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| “十四五”养老服务发展规划政策分析 |
| 第733期 作者：□文/庞庆泉 赵 云 潘炳华 刘 芳 时间：2024/7/16 16:22:23 浏览：74次 |
［提要］ 为了探讨国家和地方出台的“十四五”养老服务发展规划政策的异同，为今后养老政策的制定提供参考。运用NVivo 12质性软件，对国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》和27份省级“十四五”养老服务发展规划内容进行文本比较分析，发现省级规划政策较全国规划有许多差异，并提出政策发展目标上省级规划要做好顶层设计并注重地方特色、政策具体内容上省级规划要依据全国规划及具体量化内容、政策实施上要明确主体权责和健全保障机制等建议。
关键词：“十四五”规划；养老服务；政策工具；文本分析
基金项目：广西哲学社会科学研究课题：“广西‘医-康-养-健’融合服务向居家老人均衡延伸机制与路径研究”（编号：23BGL011）研究成果
中图分类号：C935 文献标识码：A
收录日期：2023年12月22日
我国人口老龄化进程不断加速，老龄人口数量逐年增加，占总人口比例逐年上升。为了积极应对人口老龄化，国家和地方政府作出一系列制度安排。本文收集各省市“十四五”老龄事业发展和养老服务体系规划政策文本，采用内容分析法和对比分析法，借助NVivo 12软件，对27个省市27份养老服务体系规划政策文本进行分析，提出推进“十四五”养老服务体系规划的实施路径。
一、研究对象与方法
（一）研究对象。本文拟采集全国除港澳台外31个省、市、自治区发布的“十四五”养老服务体系规划文本。各个省市“十四五”养老服务体系规划均在政府官网公开下载获取。截至2022年11月14日，共有27个省市公布“十四五”养老服务体系规划，包括安徽省、北京市、福建省、甘肃省、广东省、广西壮族自治区、贵州省、河北省、河南省、黑龙江省、湖北省、湖南省、吉林省、江苏省、江西省、内蒙古自治区、宁夏回族自治区、青海省、山东省、山西省、陕西省、上海市、天津市、新疆维吾尔自治区、云南省、浙江省、重庆市。另外，四川省、海南省已经发布“十四五”养老服务体系规划征求意见稿，但是尚未检索到正式下文，辽宁省和西藏自治区未检索到相关文件，为了数据准确性，四川省、海南省、辽宁省和西藏自治区“十四五”养老服务体系规划未纳入研究。
（二）研究方法。采用内容分析法、对比分析构建方法论框架，利用NVivo 12软件对《规划》和27份政策文件进行文本分析。根据《规划》和27省市“十四五”养老服务体系规划进行阅读，尤其对《规划》全文深入研究后进行编码，运用NVivo 12对编码进行统计分析。
二、全国规划与省级规划内容分析
（一）地方规划与国家规划高度相符。本文对《规划》和27个省市“十四五”养老服务体系规划进行人工编码，主要有10个父节点，33个子节点。10个父节点主要依据《规划》一级提纲，33个子节点的编码主要依据《规划》的二级提纲。精读27个省市的“十四五”养老服务体系规划，出现33个子节点密切相关内容编入相应的子节点，如内容中在一级或者二级标题出现子节点密切相关的内容，则把一级或者二级标题编入子节点，一级或者二级标题下面具体内容不再编入子节点，以防止重复编码的问题。结果发现，33个子节点中，27个省市至少有20个以上提及子节点的内容，说明省级规划与全国规划一致化程度比较高。从编码来看，最低为北京21个，最高为青海40个。从参考点来看，最低为浙江30个，最高为广东82个。从表2可以看出，不同省市养老发展规划有差异，各个省市养老发展规划可以在全国规划基础上根据自身实际情况制定差异性的养老发展规划。（表1、表2）
利用NVivo12的“聚类分析”功能，按单纯相近性将《规划》和27个省市“十四五”养老服务规划进行聚类分析，得到《规划》和27个省市“十四五”养老服务规划的Pearson相关系数，27个省市的相关系数在0.9左右，其中最高为河北省，相关系数为0.967，最低为浙江省，相关系数为0.880。这说明27省市出台“十四五”规划存在比较高的正相关性，即省级规划与全国政策一致。
