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| 陕甘宁边区审计工作经验及启示 |
| 第733期 作者：□文/江 岭 谢 彤 时间：2024/7/16 16:55:39 浏览：58次 |
［提要］ 纵观我国审计发展漫漫历程，陕甘宁边区占有重要地位。本文通过回顾边区审计机构长达13年不断分立和合并的发展过程，从审计机构、方法和人员等角度挖掘和总结边区审计工作的历史经验，以期为新时代审计机构的设置、建立健全审计体制、加强党对审计工作的领导等提出可行性建议。
关键词：陕甘宁边区；审计工作；审计机构
基金项目：河南省哲学社会科学规划项目（项目批准号：2020BJJ076）；河南省研究生教育改革与质量提升工程项目（项目批准号：YJS2022AL061）；“纺织之光”中国纺织工业联合会高等教育教学改革研究项目（项目批准号：2021BKJGLX509）；校级项目研究生教育质量提升工程项目
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2023年10月18日
前言
陕甘宁边区的审计工作是红军到达陕北后1937年初开始诞生的，历经13年，这一时期是红色审计制度完善的重要阶段。虽然边区受到了国民党和日军的进攻，但是与其他革命根据地相比，陕甘宁边区大部分时间还是处于一个相对而言比较和平的环境中，为经济建设的发展提供了天然的优势。边区的审计工作在这一背景下开展，在全国各革命根据地中，陕甘宁边区的审计工作不但经历时间最长、影响最大，而且审计机构与审计制度比较健全。因此，研究陕甘宁边区时期的审计工作，总结审计经验，仍对现代审计的发展起着重要的借鉴意义。
对于审计工作发展的研究大致可以分类为三个方面：一是对于审计发展史的研究。审计署审计科研室对中国共产党领导的审计工作史进行研究，上册记录了从中国共产党创立之初到改革开放全面展开时期的审计历程，下册梳理了社会主义市场经济体制时期到如今中国特色社会主义新时代的审计历程，对于传承红色审计基因、推进新时代审计事业的创新发展都有着重要意义。王雁和刘东通过回顾百年红色审计历程得出要毫不动摇地坚定中国共产党的领导的结论，通过历史经验推动审计工作高质量发展。二是对具体革命根据地的研究。乔鹏程和邓美利选取江西革命根据地的审计作为研究对象，分析了该革命根据地审计的发展历程、内容、特点，并且认识到精神传承和弘扬的重要性。朱灵通对山东革命根据地的审计特点进行总结并提出对于现代中国政府审计改革和发展的重要启示。三是有关革命根据地审计经验、制度研究等。方宝璋将我国革命根据地的审计经验主要从组织层面、制度层面、工作方式层面和精神文化层面等四个层面进行总结，认为这些宝贵的经验对当代审计工作和制度建设都有重要的历史借鉴意义。朱灵通和胡志勇对革命根据地的审计精神文化进行研究，认为这些优秀的精神文化能够降低代理成本，保障战时供给并且支撑革命战争的胜利，同时对新时代社会主义国家审计文化的建设也有启示作用。在审计制度方面，谢冬慧认为陕甘宁时期是红色审计制度最完善的时期，值得中国共产党在完善审计制度时借鉴与参考形成中国特色的审计制度。基于以上研究成果，本文通过对陕甘宁边区审计的发展历程进行梳理，挖掘优秀历史经验，以期为新时代审计工作的发展和完善提供参考和经验借鉴。
一、陕甘宁边区审计发展历史背景
（一）经济建设需要。在抗日战争前期，为了共同抗日的目标，国共两党积极展开合作。根据当时“争取外援，修养民力”的财政政策。边区绝大部分的财政收入来自于国民党政府的拨款以及海外侨胞和国内外先进组织的捐款。但不久后在日本投降政策的诱惑下，国民党政府开始了反共行为，不仅对边区的县发起进攻，还拖延经费发放实施边区封锁。我党在失去国民党政府拨款的同时也失去了外援的帮助，财政愈发困难。尤其在“皖南”事变这一重要的节点后，随着经济封锁程度加深，边区彻底失去了外援。面对这些艰难，中国共产党认识到了经济建设的重要性，有一个稳定可靠的财政才能适应战时需求。因此，需要审计来保障边区经济建设的健康发展，从而巩固边区根据地的发展，以及支持战争的胜利。
