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| 预算部门绩效自评价质量影响因素分析 |
| 第733期 作者：□文/徐 卓 时间：2024/7/16 17:05:13 浏览：87次 |
［提要］ 绩效自评价在绩效评价体系中的地位日益凸显，已逐渐演变成政府部门工作中不可或缺的自我诊断和指导支持工具。本文通过对绩效自评价流程和部门自评报告进行研究和分析，发现在指标设计与权重分配环节，常常出现指标间缺乏充分协调性、忽视时间因素、权重分配不合理等问题，使得绩效评价结果片面、政策失效、评价不公平。对此，针对性地提出建议，为各部门在绩效评价指标设计和权重分配过程中提供参考，以期可以更好地支持政策决策和资源分配。
关键词：绩效自评价；指标设计；权重分配
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2023年11月14日
绩效评价作为一种重要的管理工具，在帮助政府和组织进行资源管理、评价政策和项目方面具有极大价值，通过一系列程序向相关利益群体提供有关活动的评价结果。随着绩效评价的不断深化发展，我国政府部门逐渐形成了多种评价形式共同作用的评价体系。本文对绩效自评价的指标设计与权重分配环节的影响因素进行分析，并提出针对性的措施，以提高绩效自评价质量，促进政府更好地管理资源，提高政策和项目的效能。
一、预算部门绩效自评价存在的问题
（一）缺乏充分协调。指标设计不协调会造成评估的覆盖范围不全面，可能会忽视某个重要的指标，这些指标无法在绩效结果中反映出来，意味着政府只能获得绩效方面的信息，最终结果也无法传递出相关项目的真实情况。政府无法得到完整且正确的信息，无法全面地了解政策、项目与组织的整体表现，会影响决策及资源的分配。尤其在指标设计时，潜在价值观的影响使得整体评价更偏向于某一方向，这使评价结果过于片面。例如，某市招商引资项目支出采用“新增就业岗位”定量指标和“就业机会增加”定性指标，两项指标都是高度关注项目所带来的岗位数量的变化；基础设施建设项目中同时设置“基础设施质量”与“基础设施维护”，这两个指标都高度关注基础设施的状态，两个指标测量范围高度重叠。指标测量高度重叠是因为在指标设计过程中存在不合理或者指标之间缺乏协调性，这样的指标设计会导致项目自评过程更加复杂，造成更多的资源消耗。同时，评价结果偏离，评价效益降低。
（二）忽视时间因素。在政策与项目的实施过程中，会受到多种因素的影响，从而导致其偏离原有的目标，其中最重要的一个原因就是时间因素的影响。时间因素对指标的影响主要表现在以下三个方面：首先，政府的政策导向与优先事项是随着时间的变化而改变。当前政府对环境保护的重心可能放在能源的治理，减少碳排放，不久之后可能更关注减少塑料污染，保护环境。如果指标不及时调整，与政策保持一致，那么结果可能不准确。其次，经济的周期性。在指标的运用过程中要充分考虑到经济周期，经济繁荣时，资源充足，项目绩效更好；经济衰退时，资源受限，项目绩效较差。指标设计时要充分考虑到经济周期的影响，评价才更有意义。最后，政府项目自评过程采用的数据与评价发生时间往往存在较长的时间间隔，因此指标的设计需要充分考虑到数据的滞后性。目前，我国许多部门设计项目绩效指标时，没有充分考虑到这一点，如“设施修复状况”指标，这个指标受到时间因素影响较大，如果设施存在一段时间没有维护，原本完好，但可能存在近期损坏的情况，数据的滞后性使其失去了原本的意义，无法正确地反映评价结果，更无法通过结果形成有效的反馈，从而优化政府的资源配置。
政策存在短期导向和长期导向，对于长期导向的政策而言，政府追求的是长期效益，但是通常的指标只关注了短期的成果，而政策或者项目的业务部门只追求指标的完成度，而忽视长期效益，最终造成了政策失效性。例如，教师教学质量培训项目，最有效的评价指标是学生的学业成绩，但是学生成绩的进步是一个长期的过程。培训项目结束不久又怎么能看出教学质量的改善情况，因此项目绩效自评价更多地依赖短期指标的反馈。培训合格率的指标测量则依靠全勤参与培训的人数测量，教学水平提升依赖于调查问卷的统计，这样的指标对项目效果反馈几乎为零。