（二）国家规划与省级规划细节有差异。运用NVivo12软件中的“词频”功能，统计《规划》和27个省份“十四五”养老服务规划词汇或句子在文中出现的频数，分别得到两个前1，000个词的“词语云”，“词语云”中词字体越大表示出现频次越多，词字体越小表示出现频次越少。从图1和图2可以看出，地方规划和国家规划在关键词上一致，如养老、服务、老年人、机构、发展等都在各自政策文本中有较高的词频。同时，27个省市有些侧重点与国家规划存在差异，如社会、体系、支持和设施等在27省份养老服务规划的词频出现更高，说明省级规划与全国规划共同关注的指标类似，而省级规划关注指标增多，且更加具体全面。（图1、图2）
1、发展目标分析。对编码中的发展指标进行深入挖掘地方政府与国家提出的发展指标异同，以了解地方政府制定政策的偏差。国家提出“十四五”发展目标有9个指标，具体见表3。大部分地方政府发展目标与国家发展目标大体一致，并且更为具体和全面，具体新增指标见表4。27个省市“十四五”养老服务规划比《规划》新增了社会保障、养老服务、健康服务、友好环境和工作保障。社会保障方面，有些地方政府把基本养老保险参保率和基本医疗保险参保率纳入了“十四五”养老服务发展目标。养老服务方面，地方政府细化《规划》要求，把居家社区养老服务覆盖率、乡镇（村）养老服务覆盖率和居家养老服务覆盖率等纳入发展指标体系。健康服务方面，注重把医疗服务嵌入到居家、社区和养老机构等。养老环境方面，地方政府主要把适老化设施、养老床位和养老面积等具体化。工作保障方面，地方政府在养老护理培训、财政资金支持和福利彩票资金支出等方面提出了详细的指标。此外，有部分地方政府制定的发展目标与国家制定的发展目标差异很大，主要是有部分省市在国家尚未出台《规划》前就发布了“十四五”养老服务发展规划。如，发布早于《规划》的《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》提出了16项发展指标，其指标与国家《规划》指标差距较大。《江西省“十四五”养老服务发展规划》确定了居家社区养老、机构养老、农村保障、人才队伍和养老产业五大类16条指标。（表3、表4）
2、发展规划分析。为了分析地方政府“十四五”养老服务建设的侧重内容，对27个省市养老服务的发展规划进行编码。研究得出父节点10个和子节点33个的参考文件数和参考点数。参考文件和参考点数越多表示地方政府越重视该领域。
从父节点“社会保障”来看，27个省市有26个省份提及要为老年人做好社会保障，其子节点中农村养老服务有25个省市有详细落实要求，有24个省市有长期护理保险制度具体措施和任务，但是对于国家要求健全社会保障制度和养老机构兜底保障作用分别只有7个和4个省市有具体落实要求。可见，地方政府在发展规划文本中“重”农村养老服务和长期护理保险制度建设，“轻”老年人的社会保障制度和养老机构兜底保障的建设。从“普惠型养老服务”来看，子节点“普惠养老服务”和“社会力量参与”均有24个省市着重建设，其中社会力量参与养老服务尤为突出，参考点数高达64个。地方政府普遍认识到养老服务需多方参与，充分发挥社会力量共同提高养老服务质量和满足老年多元化的需求。但是，只有地方政府规划文本中对“专业化养老机构”描述较少，只有7个省市、9个参考点，应强化“专业化养老机构”的建设。从“居家社区养老服务”来看，“老年助餐服务”和“助浴助洁和巡防关爱服务”均有较多的省市提及，地方政府较为重视助餐、助浴、助洁等居家社区养老服务。然而，“生活性养老服务”重视不足，只有青海和吉林两个省有相关描述和具体要求，其他省份规划文本对该领域缺少相关要求。从“老年健康支撑”来看，对于子节点“老年人健康教育和预防保健” “老年医疗和康复护理”和“医养结合”各省市规划文本中均有较多的体现，尤其是“医养结合”，参考点高达45个，均为较大幅度的描述落实要求。从“银发经济”来看，普遍地方政府强调对老年用品产业的开发或应用，通过推广老年用品以提升养老服务质量，满足老年人衣、食、住、行等需求。而对老年用品科技化和老年人普惠金融服务在地方政府纳入规划文本不多。从“积极老龄观”来看，对“老年教育”有20个省市纳入了发展规划，对于“发挥老年人作用”和“老年人人文休闲生活”仅有少部分省市有相关的描述。从“友好型社会环境”来看，“适老化改造”纳入地方政府规划最多，高达24个省份。但是，“传统美德”仅有14个省份提及，在面临多种文化冲击的社会，更需弘扬和深化中华孝亲敬老传统美德。从“发展要素支撑”来看，地方政府基本上能够紧跟国家要求，在用地用房支持政策、人才队伍建设、财政资金和金融保障等有大篇幅文本描述，参考点高达99个。从“老年人合法权益”来看，地方政府规划文本与国家规划有较大的偏差，仅有15个省份有“市场监管”方面规划，“行业规范”和“老年人消费权益”更为少，仅有8个省份提及。从“实施保障”来看，地方政府对规划的实施保障要求不够，如“法治保障” “组织协调”和“国际合作”等方面。尤其是“国际合作”，只有山东省在规划中提及深化国际合作以应对人口老龄化。（表5）
