| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 信用/法制 |
| 乡村社会“软法之治”困境及对策 |
| 第733期 作者：□文/热米拉·巴吐尔 马幸荣 时间：2024/7/16 16:21:03 浏览：126次 |
［提要］ 乡村社会治理主体诉求的多样化需要多元法律规范为其行为提供保障。软法与乡村社会治理法治化的要义高度契合，有效推动政府治理同社会调节、村民自治良性互动。基于新疆霍城县萨尔布拉克镇各村的调研，发现村层面的软法在其创制、实施等方面还存在许多困扰，需要通过提高村民民主参与、完善协商程序、强化执行力、建立监督评估机制等措施有助于进一步增强其在治理过程中的作用和效率。
关键词：乡村社会；基层治理；软法
基金项目：新疆社科基金重点项目：“稳步推进全面依法治疆实践研究”（项目编号：22AZD007）阶段性成果
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年11月25日
全面完整准确贯彻党在新时期治疆方略，把全面依法治疆的要求落实到新疆社会治理的方方面面，建设新时期中国特色社会主义法治新疆是很紧要的。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，颇有深意。法律规范体系既要包含硬法也要包含软法，硬法为法治政府建设提供制度体系，软法为基层社会自治提供规范依据和工作机制。在基层治理中，硬法与软法、硬性治理与柔性治理和而不同、各展其长，软硬兼施、刚柔相济，因此必须认真对待软法。
为了解软法在基层治理中发挥的作用及存在的问题，2023年7月，笔者深入新疆伊犁哈萨克自治州霍城县萨尔布拉克镇进行实地调研，较为详细考察了软法在基层治理中作用发挥的情况、存在的问题，并提出了一些提升软法效能的措施。萨尔布拉克镇位于霍城县，县城以北25公里处，是一个地理位置偏远、经济基础薄弱的人口大镇、资源小镇、经济穷镇、发展难镇，社情复杂，工作难度很大，极具代表性。萨尔布拉克镇下辖11个行政村，镇人民政府驻开力木库勒村。笔者通过对11个村委会的走访，访谈了11名村干部，入户走访村民80余家，针对软法在现实生活中的运行情况以及在运行过程中出现的问题，进行了较为全面的考察，由此就相关问题进行探讨。
一、乡村社会治理中的软法及功能
（一）软法与软法之治
1、软法的内涵。软法，是对softlaw的翻译，被用作硬法的对称。这一术语及其最初的含义之限定是来自域外。学者所讨论的软法大多使用法国学者Francis Snyder于1994年对软法概念所作的界定：“软法是原则上没有约束力但有实际效力的行为规则”。按照大多数学者的观点，软法理论研究兴起于20世纪后半期，受到学者们的关注和高频使用，成为国际法研究的一个主题。我国法学界对软法的研究相比于国外学者起步较晚。在繁多的国内软法界定研究中，罗豪才提出的，软法指那些效力结构未必完整，无需依靠国家强制保障实施，但能够产生社会实效的法律规范。姜明安提出的，软法是通过自律和他律结合的软规制而不是通过国家强制力而规范人们行为、调整社会关系的现代社会公共治理机制。在我国，软法的探究在不断进步和深化。考虑到软法是为了满足社会治理中的多元协商需求而制定的，我们应该进一步明确软法的定义：它是由国际组织、国家、国家机关、基层自治组织和社会自治组织等特定实体与其成员通过协商来制定或认可的，虽然不需要国家的强制执行，但在法律和实际操作中都具有约束力的行为准则。
2、软法之治。软法之治又称“软法治理”，与硬法之治相对应。后者主要通过硬法，运用军队、警察、法庭、监狱等强制性手段进行社会控制；而前者在不排除法律、行政、经济手段的前提下，主要通过软法，运用导引、激励、协商、调解、沟通、心理疏导等柔性手段进行社会治理。在乡村社会治理中单纯依靠硬法是远远不够的，相较之下，软法等柔性治理手段体现了对多元社会主体的充分尊重，有利于充分发挥多重主体的自我决策和自我调适能力，在基层领域显示出了旺盛的生命力。法有力度也有温度，只有力度和温度保持适当比例，才能保证法的平衡。研究软法之治目的归根结底就是更好更精准地为人民服务。因此，研究软法之治在基层领域内的应用具有显著的现实意义。