（二）政权建设需要。在革命战争时期，对我党政权产生最大影响的因素就是干部的廉洁性，它决定了中国共产党是否能够获得广大人民群众的信任和拥护、是否能够巩固人民民主专政、团结一致以及是否能够战胜敌人，获得革命的胜利。因此，只有解决干部腐败问题，才能保障我党不脱离群众，巩固政权的发展。而审计部门能够对干部进行经济监督和约束，加强党的廉政建设，提高党在人民心中的地位。
二、陕甘宁边区审计机构发展历程
陕甘宁边区的第一个审计机构建立于1937年，由于处在解放战争和抗日战争时期，政治、军事和经济形势复杂多变，审计机构也因此不断发展以适应当时的社会需求。直到1950年初，边区审计处的撤销，结束了长达13年的陕甘宁边区审计发展历程。尽管当时边区审计工作的条件较为艰苦，经过政府和审计人员的不懈努力，边区的审计工作从粗到细，由浅入深，审计机构设置不断完善。依据学者的观点和史料的记载，对于边区审计机构的演变大致可以分成六个阶段。
（一）初始阶段（1937年初至1939年底）。1937年2月，国家审计委员会诞生，尽管当时陕甘宁边区政府还没有正式成立，它仍然被认为是边区的第一个审计机构。同年9月，边区政府正式成立并下设审计处。根据有关资料和《陕甘宁边区会议及行政组织纲要》的记载中发现，实际上在5月份审计处就初具雏形并开始履行相应职责。这是由于政府认识到在抗战环境下必须要有坚实可靠的财政作为根基。1938年3月，审计处由政府直属机构变为财政厅下属审计科，几个月后又将会计科与审计科进行了合并。
从审计委员会到审计处再到审计科，从审计机构规格的变化可以看出在这一阶段审计工作有被边缘化的特征。这是由于边区政府刚成立，处于不断发展和探索的阶段，管理薄弱，工作人员的经验和专业知识也不充足。尤其是审计方面的人才严重缺乏，理论水平较低，可借鉴的经验也很少。因此，审计人员工作范围受限，实际上的审计工作仅对边区的预决算进行了审查，审计组织机构的效率较低，机构逐渐被搁置，制约了审计工作的发展。
（二）加强审计阶段（1939年12月至1940年10月）。在国民党反共以及对边区进行经济封锁的背景下，边区的财政问题日益严重。在这一阶段建立了严格的预决算制度和会计审计制度以克服经济困难。1939年12月，党中央财政经济部建立了审计处替代了边区政府审计处，重点加强对边区党政军的经费的审计。这时的审计人员相比边区政府审计处时期稍有增加，但也仅仅3～4人。负责审查各单位经费预算并拨款，直到1940年底，边区一直采用这种机构形式开展审计工作。这一阶段的审计工作有了很大进步，审计质量有所提高，并且对审计制度进行了完善。
（三）按系统分级审计阶段（1940年10月至1942年7月）。在这一阶段国民党第二次反共高潮来临，经济封锁更加严苛，边区的财政陷入艰难时刻。为了走出困境，党中央以及边区政府根据生产自给的方针，大力开展经济建设，实行生产自救，以解决经费问题。财政预决算和审计制度，由集中管理向按系统分级管理转变。1940年10月，中央财经部宣告撤销，为了适应当时的需求设立了三个财政经济处，系统化地管理党中央机关、军队系统和边区党政系统的财政经济工作，并且在每个经济处都下设了独立的负责经费预决算审计的审计科。尽管当时恢复了审计处，但实际上相应的工作职责仍由审计科承担。1941年9月，边区的财经处撤销后，审计处独立开展工作，负责对边区和地方的一级经费决算进行审核。
（四）划归到财政部门阶段（1942年7月至1946年12月）。毛主席提出“发展生产，保障供给”的方针后，边区鼓励生产自给用来解决经费问题。财政和审计部门放松了有关生产自给产生的收支，因此这个阶段审计工作较少，只审核财政供给开支部分。审计处在这一阶段隶属于财政部门，虽然促进了边区经济的发展，但也产生了一些不良的影响。放松的监管导致铺张浪费、自筹自支等现象产生。
（五）重新独立阶段（1946年12月至1949年5月）。抗战胜利后一些人员对于经济发展过于乐观，认为封锁解除了，外援很快就能到来，因此开支增加甚至出现了铺张浪费的现象，但收入减少，生产基础受到破坏。边区财政不但没有好转还出现了困难。面对这个棘手的问题，边区政府开始健全财政制度，通过加强审计监督改善边区财政情况。因此，在1946年12月边区审计处重新成立并由职位较高的边区副主席兼任处长。不仅如此，还在各个分区设立了财政分处并设审计员，体现了政府对于审计的重视。虽然由于自卫战争的爆发审计处暂时被撤销，但在时局平稳后，边区政府又紧抓审计工作，重新在审委会及财经办事处下设审计处。1948年11月，为了更好地协调审计和财政工作并为解放战争的经费开支提供保障，审计处开始与财政厅合署办公。