三、主要研究结论及建议
“十四五”养老服务发展规划是未来各地方政府施政纲领性文件。研究发现，27个省市“十四五”养老服务发展规划与全国规划高度相符，但规划也存在一些差异。主要存在以下几个方面的异同：一是多数省市规划能够紧密结合全国规划编制，从总体要求的指导思想、基本原则和发展目标基本上根据全国规划来制定。多数省市的发展目标规划都要比全国规划更具体详细，在全国规划基本上补充和细化规划主要指标。也存在部分省市完全根据全国规划来制定，未能根据实际情况进行分解和细化。二是多数省市具体规划内容按照全国规划要求。根据全国规划编制了33个子节点，各省市编制内容涵盖了许多子节点。但是，全国规划里面也有不少子节点，很多省市规划里面没有提及，更无具体措施，如“养老机构兜底保障作用” “专业化养老机构” “生活性养老服务” “法治保障” “国际合作”等为全国规划的二级标题内容，只有很少省级规划里面提及，多数省级规划尚未具体措施。三是养老服务发展规划权责不明确。养老服务不单是民政、卫生健康部门的责任，而是涉及发展改革、科技、工信、住建和交通等部门，需要多部门、多主体协同推进。然而，在全国规划和省级规划没有将各项任务明确落实至具体的部门。为了准确定位及落实省市养老服务规划，提出以下几点建议：
（一）政策目标：依据顶层设计，兼顾省市实际。省级规划发展目标是全国规划细化，部分省级规划发展目标完全与全国规划一致，甚至有部分省级规划早于全国规划出台，未能按照全国规划顶层设计来进一步规划。对此，应从以下几个方面进行完善：一是结合各省市实际和特色细化发展目标。各省市根据全国规划前提下，摸清各省市的实际情况，充分发挥各省市的优势和特色。如，上海市要求“养老院+互联网医院”模式数量；重庆市注重居家老年人家庭医生签约服务覆盖率；福建省的“老年人健身康乐家园”创建率。二是省级规划应对不同的地级市（区）制定有区别的发展目标。每个地级市（区）经济发展、老龄人口数量和地方养老资源不同，省级规划制定发展目标划分地级市（区）目标，使得省级规划更可行、更合理。三是省级规划的发展目标应按年度规划。省级规划为五年期的发展目标，应该对五年期发展目标进行按年度规划，要求有每一年应该完成的目标。有了年度目标后，可以及时掌握进度和目标差距，更改或者制定落实的政策。
（二）政策内容：对照全国规划，量化省级规划。省级规划与全国规划在结构和内容相似度上总体较高，但也存在全国规划的政策内容，许多省级规划未纳入其规划的基本内容，即省级规划未按照全国规划完全落实。对此，提出以下建议：一是对照全国规划补充省级规划内容。全国规划应对省级规划起引领作用，省级规划高度重视全国规划，在全国规划基础上制定省级规划。二是量化省级规划内容。省级规划内容多为方向性和任务性，难以衡量完成效果，应适当调整部分内容为约束性任务，制定量化指标。三是省级规划与其他养老政策协同发挥作用。省级规划政策内容应兼顾其他养老政策，充分发挥各类政策工具的互补性，加强规划的可执行性和科学性。
（三）政策实施：明确主体权责，健全保障机制。养老服务规划人群目标由老龄群体向全龄群体拓展，职责部门由单一部门向多部门拓展，服务内容由普惠向多元化拓展，养老服务体系由养老服务体系向健康支撑体系拓展。可见，养老服务涉及多元主体合作，协同发展。建议从以下几点推进各养老服务主体协同合作：一是规划中明确各养老主体权责。省级规划中应设置任务与分工表，明确各项任务分配至具体落实的部门，完整部门协调合作的工作机制。二是健全评估机制和保障机制。规划落实进度和困难，需及时评估，对存在问题进行改进，如配套与问题相适应的政策，充分发挥政策作用，加大财政支持和鼓励社会力量参与等。三是注重政策一致性。各养老主体部门出台政策要求与省级规划方向性、任务性一致，避免政策重叠、冲突和错位等问题，形成政策合力，共同推进养老服务发展。
（作者单位：右江民族医学院公共卫生与管理学院）
主要参考文献：
［1］冯狄.质性研究数据分析工具NVivo 12实用教程［M］.北京：人民邮电出版社，2020.
［2］杨涵墨.中国人口老龄化新趋势及老年人口新特征［J］.人口研究，2022.46（05）.
［3］曾诗鸿，王成秀，钟震.中国城市养老服务体系的宏观政策与服务质量分析：文献综述［J］.宏观质量研究，2022.10（06）.
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