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| 洛阳市城乡养老服务体系建设探讨 |
| 第733期 作者：□文/杜 伟 刘清扬 时间：2024/7/16 16:27:07 浏览：367次 |
［提要］ 洛阳市高度重视城乡养老服务体系建设，推出一系列城乡养老服务政策举措，加速建设城乡养老服务设施，城乡养老服务质量稳步提升。但也存在养老服务要素保障不充分、养老服务供需关系不平衡、养老服务产业发展相对滞后等问题，需要采取对策予以解决。
关键词：城乡养老服务体系建设；问题；对策
中图分类号：C913.6 文献标识码：A
收录日期：2023年11月24日
洛阳市高度重视城乡养老服务体系建设工作，先后确定为“全国医养结合试点城市” “全国智慧健康养老应用示范基地” “全国居家和社区养老服务改革试点地区” “全国居家和社区基本养老服务提升行动项目试点”。虽然洛阳市城乡养老服务体系建设取得一定成效，但是通过深入洛阳市部分社区和乡镇实地调研，与民政、卫健等部门开展座谈交流，发现建设中还存在一些问题，因此为了高质量建设洛阳市城乡养老服务体系，需要采取相应的对策。
一、洛阳市城乡养老服务体系建设主要成效
（一）养老服务政策举措陆续推出。洛阳市为了推进城乡养老服务体系建设，先后出台了一系列城乡养老服务体系政策，印发深化养老服务领域改革推动基本养老服务体系发展的实施意见，编制《“十四五”养老服务体系和康养产业发展规划》《洛阳市基本养老服务设施建设规划》等4个专项规划，结合老年人生活居住圈、卫生医疗圈等公共资源分布情况，统筹安排、合理布局养老服务资源。洛阳市出台推广农村“集中+居家”养老模式实施方案、应对人口老龄化工作方案、养老服务行业管理暂行办法及社区养老服务设施配建移交管理办法等一揽子政策，初步形成“1+4+N”的政策支撑体系。
（二）城乡养老服务设施建设加速发展。洛阳市按照“9073”（90%的老人依靠居家养老、7%的老人依靠社区养老、3%的老人依靠机构养老）养老格局，充分发挥政府主导作用和市场主体作用，通过新建、改建、扩建等方式加强城乡养老服务设施建设。目前，洛阳市级养老服务中心有序运转，建成街道综合养老服务中心29个，社区养老服务设施782个，家庭养老床位9，302张，提供居家上门养老服务3万余人次，逐步实现每个街道综合养老服务中心全覆盖。各县区已建成乡镇区域集中养老服务中心10个、集中养老服务站点103个、村级居家助老服务点205个。
（三）养老服务质量稳步提升。一是结合“人人持证、技能洛阳”建设，依托洛阳职业技术学院、市养老服务中心实训基地，对养老服务从业人员开展技能培训，举办全市养老服务护理员职业技能大赛，提升养老服务质量。二是实施“互联网+养老”行动，建成集“养老大数据、综合监管、养老服务”于一体的市级和15个县级智慧养老服务信息平台，实现全市养老数据资源共享、互联互通。三是着力满足住养老人的医疗服务需求，采取养老机构配套设置医疗服务、独立设置医疗机构、与周边医疗资源协议合作等形式，发展医养结合的养老服务机构23家，护理型床位1.2万张，占总床位数的57.84%，有效提升养老服务机构照护能力。四是开展等级评定，委托第三方评出A级以上养老机构50家、社区养老服务中心89家，以等级评定倒逼养老服务机构提升服务质量。
二、洛阳市城乡养老服务体系建设存在的问题
（一）养老服务要素保障不充分
1、资金投入不足。随着城镇化进程加快，养老设施建设数量多、面积逐年攀升，建设发展资金紧张，现有财政投入不能满足日益增长的养老服务需求。同时，财政支持持续性不强。近年来，洛阳市利用中央试点资金开展居家社区服务提升、家庭养老床位建设等项目，但试点结束后政府购买服务资金来源不稳定，不利于养老服务持续提升。洛阳市多数养老机构登记为民间非营利组织，处于“微利保本”运营状态，在银行没有征信评级，银行贷款审核通过率较低，融资较为困难。