（三）权重分配不合理。指标权重分配问题一直是预算绩效评价过程中备受争议的一环。当前影响指标权重分配的因素有很多，主要包括两个方面：一方面评价主体出于部门利益或者自身利益的考虑，为了获取较好的评价结果，而刻意通过调整指标权重的分配改变原有较差的结果；另一方面受到评价主体固有价值观的影响，如果评价主体更看重项目某一方面的输出结果，那更有可能赋予相关指标更高的权重，比如评价主体是大众满意度导向，则更可能在居民满意度指标赋予更高的权重比例。权重的分配直接影响到最终的评价结果，导致评价的不公平性。
评价的不公平性既包括项目评价内部的不公平，也包括外部的不公平。内部的不公平性主要指项目评价本身对某一方面的重视，而忽视了其他方面。不合理的权重指标分配往往会造成评价重心的偏移。外部的不公平性是同类项目之间的不公平性。对于经常性项目，在项目评价过程中通常会采用相同的评价指标，这些项目往往存在周期性，因此此类评价会沿用一套固定的评价指标。但是，政府政策会随着经济周期、国际局势等因素发生改变，项目目标会发生变化，这套评价指标就不太适用。同样，对同类型的项目，因为指标设计不协调性、权重分配等问题，造成评价结果不公正，最终据此进行的资源分配也会造成不公平，好的项目评价得分低于不好的项目评价得分，甚至会造成资源的浪费。
二、指标设计与权重分配环节的影响因素
（一）参与主体专业素养不足，缺乏专业的能力与知识。绩效自评价是一项复杂的工作，高质量的自评价结果需要评价参与主体具有较高的专业素养，对评价领域的专业知识有足够的掌握。一方面绩效自评价的参与主体专业素养不足导致评价结果质量不高，绩效自评价主要的参与主体是财务部门的工作人员，对绩效评价的专业技能与知识掌握不足，同时对评价项目业务活动参与不多，相关事项了解不够；另一方面相关负责人对绩效自评价相关知识了解不足，管理方式不当，使得业务部门对整个绩效自评价过程参与较少，多以数据的提供为主，业务领域专业人员与评价行为相分离，评价行为受到评价主体主观影响严重，评价结果缺乏客观性，评价质量不高。
（二）部门或单位之间相互独立，缺乏数据的共享与协作。部门之间相互独立也是影响评价质量的重要因素之一，绩效自评价过程需要多个部门的参与，部门间数据共享与协作的缺乏使得评价质量受到一定程度的影响。一方面部门之间相互独立可能会导致评价框架的局部性，即每个部门只关注自己的绩效指标，而忽视了整体绩效评价的综合性，指标选择无法全面考虑，指标评价结果缺乏全面性；另一方面部门间的合作通常可以促进创新和知识共享。缺乏合作可能会限制新的绩效指标和评价方法的开发，因为不同部门无法充分共享知识和经验。
（三）绩效自评价框架不完善，缺乏一致的方法和标准。绩效自评价框架不完善是影响绩效自评价质量的另一个重要因素，评价的客观性与可比性是评价质量的重要衡量维度。当前绩效自评价框架不完善，使得绩效自评价在评价方法和标准的制定上具有较大自由度，没有一致的方法与标准，使得评价结果缺乏公平性，不同项目之间不具有可比性。一方面评价主体出于部门利益或者自身利益的考虑，为了获取较好的评价结果，而刻意通过改变指标选择、数据收集方式以及评价标准改变原有较差的结果；另一方面不同项目之间缺乏一致的方法和标准，使得评价结果无法形成对比，使得各个项目在所有项目中的绩效情况无法准确清晰地反映，从而进行合理的资源分配，影响评价的公平性。
三、提升预算部门自评价质量的建议
（一）制定明确的指标框架。制定明确的指标框架是解决政府绩效自评价指标间协调性问题的关键。制定指标框架主要是根据政府政策和项目的核心目标选择合适的绩效指标，并将绩效指标进行分类和组织，从而形成有层次的结构框架。明确指标数据的来源、评价标准和阈值，定期检验指标框架的有效性，及时更新指标。首先，指标框架的建立保证各部门与各项目在指标上的相似性，使不同项目的评价结果之间具有了可比性。其次，指标框架可以确保各项指标之间的协调性，提高评价的综合性。再次，指标框架确保指标覆盖了所有的重要因素和必要的维度，保证了评价的全面性，帮助评估避免忽略重要的指标。最后，明确的指标框架可以使整个评价过程更加透明，利益相关方更容易理解评价的基础和方法，提高整个评价过程的可信度。通过指标框架的建立，政府可以更好地实现绩效评价，确保评价过程的一致性和客观性，有助于改进政策决策、资源分配和绩效管理，促进政府绩效的更好实现。
