项目由乡镇一级政府申报并组织实施。但乡镇政府在组织申报和实施中，存在上级政府应配套资金不予落实的困局。大额资金由政府承担，资金投放链条长，监管难度大，配套资金落实困难。其次，由于实施地基层政府大多财政都比较困难，会产生基层政府采用资金“空转”的形式，并不真正拨付。如此，项目资金呈现较大亏空状态。但乡镇级政府的非理性行为使得项目持续运行，并按照设计项目资金额度进行公开招标，以差距过大的资金缺口，要求中标单位以项目设计资金进行施工。结果，一是中标单位知难而退，放弃中标。二是中标单位不忍放弃到手的成果，在施工过程中偷工减料、压缩成本，从而导致工程的质量隐患风险大大提高。部分地方出现的工程质量问题，背后的深层原因都与实施主体向经济利益倾斜所致的配套资金不落实有一定的关系。
（三）以工代赈目标群体认知存在偏差
1、以工代赈受益对象不明确。以工代赈工程的重点是“老少边穷”基础设施较差的地区，而“老少边穷”地区的真正困难群众，主要是老弱病残、限制行为能力者，技能素质水平较低的群体。而以工代赈政策缺乏吸纳他们上岗就业的基本条件。如，工程项目对劳动力有技术要求，虽然一部分困难群众具有上岗意愿与符合要求的身体条件，但缺乏技术能力，施工单位也不会吸纳他们上岗；再者，许多以工代赈施工地区，大部分劳动力外出务工，留在家里的为不具备上岗条件的妇女儿童、老弱病残者，由此施工单位偏好从其他地区吸纳劳动力，以弥补劳动力不足的问题。贫困地区大多地处偏僻，基础设施薄弱，生活条件与水平差，对于实现脱贫的群众来说，保证就业是确保其增加收入的前提，以工代赈就强调其发挥“赈”的作用，急需拓宽以工代赈目标群体覆盖面。
2、以工代赈目标群体脱贫动力不足。以工代赈是一种由政府发挥导向的“自上而下”的扶贫方式，然而它缺乏充分调动低收入人群的内在动力。负面、懒散、不乐观以及自卑的不良状态在低收入群体中影响其就业。没有足够的热情参与到以工代赈工程，不积极寻找就业机会，坐等政府上门安排，表现出“等、靠、要”的心态，不重视以工代赈的就业机会，敷衍了事。部分农村低收入人群文化水平较低，接触的工作基本为体力劳动，害怕自己因无娴熟技能及知识水平，无法很好地胜任政府分配的任务。而且贫困造成的弱势心理，使得一些低收入群体抗拒与他人接触，人际关系受到严重损害，工作业绩与之受到影响。
三、以工代赈政策执行制约条件突破思路
（一）更新政策执行机制，丰富政策体系内容
1、建立与防止返贫监测帮扶的衔接机制。要尽快为易返贫人群构建有效的监测系统，面对返贫情况及时设置应对机制，密切配合发挥返贫监测与应对系统作用。精准掌握以工代赈政策下脱贫人群、陷入脱贫边界线的人群以及因病、灾、意外等不可抗力所致基本生活出现困境人群的情况。以工代赈作为重点脱贫项目，实现经济困难人口摆脱贫困，促进低收入人口就近上岗就业，保证以工代赈政策惠及区域就业趋向稳定，同时扩大政策覆盖范围到所有的低收入农村。优化以年龄结构和能力特殊性为工作岗位安排依据的方式，吸引更多的劳动力，激发他们的内在动力，尤其是有劳动能力的特殊困难群体，参与到就业中来，让更多的人受益，使“赈”的效果得到充分体现。
2、丰富政策体系内容。“以工代赈”是一种多主体的、全方位的、多层次的扶贫政策，涵盖就业、基本设施建设、应急救灾和区域发展等领域。为此，必须健全相关的政策与制度，使完善的以工代赈政策更好地为国家和人民谋福利；加强统筹协调以及各方面的协作，确保以工代赈的国家、省重点项目的落实与生效；把重点放在就业上，建立动态管理机制；加强对以工代赈企业的支持，对吸纳有困难的职工参加项目或提供基本工作的企业，通过实行税收、贷款、补贴等优惠减少企业的生产成本，有效循环社会资源。
