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| 新公共服务下“地摊经济”管理研究 |
| 第733期 作者：□文/李雪炫 时间：2024/7/16 16:28:17 浏览：524次 |
［提要］ 在后疫情时代，促进“地摊经济”的发展是我国解决就业和民生问题的一项重要举措。然而，“摊位经济”的发展也伴随着管理困境。本文以广州市车尾箱集市为例，从新公共服务理论视域对“地摊经济”如何破除管理之困进行探讨，提出树立公民服务思维、实行柔性监管制度和建立行业准入制度等建议，对破除管理困局具有积极的现实意义。
关键词：新公共服务理论；地摊经济；管理困境；车尾箱集市
中图分类号：F293 文献标识码：A
收录日期：2023年10月27日
2020年，李克强在考察时指出，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是中国的生机。同年，中央文明办也明确表示，在2020年的全国文明城市测评指标中不将占道经营、马路市场、流动商贩列为文明城市测评考核内容。一时间，地摊经济在互联网上迅速流行起来。全国多个城市都提出要放松对地摊经济的限制，比如长沙、南京等城市。随着时间的推移，地摊经济的发展类型和发展业态也逐渐多样化，例如“车尾箱集市”和“网红打卡市集”等。然而，地摊经济之前所普遍存在的空间拥挤、噪音扰民和环境污染等问题依旧亟待解决。“乌烟瘴气” “脏乱差”也成为了人们对地摊经济的刻板印象。
由此可见，随着地摊经济的升温，权力下放与城市治理相互交织，如何更好地破除“地摊经济”存在的管理之困，成为对政府城市治理能力和智慧的重大考验。广州是中国“夜生活的发源地”，广州人是中国“夜间消费”的先行者。作为刺激消费、活跃经济的重要抓手，地摊经济的繁荣度是城市经济开放度、便利度和活跃度的晴雨表。如何做到规范化、可持续经营，让地摊经济便民，广州市正在积极探索。本文以广州市车尾箱集市为例，探讨何以从新公共服务理论的角下破除“地摊经济”管理困局，从而更好地促进经济的发展。
一、理论基础
新公共服务理论始于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动。它是在总结以往政府各种管理理论基础上发展而来的一种真正以公民为中心的政府管理理论。它强调的是公共利益、公民权利、民主、公平和公共服务等理念。登哈特认为，新公共服务与新公共管理不同，它是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的。新公共服务的理论基础之一是民主公民权理论，主张“行政官员应该把公民视为公民，应该分享权威和减少控制，并且应该相信合作的功效”。
新公共服务理论的主要内容大致如下：第一，服务而不是掌舵。政府在公共服务中应作为安排者和维护者，管理性质小于服务性质。第二，公共利益是公共行政的目的而不是副产品。政府应把其公共行为看成是为公民谋取公共利益的目标，而不是基于其他的目的在从事公共行为时创造出不被认可的利益附加品。第三，不仅重视生产效率，更重视人。新公共服务理论认为重视“人”才是根本，公共服务以人的尊严和为他人服务为核心。
二、理论框架
目前“地摊经济”所存在的问题可以归纳为主体间的矛盾：即地摊经营者、消费者、管理者以及居民。经营者与消费者之间的矛盾在于因质量参差、维权困难和卫生安全而产生信任危机；经营者与居民之间的矛盾在于空间冲突以及周边环境污染问题；而经营者由于缺乏正规营业执照、空间时间灵活流动等因素使得管理者难以管理。“地摊经济”作为一种自主经济形态，在城市治理的刚性框架中处于被排斥的尴尬地位。倘若管理者想要破除目前“地摊经济”存在的困局，参照新公共服务理论下的内容，也许可以解除难题。基于此，笔者构建本研究的理论框架图，如图1所示。（图1）
新公共服务理论中包括但不限于上述三条。首先是树立服务而不是掌舵的意识，管理者应该树立服务思维，进行精细化管理。其次是重视“人”才是根本，为此管理者应该采用“柔性监管”，即以激励、协商为主的监管机制。在组织框架和管理框架尚未完善时期，经营者与城市管理者之间“敌退我进的游击战”仍不时上演。使用“柔性监管”的手段可以让经营者消除往日对管理者的刻板印象，双方在一定程度上可以“握手言和”。同时，明确好公共利益是公共行政的目的。为了可以减少经营者与其他主体的矛盾，实现共赢局面，管理者需要建立行业准入制度，规范和管控经营者的营业资格，防止无序经营和恶性竞争。
三、广州市“车尾箱集市”发展现状及管理困局