在建立好了指标框架的基础上，对选定的指标进行关联性评估，避免冗余的指标以及确保评价的全面性。具体可以请教相关领域的专家，确定政策和项目中的指标关联性，或者使用相关性分析、因子分析等统计工具评估所选指标的潜在关联性。确定关联性的指标要明确标注，确保使用者在使用指标框架时，避免高度相关指标的重复使用，造成资源的浪费。
（二）加强部门合作。部门合作是政府部门制定合理指标并顺利完成评价的关键。政府绩效自评价需要多个部门和机构的相互协作、共同完成，因此协调各部门工作是确保评价顺利完成的重要因素。笔者认为，加强部门合作的方式主要是构建互联网平台和设立协调机构或小组。
通过搭建互联网共享平台，实现部门间的跨区域数据传输，实时共享信息，加强部门间工作的交流，避免不同部门间数据收集工作的重复，减少冗余的工作。同时，通过对相关审批流程的监督，提高数据在不同部门、不同层级间的流转速度，提升工作效率。对于完成收集的数据结果进行标准化处理，实现同类绩效可比，通过数据可视化面板，更好地进行绩效数据的传达。
通过协调机构或者小组的建立，从各个部门中选出具有相关评价专业知识的人员组成小组，在评价过程中可以更好地协调各自的部门，加强各部门之间信息的传递，提高工作效率。各部门的专业知识得以整合，确保了绩效评价的全面性。在评价过程中发现问题，可以通过小组内部迅速解决，确保了评价过程的流畅，提高了评价效率和准确性。
（三）建立长期和短期评价并行的评价机制。长期绩效评价和短期绩效评价是两种不同维度的评价方法。前者侧重于政策和项目的长期效益和可持续性，后者侧重于即时结果和执行情况。当前，我国绩效评价的方法主要以短期绩效评价为主，忽视了长期绩效评价，造成评价结果有失公允。我们应该建立长期绩效评价和短期绩效评价并行的评价机制，对于长期效益的项目，如生态环境修复、大气污染改善等，通过采用短期绩效评价和长期绩效评价并行的评价机制，避免短期绩效评价对长期效益和可持续性的忽视，同时通过短期绩效评价对项目执行过程进行问题识别和战略调整，保障项目目标的实现。长期和短期绩效评价并行机制的建立帮助相关部门更全面地了解项目信息，提高决策制定和资源分配的质量，提高政策成功和可持续性。
（四）敏感性分析和动态权重相结合。敏感性分析是一种通过模型确定不确定因素的影响程度的分析方法。动态权重是一种灵活的绩效方法，即根据时间、政策重心等因素调整指标权重的方法，其赋予指标权重更大的灵活性。采用敏感性分析和动态权重相结合的分配方法，参与评价的相关人员通过敏感性分析方法，对指标框架中进行分类后的指标完成程度进行调整，识别相关指标对项目目标实现的影响程度，对各指标逐一调整权重，并观察结果的变化，确定不同指标对目标的影响程度、不同指标权重对评价结果的影响程度以及指标的阈值和变化方向，识别政策执行过程中的不确定风险，制定相关的应对策略。同时，敏感性分析还可以确定哪些指标的改进对评价结果至关重要。政府可以根据分析结果，重点关注相关指标，制订优化绩效的方案。将敏感性分析与动态权重分配相结合，能够协助相关部门更好地面对不确定性，以更灵活的方式管理权重，并提供更准确的绩效评估，从而为政策决策和资源分配提供更有力的支持。这种方法可以提高绩效评价的准确性和实用性，使政府更加敏锐和具备快速响应能力。
综上，当前我国绩效自评价体系尚待完善，随着社会需求和技术的不断发展，绩效自评价将继续适应新的挑战和机会。相关部门在评价过程中应当仔细识别评价结果的影响因素，尽可能保证评价结果的客观、公正、准确。通过制定明确的指标框架、加强部门间合作、建立长期和短期评价并行的评价机制、敏感性分析和动态权重相结合的方式减少指标设计与权重分配环节相关因素的影响，以此提高绩效自评的质量，支持更明智的政策决策和资源分配，从而实现更有效的政府管理。
（作者单位：河南理工大学）
主要参考文献：
［1］雷明，于莎莎.中国共产党全面推进乡村振兴的机制建构研究——治理、评估及反馈［J］.广西社会科学，2023（04）.
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