在霍城县萨尔布拉克镇基层治理中，软法主要以村规民约为主要形式体现。如，霍城县萨尔布拉克镇各村通过村民协商产生的“门前三包制度”，就有“包门前环境卫生清洁” “包门前绿化管理”和“包门前良好秩序”等内容，对乡村环境美化起到了不可替代的作用。由此不难看出，村规民约规定了村民在自我管理、自我服务、自我教育和自我监督方面的行为准则，这也是一个能够有效地引导基层群众践行社会主义核心价值观的方法。霍城县非常重视软法在基层治理中的运用，在2023年4月中上旬，霍城县为进一步提高村规民约、居民公约的知晓度和影响力，挖掘、展示和推广一批具有典型性、代表性、示范引领性的优秀村规民约、居民公约。霍城县开展的优秀村规民约、居民公约评选活动极具特色，通过广大群众积极参与评选活动，推选出了全县“十佳村规民约、居民公约”，充分发挥了村规民约、居民公约在推动移风易俗、弘扬公序良俗、践行社会主义核心价值观方面的积极作用，有效地推动了霍城县城乡基层治理水平和文明程度整体提升。
（二）乡村社会治理中软法的功能。乡村社会在法治化过程中，乡村社会治理中的软法既能弥补国家法律的缺陷，又与乡村社会治理的法治化核心理念有较高的契合度。根据调研，笔者认为软法在乡村社会治理中主要具有以下三大功能：
1、为基层提供社会纠纷化解新途径。硬法相对软法而言是比较稳定的，从而在社会发展过程中会出现滞后现象。软法在社会治理中可以补充硬法无法涵盖的行为模式之不便，为社会提供化解纠纷新途径。如，齐巴拉嘎西村的村民公约就涵盖村内事务处理、集体资源管理、环境保护等多个方面事务，这些事务是琐碎的，也是和村民生活息息相关的事务。从而可知：一是在国家法无法渗透到的领域，软法不仅弥补法律空白，同时也为制定国家法律提供有价值的参考；二是软法的条款往往更为详尽，这有助于增强国家法律的实施性；三是制定软法是在很大程度上反映了村民的共同意愿，可以兼顾到当地各民族群众的想法，其约束力当然也依赖于共同体成员内部的自我约束。
2、优化治理效率，节约基层治理成本。一方面在乡村社会中，受语言等多种因素的影响，如果村民之间发生的所有纠纷都走法律程序，且不说村民了解多少法律程序，从提起诉讼到法院受理再到开庭审理，走法律程序解决实际问题需要的成本是高昂的。显然，如果用硬法来解决基层农村大大小小的纠纷，起码要保证基层法律工作者数量的充足，在考虑数量的同时，还需要考虑至少要有少数民族法律工作者或懂少数民族语言的法律工作者。为此，政府必将花费大量的社会资源招聘一定比例的法务工作者，这将导致社会公共资源的不合理利用，而通过软法可以做到利用内部资源就能高效解决类似的纠纷。另一方面法律并不能深入到社会生活的每一个细节，从硬法的角度出发，众所周知一个法律体系从最初的提议，到草案，再到公众意见的调查和最后的批准，需要相当长的时间。相对比软法的创制过程更加具有协商性，不需要通过国家强制力保证实施，创制所需时间远低于硬法，并可根据情况随时进行修正，手续较为简便。这样就可以节省立法和修法的成本。总体而言，基层软法符合公共治理领域的实际法律需要，无法用硬法化解的冲突、纠纷可由软法路径来化解，极大地缓解了社会治理与法治现代化过程中耗散的成本。
3、促进基层社会自治。基层群众自治制度是国家法律规定的基本政治制度，是落实人民当家作主的重要方式，自治充分发挥人民主体作用，这更加需要提升基层群众自治能力，使群众由被动接受管理转变为主动自我管理，从而更好地发挥群众在基层治理中的主体作用。夯实基层社会治理根基，才能理顺社情民意，为民排忧解难，把各种矛盾化解在萌芽状态，让社会既充满活力又安定有序。从软法的角度来看，它更广泛地存在于基层社会治理之中，发挥着村民公约和村规民约的功能。软法在基层社会形式多样的存在，是社会治理主体自治在基层社会的充分展现，也是促进基层社会法治化发展的一种新路径，从而进一步增强社会凝聚力和社会稳定性，推动乡镇基层社会的可持续发展。
二、乡村治理法治化的软法困境
通过对乡村治理中软法实效的研究可以发现，软法在乡村治理中发挥着日益重要的角色。为了更好地了解乡村治理中软法的现状，需对软法在乡村治理中的实际运行情况进行深入研究和剖析。笔者通过边疆小镇农村的实地走访调研，发现现行软法规范在实施中存在一些问题，这些问题可能对边疆乡村治理法治化产生一定的影响。