2、用房用地难。洛阳市虽明确了养老服务设施用房用地相关政策，但目前还没有采取强制性落实措施，老旧小区养老服务设施用房用地较为紧缺，同时部分医养康养项目由于用地规划问题难以落地，制约了社区居家养老服务体系建设。如伊川马营龙山医养苑项目，规委会评审尚未通过，没有获得用地指标保障，项目无法落地。
3、养老专业化人才缺乏。目前，洛阳市一些养老机构的专业护理、管理人才缺乏，从业人员素质和服务管理水平参差不齐。护理人员不少是“4050”人员，专业素质较低，难以接受新的观念和管理要求，服务水平不高。此外，由于养老机构工资待遇较低、传统观念影响等原因，人员流动性较强，队伍不够稳定。
（二）养老服务供需关系不平衡
1、市场主体供给不足。随着经济社会发展，目前的财政补贴扶持作用不足。洛阳市养老服务机构建设补贴为自建房3，000元/床、租赁房2，000元/床，运营补贴为150元/月/床，约为郑州现行标准的1/3。有些养老机构实行严格封闭管理，服务对象有所流失，加之用工等成本增加等因素叠加，导致养老机构盈利空间更小、生存压力加大，无力进一步提升服务管理质量，社区养老服务企业和机构不少处于维持现状甚至亏损状态，社区居家养老服务机构对市场主体吸引力不足。
2、设施功能不完善。社区居家老年人对餐饮、医疗、失能照护等需求较高，但目前能够满足需求的社区养老服务设施较少。养老服务机构和职能部门对养老服务“重硬件、轻软件”现象普遍存在，多数养老机构尤其是农村养老机构满足于让老年人住好、吃好，忽视了娱乐好、活动好的需求。
3、城乡发展不平衡。养老政策向城镇倾斜，如“四助一护”政府购买服务主要针对城市区老年人，农村老年人能够享受的普惠性服务较少；财政对城市社区日间照料中心拨款力度大于农村幸福院，城镇居家和社区养老服务多元化、便捷性远超过农村。
（三）养老服务产业发展相对滞后。洛阳市养老产业起步较晚，存在理念不强、缺少产业引导资金、购买服务制度不健全、“政府引导、市场运作”模式没有真正建立、社会投资活跃度不够等问题。洛阳市与省外发达城市相比，与郑州相比，都有差距，与洛阳副中心城市建设和日益增长的养老服务需求不相匹配。调研发现，除伊川县凤山养老产业园外，洛阳市很少开展老年用品研发，市场上销售的老年用品种类少、数量少，涵盖健康管理、养老地产、文化娱乐、养老金融等多项养老服务在内的完整产业链条尚未形成，旅游养老、中医药养老养生等一系列新业态尚待进一步拓展。洛阳市在支持设立养老服务技术研发机构，建设老年用品产业园区，开发智慧健康养老、康复辅具、养生食品、智能家居等产品，立足洛阳市传统制造业优势推动养老制造业集群发展等方面还需要再发力、再完善。
三、洛阳市城乡养老服务体系完善建议
（一）加强城乡养老服务顶层设计。习近平在党的二十大报告中指出：“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。洛阳市应深刻学习贯彻习近平的指示精神，加快推进养老服务体系建设，紧紧抓住未来5～10年战略窗口期，分阶段、有步骤地加强顶层设计，积极应对城乡养老服务需求爆发式增长带来的挑战，为应对未来的“银发浪潮”赢得战略先机。洛阳市要充分发挥规划的引领作用，完善“十四五”时期城乡养老服务体系建设专项规划体系，统筹指导各县区推动城乡养老服务体系建设，推动城乡养老服务体系建设与乡村振兴战略、基层社会治理体系建设等相互协调、无缝衔接、有机融合，形成制度合力，发挥整体效应。
（二）强化城乡养老服务要素保障
1、加强队伍建设。洛阳市应着力打造一支懂业务、敢担当、有闯劲的养老战线干部队伍。要大力开展人才培训，结合“人人持证、技能洛阳”建设，加快养老服务专业人才队伍建设。洛阳市应建立养老护理员特殊岗位津贴制度，鼓励和引导专业技术人才从事健康养老服务行业。推动养护职业技能院校发展，支持高等院校开设养老护理专业，建立高校实习基地和定期培训制度。同时，洛阳市应加强志愿者队伍建设。探索打造“时间银行”互助养老新模式，通过给每位志愿者发放“时间银行”存折，以“用您的时间服务今天，享受明天”的形式，“存储”自己的志愿服务时间，用做公益服务积累的时长换取其他志愿者的服务或兑换相应价值的生活用品、生活补助，以此调动社会力量积极参与到养老服务中来。