（六）合并于财政厅阶段（1949年5月至1949年底）。为了支援军队向西北的顺利进军，边区政府向西安迁移。1949年6月，边区财政厅将审计处设为西北财委会的日常办事机关，虽然审计处为西北财委会的机关部门，但实际以边区审计处名义单独行文。在《陕甘宁边区暂行条例》中规定了一二级审计机关对于收入类和支出类的审计事项，他们相当于部门的内部审计机构。在这一时期审计处的主要任务是新解放区预算的审批，经过多年的发展审计机构已经逐渐完善，直到1950年边区政府历史使命的完成，长达13年的审计机构历程也随之结束。
三、陕甘宁边区审计历史经验
（一）审计工作受到领导高度重视。通常担任审计机关领导人的同志大多职务和级别较高，有国家及省部级领导还有司令员、政委等。同时，担当领导人的同志往往具有相关的财经工作经验或司法监察工作经验。由此可见，边区政府对于审计工作的重视以及党对审计工作的全面领导。党政军领导兼任审计机构的领导人有助于发挥模范带头作用，这些领导人大多认真严谨，工作负责，具有无私奉献的精神，激励着更多的同志参与审计工作，同时也为审计工作顺利展开，有效监督财政收支，稳定战时经济提供了重要支持。
（二）审计机构应具有独立性。陕甘宁边区的审计机构变动频繁，审计机构的隶属关系也随之发生变化。当审计机构由中央或政府直接管理和领导时审计具有权威地位，同时由高级官员领导十分受重视，能够保障审计监督顺利实施。但是，审计机构隶属于财政部门的阶段，审计人员有时往往心有余而力不足，没有较高的地位难以对财政部门进行监督，审计的独立性受到严重约束，使得边区经济财政问题突出。由此可见，审计的独立性会直接影响审计的效能，审计独立时，其职能、权责以及上下级关系都较之不独立时更加明确有效。
（三）群众参与审计工作。我党在陕甘宁边区时期一直践行群众路线，在审计工作上也不例外。陕甘宁边区设立了经济委员会作为审计机构的基层组织，1948年《审计条例》中规定经济委员会以民主选举的方式在各级政府、机关、部队、学校等单位组建，并对其生活费和经济收支问题进行审查。这种民主管理方式让群众参与到了审计监督中，有助于扩大线索，搜集证据，不断提高审计质量。这是基层审计组织依靠群众的进一步发展，即由部分依靠转变为完全依靠。它既体现了审计依靠群众，又体现了审计从群众中来。
（四）审计工作与调查研究相结合。陕甘宁边区时期审计工作的一大特色——坚持审计与调查相结合，通过调查研究掌握实际的情况，从而制定审计工作方针，实施审计监督。在革命根据地时期，一项重要的审计工作就是制定供给标准，调查工作从中发挥了重要的作用。通过深入群众进行调查对供给标准的制定提供了依据，能够减少标准和实际需求之间的差距，从而最大限度的节约资金。特别是在边区审计处重建时期，坚持审计与调查研究相结合。当时边区的审计方法为定期报送审计，在及时性方面存在不足，而审计与调查相结合能够及时掌握情况，弥补这种不足。
四、陕甘宁边区审计启示
（一）坚持党对审计工作的领导，保障审计独立性。审计制度是国家重要的政治制度，无论什么时候都应当坚持中国共产党的领导，审计工作应当围绕党和国家的大局展开。中国共产党的领导是我国审计工作能够顺利进行的基本保障，在边区审计工作开展的这13年中，中国共产党发挥了重要的作用。因此，无论在何时都应当坚定不移地跟随中国共产党的领导，听从党的指挥，充分发挥审计监督作用。
想要保持审计的独立性，首先要让审计机关拥有权威地位。目前，我国审计署属于政府审计机关，受到行政系统的约束。各省市的审计机构要受到上级审计机构和同级政府的领导，这就可能导致审计工作受到阻碍，可能会因为上级或政府的施压中断对税务或财政异常等问题的审计。要保障审计的独立性，不仅要做到审计机构独立，相关经费和审计人员也需要独立。
（二）建立健全审计制度。陕甘宁边区在物质条件匮乏、战乱的环境下还能够建立相对完备的审计制度，都归功于党的正确领导和边区审计人员的不懈努力。审计人员不断从实践中发现制度漏洞，探索并完善更适合审计工作的制度，再通过实践去检验制度。因此，这一阶段也是红色审计制度最完善的时期。