（一）对于软法的创制，当地村民参与程度不高。调研结果显示，对于相关软法的创制，村民参与程度普遍较低。原因是多方面的，主要有：一是边疆农牧地区，当地青年中大部分进城定居和进城务工，还有一部分青年在外读书，该农牧地区老龄化问题突出，老年人受文化水平限制参与度不高；二是在夏季大部分牧民转场山上，网络信号差，无法及时与村里其他人联系，许多事务无法参与；三是在村里留守的年迈村民普遍是文盲或文化程度低，不具备积极参与村务治理工作的意识和能力；四是萨尔布拉克镇属于贫困乡镇，当地村民最关心的是经济收入问题，一些村民由于受到传统观念的束缚，对于“公约、民约”这一概念较为陌生，对于自身权利和义务的认识也相对淡薄。这种现象在一定程度上抑制了他们参与村务活动的积极性。为了改变这一现状，我们需要采取一些有效的措施。村民对软法创制的被动参与或参与程度不高，使得自己成了软法制定的围观者，这不利于基层农村实现真正的自治与民主的。
（二）软法创制过程协商程序不完善。在调研中发现，软法创制过程中协商程序不完善，或者有程序未严肃遵守，导致部分软法并非公民诉求的体现。村规民约的制定程序在民政部、中组部、中央政法委等《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）中有明确规定，民主协商的信念应从软法的核心要素出发，贯穿软法规范制定和运行的始终。但是，现实中，软法的创制村民参与程度不高，在制定软法时存在村民表现不积极，很少主动表态的消极现象，这样就导致制定的软法并非是村民在现实生活中实实在在关注的问题和需要解决的问题。软法产生的基础是民主性，并非个别几个人的需求，更不是闭门造车，这就需要村干部从村委会大院走出去，通过挨家挨户走访、召开村民会议、填写问卷调查等形式，做好实地调研，发现村民急需解决和最关心的问题，从而为制定软法做好充分准备。在此基础上，通过多轮协商充分倾听不同的声音、充分回应村民的合理诉求，这样的软法才能如实体现民主协商的结果。
（三）软法简易条款相对较多，可操作性较弱。边疆基层软法制定受限于乡镇及村两委干部的法律意识及能力，一些村规民约成了“口号式条款”，针对性和可操作性普遍较弱，如在霍城县萨尔布拉克镇很多村里规定“邻里相处要和睦”，怎么才能实现“邻里相处和睦”？没有具体规范；又如“公共设施要爱护”，如出现不爱护的现象如何处置？没有答案。于是在具体执行中此类问题不断显现。简易的村民公约，在实践中可操作性普遍较弱。乡村软法之治依赖于社会习俗、道德和文化，软法在一定程度上依赖于个体的自律性和自觉性。然而，不同个体的道德观念和行为准则存在差异，有些人可能不具备足够的道德自觉性，导致软法之治的实施难度较大。“人类社会的存在和延续，离不开秩序化。”软法制定要增强针对性和可操作性，这样就可以将良好习惯以生活化方式落细、落小、落实。
（四）软法缺乏实施监督机制。软法之治通常依赖于村干部和村组织的监督、激励、教育及适度的惩戒，然而许多地方存在监督不力、缺乏奖惩机制的情况。缺乏有效的监督机制和执法手段，可能导致软法规范的实施成绩不理想。虽然软法的柔性约束力在基层治理中的作用不可低估，但当软法被行为人触犯时，却没有人管它，这本身就是个问题。在这种情况下软法虽然不依靠强制力来保证执行，但也需要一定的方式方法去阻止他人触犯软法。目前，基层治理中常见的软法实施措施主要有两种：第一，村民自觉遵守共同制定的软法；第二，内部舆论压力。除此之外，并没有找到适合的机制，从而就会出现监督落实不到位的情况。另外，在基层，一些村干部并不重视软法之治，眼中更多的是国家的成文硬法，想去做一些对基层治理和发展有推动力的工作又无处下手，出现心有余而力不足的现象。
三、提升乡村社会软法治理的对策
在乡村治理过程中，随着社会的发展，软法也在不断地完善。软法制度的完善，既是其在乡村治理中发挥作用的基础，也是软法制定和执行过程中解决问题的先决条件。所以，通过梳理乡村治理中软法存在的问题，从而更精准地提出完善软法体系的有效对策。
（一）村民广泛参与：强化村民的民主参与意识。促使软法治理充分发挥作用，关键在于提升村民参与自治的积极性。现代化的治理方式，需要每一个个体都能主动地参与进来。提升公民的民主参与意识，需要全面开展思想引导与解释说明的工作。面对权利义务意识淡薄的村民，两委班子成员应带头走访入户进行思想引导与解释说明，让每一位村民参与到软法创制过程中。软法创制的过程本身也是一个普法教育的过程，精准普法是针对特定群体在对象、内容和措施上精准施策，为普法工作提供针对性和实效性。守法并非被动服从，而是村民积极参与软法实施的相关环节，以法治主人翁的身份在参与中充分认识和接受法治价值，从而形成自觉遵守法律的行动。诸如制定村规民约这样的软法，群众对自己居住的村存在的问题了如指掌，具有发言权，村民针对问题提出的解决方法也会接地气，具有可操作性。当然，群众参与也要讲策略，特别要发挥当地老党员及德高望重的本地乡贤的引领作用。