2、进一步拓宽养老服务发展资金筹措渠道。洛阳市应建立稳定的政府购买养老服务资金投入机制，逐步将购买服务对象扩展到有居家照护困难的失能和部分失能老年人。建立各级财政稳定投入机制，加大财政一般公共预算、社会福利彩票公益金等资金投入。可参照基本公共卫生服务经费筹措办法，按区域内老年人数足额拨付基本公共养老服务经费，统筹用于区域养老服务体系建设。洛阳市应积极探索政府、金融机构和社会资本共同筹资的健康养老产业投资基金。
3、集中开展养老服务用房用地清查工作。由民政、住建和规划等成员单位抽调人员组成清查清理工作专班，集中办公，合力推进。通过集中清查清理，实现三个目标：编制落实《养老服务设施布局专项规划》，人均不低于0.2m2养老服务用地全部纳入用地规划，“十四五”期间分年度纳入供地计划；城镇住宅小区配建的养老服务用房全部移交到位；城镇社区闲置的适宜用于养老服务的公共房屋转制到位。
（三）大力优化城乡养老产业结构
1、实施品牌带动。洛阳市应扶持、引进美好家园养老集团等一批具有成熟管理理念和运营经验的养老机构进驻洛阳，在洛阳建设几处大型高端养老园区，满足老年人多样化养老需求，带动洛阳市整体养老产业健康发展。同时，洛阳市也可将东方医院老年照护中心、伊川县凤山老年公寓等养老机构的先进经验辐射带动其他养老机构和社区（村）服务中心，打造本土知名品牌，政府补贴应在照顾全面的同时向优质服务品牌适当倾斜。
2、打造养老展贸交易线上线下服务平台。洛阳市应以中国（洛阳）老年健康产业博览会为依托，打造养老产品专业市场、展贸中心等养老展贸交易线上线下服务平台，宣传推介洛阳健康养老产业，吸引国内、国际养老健康生产制造和服务企业聚集洛阳，发挥洛阳生态宜居环境和文化旅游资源，形成“立足中原、辐射全国、影响国际”的“会展＋养老＋文化旅游”发展新格局。
3、打造产业发展新业态。洛阳市应加强健康养老与其他相关产业的联动，如栾川、嵩县等自然资源丰富的地区可将部分农家宾馆改建为养老宾馆，发展休闲度假、生态旅游等养老新模式。洛阳市应依托“洛阳正骨” “洛阳推拿”等中医药品牌，发展中医药养老养生。
（四）完善城乡养老服务保障措施
1、加快推进医养共同体深度融合。洛阳市卫健、医保和民政部门应建立联动机制，加强资源整合和信息共享，统筹养老、卫生、助残等资金，支持通过新建、改扩建、转型等方式，在市、县设置一定规模的老年医院或护理院（医养中心）。在有条件的养老机构设立医护室，开展签约合作、委托经营、连锁服务，解决养老机构无医疗保障问题。结合城市医疗集团、紧密型县域医共体建设，建立“医院+社区+居家”医养结合医护服务网络和服务管理平台，组建医护团队，采取“面对面或线上”签约、“线上线下”订单式方式，提供医疗服务。
2、加大养老政策宣传推介力度。洛阳市应通过洛阳网、洛阳广播电台、《行风热线》 《百姓问政》等媒体、栏目和社区居委会、村委会等平台，广泛开展养老政策宣传工作，提供通俗易懂的养老政策解读服务，开发方便快捷的养老权益查询服务网站、App等，提高政策知晓度，增强群众对养老服务社会化的认可度，营造“老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”的良好社会氛围。
（作者单位：洛阳职业技术学院）
主要参考文献：
［1］安占立.健全“五级四类”服务体系 提升老年人幸福指数［N］.洛阳日报，2022-11-17（003）.
［2］祁星星.洛阳旅居养老产业发展策略［J］.合作经济与科技，2023（06）.
［3］范佳富.积极构建“五级四类”城乡养老服务体系——对话河南省洛阳市民政局局长安占立［J］.中国民政，2023（06）.
［4］张悦悦，董华武.洛阳市扎实推进基本养老服务体系建设——用我的辛苦换你的幸福［J］.中国社会工作，2021（32）.
［5］董玉，崔瑞兰.洛阳市医养结合养老模式存在的问题及策略分析［J］.中国医院，2020.24（01）.
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