（一）广州市“车尾箱集市”发展现状。“车尾箱集市”是“地摊经济”的另一种新模式。从前年开始，车尾箱集市像雨后春笋般从广州市各个街头“冒”出来。每当夜幕降临，芳村码头、二沙岛、府学西街、荔枝湾等地就变得热闹纷呈，很多车辆停放在路旁，打开车尾箱进行摆摊。放松的氛围以及漂亮的装饰，让“车尾箱集市”逐渐成为新网红打卡地。这些经营者可能是下班后开展副业的上班一族，也有可能是一群尝试创业的年轻人。无论是为了创业补贴家用，还是为了交朋友，不少年轻人都愿意尝试车尾箱摆摊这一新型的低成本创业形式。
在新冠肺炎疫情发生之后，不少室内经营的行业都受到了不同程度的影响，而在户外经营的车尾箱集市，一方面开放的空间令人们减少了对病毒感染的顾虑；另一方面也为处于防疫之中的城市带来一些人间烟火气。同时，车尾箱集市不失为刺激本地经济的好方式，广州推出了《广州市推动夜间经济发展实施方案》。2023年8月，广州市发布《广州市关于培育羊城夜市先行区助力国际消费中心城市建设的若干措施》，从夜间消费载体、夜间经营监管等方面提出十八条促进广州夜间消费具体措施，从而擦亮“羊城夜市（Young城Yeah市）”城市夜间消费品牌。创业者的尝试、消费者的青睐和官方的支持，使得广州形成了良好的车尾箱集市氛围。
虽然车尾箱集市可以称为“地摊经济”的升级版，但随之而来的食品安全、环境污染、噪音污染、占据道路、商品同质化等问题却不容忽视。
（二）广州市“车尾箱集市”管理困局
1、食品卫生无法保障，消费纠纷维权困难。“地摊经济”因疫情而出现了政策及舆论从消极到积极的巨大转变，但以往与消费者、居民等主体人群之间的固有矛盾依然存在。即便是在地摊附近的潜在客户人群中，依旧有部分的人拒绝在流动摊贩购买产品。他们认为“车尾箱集市”的本质还是小摊小贩，售卖产品有假冒伪劣产品风险，存在售后难、安全性无保障的问题。例如广州市荔湾区某车尾箱市集的小吃售卖者，有相当一部分没有按照规定在显著位置悬挂公示卡和从业人员健康证明，并且出售的食品也未张贴保质期等标签。这也引起了一部分消费者的隐忧：即便是不小心食物中毒了，由于经营者摆摊位置和时间流动性强，消费者无法为自己维权，只能自认倒霉。
2、乱摆乱放占道经营，挤占城市公共空间。目前大火的“车尾箱集市”，虽说与传统的地摊经济的表现形式不同，但本质上还是属于地摊经济的一种。相较于店铺经营者，“车尾箱集市”经营者的优势体现为灵活性强，且无需支付租金就能够在人流量较大的区域就地经营。不少车主将车开到某个人流量大的地方摆摊。由于小轿车的占地面积远比以往的三轮车或者是自行车大，因此所占的城市空间也比以往要多，导致道路面积变狭窄，影响周边居民出入。例如，广州市金沙街一带有许多游商游贩占用绿道，使得附近居民苦不堪言。车辆的随意停放不仅影响到市容市貌，而且进一步挤占了城市公共空间，加重了城市交通拥堵的矛盾。
3、垃圾遍地影响市容，夜间噪音影响居民。“车尾箱集市”的发展带来的另一个问题是脏、乱、吵，尤其对周边城市居民的影响较大：塑料袋、食物废骸随地丢弃，商贩吆喝声此起彼伏……顾客散去后，马路上一片狼藉。这种脏乱差的场面，易引起附近居民的反感，并且让城市形象大打折扣。“脏乱吵”本身是地摊经济的负面影响，消除这些负面影响是需要成本的，加上“车尾箱集市”承担地租、税费负担小甚至没有，意味着城市管理者从“车尾箱集市”发展中获得的管理资源十分有限。然而，“车尾箱集市”脏乱差的后果需要城市管理者来解决。收益没有增多，但是成本上升，进一步凸显城市管理者在地摊经济发展过程中承受的高额负担。
四、新公共服务视域下破除地摊经济管理之困的路径
（一）树立公民服务思维，实行精细化管理。新公共服务“服务而不是掌舵”的精神，要求城市摊贩管理者必须树立为公民服务的管理理念。管理者应该认真调查城市流动摊贩的经营情况，作为疫情防控时期摊贩管理工作的出发点和落脚点，为更好地服务摊贩群体做好准备。 “地摊经济”的发展难免会带来脏乱差，从而影响市容管理规范化、法制化和现代化进程，但同时更要重视对城市交通的管制和社会秩序的维持。政府承担着为公民提供切合自身需求、优化配置公共资源的基本职能，实现社会福利最大化、满足社会需求、以最有效的方式提供公共产品，因此政府的有效公共服务不能缺位。
就城市治理而言，发展“地摊经济”需要对其进行精细化治理。“精细化治理是对传统粗放式、经验化治理模式的反思、批判和超越。”需要通过精巧的制度设计、细致的过程推进和运用精微的治理技术来实现。广州市利用现代信息技术，加强有温度的引导帮助，实现精细化管理。一方面为城市摊贩的经营提供必需的服务，包括提供必要的摊位设施和应对特殊天气的保护设施；另一方面对流动摊贩经营的食品安全进行监督和管理，打造后续的追责程序，为城市居民消费提供一定的保障。广州市多部门共同成立“地摊联合监管小组”，对地摊经营进行综合监管，并建立管理考核机制，对环境卫生、产品质量、消防安全等项目进行单独设项评分、综合考评，并向消费者公示。