（二）完善政府内部组织、廉政建设以及监察体系
1、在政策体制方面，强化廉政建设，惩防并重。重点解决监测监督资金管理、使用和监督体系中存在的问题与漏洞，要把发现民生工程管理制度设计和运行的缺陷纳入重点工作，在制度改进方面给予建议，以构建长效机制为基底，在根源上预防各类民生违规违法违纪行为，实现检查一位，规范一行，查明一类问题，做出一种改进。建设好以工代赈政策上层建筑和促进以工代赈政策普惠化。以工代赈政策本质是一项惠及民生的工程，不能完全市场化发展。政府应当设立专项工作小组，来制定科学真实的、能够有益于以工代赈政策援助者的指示文件，并且时刻跟进工作，确保政策不变形。
2、建立以工代赈资金利用的事先、事中和事后完备监察体系。第一，事先。建立使用以工代赈资金前的调查和评估小组。小组的主要工作是在资金使用报备时，调查资金使用是否科学有依据以及资金的最大利用率；小组的另一个工作就是根据报备项目来估算资金的金额，然后根据估算值核对报备的资金数目，确保资金有用途、资金使用的科学有效。然后，对于资金申请批准的项目进行明细记录。第二，事中。进行跟进与核实工作。在以工代赈资金使用时，查明资金用途，核对资金使用情况以及汇报资金余额。做到有账可查、面面俱到。第三，事后。反复审查账目以及核对审查过程中是否有遗漏项目。复核旧账，保证资金不被个人以非法手段获得，降低贪污、挪用资金的可能性，保障资金安全、保证资金用途。
（三）进一步明确且扩大覆盖受益对象范围，提高劳动力技能和素质。明确目标群体，扩大受益范围。明确以工代赈工程的重点是“老少边穷”基础设施较差的地区，其中的老弱病残、限制行为能力者，技能素质水平较低的群体是真正困难群众。加大对就业群众的劳动技能培训，让他们满足以工代赈政策就业的基本条件。对于农村劳动力入职困难，提出了乡镇政府要负起责任，对下岗职工进行有针对性的“劳务技能培训”，对其进行一对一的指导帮助，并将其推荐到相应岗位。对于重点项目建设，积极推行以工代赈，对帮扶者进行就业技能培训，带动他们就业、增加他们的收入，有效地激发当地居民通过自己的劳动致富的内在动力。坚持促进当地群众以劳动就业获得劳动报酬、对其进行技能培训、激发群众的内生动力等是以工代赈工作的核心内容。建议相关单位充分利用各种资源，通过培训与上岗的形式，加强对职工的劳动能力和安全生产能力的培养。要依靠中专、技工院校，不断探索和扩展职业教育的新模式，健全就业服务制度，使人民群众有更多的收入和技能。积极协同政府、企业与劳动力，多方合作形成可以支撑以工代赈政策科学有效实施的政策环境。
（作者单位：哈尔滨商业大学）
主要参考文献：
［1］刘文豪，赵晶.以工代赈促就业惠民生的思考——以青海省海东市为例［J］.青海金融，2023（05）.
［2］李海楠.以工代赈 做好就近就业增收文章［N］.中国经济时报，2022-08-11（004）.
［3］李俊杰，陶文庆.兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径——基于史密斯政策执行过程模型的分析［J］.民族学刊，2021.12（09）.
［4］朱雅婷.以工代赈制度的功能演变及适用问题［J］.黑龙江工程学院学报，2022.36（01）.
［5］高海珍，邢成举.巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的政策文本分析——基于政策工具视角的Nvivo分析［J］.贵州社会科学，2022（10）.
［6］王明姬.广元以工代赈新举措的成效、问题与建议［J］.中国经贸导刊，2021（08）. |
|
|
|