目前，我国依然面临着复杂多变的环境，边区时期的经验依旧值得我们学习，我们应当坚持制度自信，发挥制度优势。首先，国家要重视审计立法，在审计过程中确保审计有法可依，进而确保审计监督功能得到充分、有效的发挥。其次，审计工作者应加强理论研究，审计制度的发展离不开科学的审计理论，因此要在探索和前进的同时不断总结审计经验并展开审计调查研究和理论研究，为建立健全审计制度提供重要的理论基础。重要的是要坚持实践与理论相结合，实践是检验真理的唯一标准，通过实践优化制度建设，才能得到更符合我国国情和新时代发展要求的制度。
（三）加强审计机关廉政建设。在陕甘宁边区时期，审计人员勤俭节约、实事求是。没有为了自己的私欲破坏制度，反而大公无私积极地参与各种生产劳动，这种廉洁奉公的精神十分值得学习。目前，我国政府机关的廉政建设呈现向好趋势，但还存在一些问题亟须改正。一些审计人员对于廉政建设的认知不够，责任感不强。加强廉政建设，首先要从思想上做起，审计人员要加强理论学习，提高自己的政治觉悟，增加自觉性。同时，要做到学以致用，在开展审计工作的过程中就要将廉政文化建设贯穿始终。其次，审计机关的干部要做好模范带头作用才能组建出优秀的团队。审计机关加强廉政文化建设有利于巩固审计工作中反腐倡廉的成果，推动审计事业的高质量发展。
（四）传承边区优秀精神文化。在边区审计工作中出现了很多优秀的精神文化，这些文化也是红色文化的组成部分，对于如今的审计工作依旧有着借鉴作用。首先，我国审计机构和审计人员应当做好优秀精神文化的传承工作，取其精华，去其糟粕。传承和弘扬边区艰苦奋斗的精神文化，工作中节约经费，拒绝浮夸浪费的之风，审计人员做好表率，才能更好地开展审计工作。其次，审计人员要提升学习能力。边区时期审计人员的文化水平和专业知识往往较低，却创造了历史性的成果。这是由于审计人员积极参与培训班，参与学会活动，抓住任何学习的机会来提升自己的专业能力和思想政治水平。现阶段，网络发达、学习便利，审计人员更应具有这种热爱学习的精神文化，学习党的最新政策和规定，更好地完善新时代的审计工作，为审计工作注入精神内涵。
（五）强化审计调查研究。边区的审计工作一直将调查研究放在重要的位置，坚持审计与调查研究相结合的原则，同时践行群众路线。习近平强调“调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权”。可见，调查研究在审计工作中的重要性。对审计机构来说，审计调查也是强化强有力的群众监督的重要手段，有利于规范审计环境，提高审计质量，也有利于群众了解审计的过程和结果，减少信息不对称对审计工作造成的误解。因此，现代审计工作要大兴审计调查之风，加强对研究型审计建设路径的探索。事前，要深入一线，到被审计单位的群众中进行充分调研，梳理被审计单位的资料，做好风险评估，找出重点审计方向，为后续工作做好准备，提供坚实的群众基础。事中，进行统筹规划，重点对群众关心的方面进行审计和沟通，形成审计结论，最后形成审计意见，并针对管理中的薄弱环节提出管理建议书，对侵害群众利益的单位和个人提出审计建议。事后，要强化审计结果的运用与审计整改监督，把群众的满意度作为衡量审计报告质量的标准。
（作者单位：中原工学院经济管理学院）
主要参考文献：
［1］陕西审计学会.陕甘宁边区的审计工作［M］.西安：陕西人民出版社，1989.
［2］审计署审计科研所编写组.红色审计基因永流传——中国共产党领导下的审计工作史（上）［J］.中国审计，2021（16）.
［3］王雁，刘东.百年红色审计历史对推动审计高质量发展的启示［J］.会计之友，2021（17）.
［4］乔鹏程，邓美利.革命斗争时期江西革命根据地审计发展及精神传承研究［J］.中国注册会计师，2022（12）.
［5］朱灵通.山东革命根据地审计的特点及其现代启示［J］.财会通讯，2020（03）.
［6］方宝璋.革命根据地时期的审计经验略论［J］.审计研究，2013（05）.
［7］谢冬慧.红色审计制度构建研究（1921-1949）［J］.苏区研究，2023（01）.
［8］夏寒，柳颖.革命根据地时期审计机构领导人特征及作用探析［J］.审计观察，2022（08）.
［9］张武宁.陕甘宁边区的审计工作研究（1937-1949）［D］.武汉：华中师范大学，2017.
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