不同摊位存在着经营内容、经营方式、经营位置等诸多差异，其对居民生活和城市管理带来的影响也不尽相同。因此，政府应对摆放时间分行业、分地点进行精细化设置，发挥“地摊经济”之优势的目的。针对噪音问题，广州政府颁布政策表示：对于居民密集的地方可规定营业时间不得晚于某时间的禁止性规定，以保障居民的休息权；对于交通情况复杂地带可规定营业不得早于某时段，避免其对城市交通管理增加负担；对于特定的夜间餐饮行业，可根据其经营特点适当延长营业时间。
（二）实行柔性监管制度，规划合理化空间。不同于国外地方政府采取的以公平为核心的消极抗辩的治理态度，我国地方政府在城市管理中始终扮演一个积极有为的角色。相较于行政力量的刚性，地摊商贩没有与之对抗的能力与资本，因此多采用躲避巡查的“游击战”方式规避冲突。这一特点虽然避免了恶性冲突的暴发，但也使得地摊经营者一直处于违法与弱势的边缘。
柔性监管是对传统大政府治理理念的修正，其有着尊重市场理性、以人为本的精神内涵以及透明、灵活、柔软的监管方式。实行柔性监管制度，可以在行政执法中推广非强制性手段，适度提高了纳入失信信息平台的门槛。减少与经营者发生正面冲突，避免损坏政府形象。“地摊经济”的监管难题在于其庞大基数对监管资源的需求，以及其非正式性容易造成的“一放就乱、一管就死”的监管困局。而柔性监管的引入便是解局的关键。因此，广州市政府始终秉承着以“人”为本的服务理念，采取灵活、透明的监管方式以及柔性执法方式，对相关执法人员进行培训教育，减少不必要的暴力冲突现象。广州市某联合交警大队在对各类占道经营的流动摊点进行劝离或查处，对车主采取的是耐心劝导和普法教育的手段。采用“劝导+暂扣”的方式，大多数经营者都能积极配合工作。
合理规划好地摊经营者的经营空间同样也是破除管理困局的关键之处。设置摊点位置既要体现便民原则又要防范相应的社会问题的产生。广州市政府简化外摆审核流程。先行区内以镇街为单位明确外摆区域和时段，建立夜间常态化的外摆管理机制。商家在线内按照指定时间段和区域要求以市集等方式开展临时外摆。在同一年度的时间内不用再次申请。而先行区运营的管理主体则负责外摆区域的综合管理工作，进行日常的监督管理。
（三）建立行业准入制度，实现规范化经营。让流动摊点能在疫情防控常态化形势下更好地服务群众，相关的准入制度是必不可少的。为保证真正的底层民众获得经营机会，获得可观收入，需要针对参与地摊经济发展的主体设置一定的门槛。
在“地摊经济”所拥有的市场有限的背景下，在关于位置优良的摊位竞争十分激烈的前提下，设置一定门槛，不仅能够避免“地摊经济”发展带来的利益因为参与人员过多而被过分稀释，而且能够避免不需要依靠“地摊经济”的主体或“强者”参与到“地摊经济”竞争中，挤压底层民众获利空间。管好经营者准入资格。应制定统一的“地摊经济”准入许可标准、从业资格条件和商品入市手续，通过颁发资格证、许可证等方式对“地摊经济”及其经营者的合法地位进行确认。广州城市管理者对“车尾箱集市”的经营资格申请进行规范和管控，防止无序经营和恶性竞争。同时，对不遵守城市管理相关规则的经营者进行限制或禁止进入。
综上，做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。各地方政府应该根据自己的情况判断需不需要发展“地摊经济”、要发展到什么程度、采用何种措施，而不是发展“一头热”、管理“一刀切”。要明确发展“地摊经济”的最终目标是让经济更繁荣，让人民更幸福。同时，地方政府可以积极借鉴广州、长沙等城市“地摊经济”的经验，结合城市特点，助力打造特色“地摊”品牌，在彰显城市风土人情的同时，也汇聚了浓浓的烟火气，使得可以起到真正带动消费的作用。城市管理者要做好服务方面，更多地采取人性化服务举措，实行“柔性监管”。同时，也要完善摆摊区域的基础设施，做好动态巡查监管，严控食品安全和卫生质量，营造有序、安全的地摊经营环境和消费环境，让消费者方便买、放心购。面对周边居民，要做到畅通摆摊区域周边人民群众的沟通渠道，及时化解矛盾，把民生工程做实做好。此外，经营者要自觉约束自身行为，文明摆摊，不乱占道，并保障产品安全。
（作者单位：华南农业大学公共管理学院）
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