（二）完善协商程序：村干部多形式掌握村民诉求。针对在基层治理中部分软法的创制不能很好体现村民诉求的问题，可以从以下两个方面下工夫：一是村委会可依托互联网技术构建信息交流平台，推进村民参与治理的平台化、智能化。通过微信小程序、微信公众号平台、开发专属App等渠道，实现信息的及时公开和村民意见的快速反馈，不仅能为村民提供更加便捷的参与渠道，让村民在互动中了解当地发展，达成利益共识，还能让村委会准确把握村民的需求，以制定更加科学民主的治理方案。二是搭建多样化的协商平台，畅通村民参与渠道。村委会发挥其作用，针对当地具体问题制定民主协商程序，构建村民普遍接受的民主协商机制，例如交流会、圆桌会、谈心会等，为村民参与软法的创制提供多形式、多层次的协商平台，引导村民合理表达自己的诉求，实现“大家管事”和“众人议事”的治理模式，汇聚集体力量共同解决问题。
（三）提升软法执行力：健全软法激励约束机制。为进一步增强软法的权威性和效力，首先，应当设置明确的惩处措施对违背软法的行为加以惩戒。在众多惩戒方式当中，谈话提醒教育以及声誉性惩戒尤其能体现软法特色，应该加大采用力度。村规民约在基层治理中是一种常见的软法的表现形式，在制定村规民约中追求数量的同时，需要加强质的优化，主要包括：一是需要对每一条约定提出可操作的量化标准，比如“医疗养老要缴纳”这一条在对居民提出相应要求的同时，按照实际情况进行家庭量化考核，每月进行一次缴纳通报，并形成红黑榜。二是对公约不遵守的村民需要明文规定违背者承担的相应责任，如“公共设施要爱护”这一条公约应对破坏公共设施的村民提出需承担的责任（赔偿相应费用），且在评选优秀家庭中不得考虑等。约束机制不能只靠惩戒，软法的实施还需要大量的激励机制，如一些村里对卫生“三包”评比好的居民发放购物消费券等，就是有效的激励措施。
（四）建立完善机制：让监督、评估成为常态。要让软法在基层治理中充分发挥作用，必须要建立健全的监督和评价机制，这也是基层治理法治化的应有之意。软法监督评估机制的设计完全可以依托村里多元调解中心相关职能进行设计和推进其有效运行。从某一种角度讲，软法的监督评估可以成为村里矛盾调解工作的组成部分。由此，软法监督机制可以包括建立调解监督机构，对调解工作进行监督和评估；软法评估机制可以包括对调解工作进行评估和总结，以改进工作方式和提高工作效果。建立统一的调解案例数据库，用于评估和总结调解工作，并为调解员提供参考和借鉴。通过以上的措施和方法，可以构建出一条适合边疆地区的多元调解中心的法治路径，促进软法之治的实现。这条路径将充分发挥多元调解中心的作用，推动社会和谐稳定，提升法治意识和法治观念，为公众提供公平公正的法治环境，从而实现新疆的法治建设和社会进步。
综上，软法对乡村社会治理有着重要的作用，就霍城县萨尔布拉克镇11个村委会中村民公约的制定与实施情况而言，乡村社会软法治理无论从创建程序、运行过程还是治理方式上，都还不是很成熟，有待进一步完善。在这方面，要完善软法的创制程序、提升村民参与度、建立完善的监督机制可以有效解决边疆乡镇软法之治存在的问题。这些对策将提升社会治理水平与治理效果，促进软法之治的持续发展，推动乡村社会的稳定和进步。
（作者单位：伊犁师范大学法学院）
主要参考文献：
［1］王建平.“软法”理论的创新性及其不足［J］.法制博览，2022（01）.
［2］罗豪才，宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及其中国实践［J］.中国法学，2006（02）.
［3］姜明安.软法：备受现代社会青睐的公共治理手段［N］.检察日报，2010-07-29.
［4］张晓萍.乡村社会的软法之治［J］.民间法，2018（02）.
［5］梁平，冯兆蕙.基层治理的法治秩序与生成路径［J］.河北法学，2017（06）.
［6］樊蓉.居民视角下城市社区环境参与式治理的实现路径［J］.经济研究导刊，2022（19）.
|
|
|
|
