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| 现代大学治理下高校内部控制问题浅议 |
| 第733期 作者：□文/章 豪1 谢 萍2 时间：2024/7/17 9:05:53 浏览：56次 |
［提要］ 我国高等教育快速发展的同时，高校内部控制也日益完善，但仍存在一些问题。本文通过介绍高校内部控制与现代大学治理的联系，针对高校内部控制现状及存在的问题，以现代大学治理视角提出完善内部控制建设思路。
关键词：内部控制；高校；现代大学治理
基金项目：浙江省教育会计学会2023年度课题（编号：ZJKJ23027A）
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2023年11月3日
近十多年来，我国高等教育获得快速发展，高等教育普及化程度逐年提高，高等教育规模逐年扩大。然而，高校整体管理水平并没有跟上，反而高校腐败的声音时有传来，这暴露出高校内部控制方面的缺陷与不足。高校内部控制是现代大学内部治理不可缺少的重要部分，完善的内部控制能有效提升现代大学治理水平、规范内部管理和预防腐败。如何完善内部控制建设，发挥高校内部控制在现代大学治理中的积极作用，在现代大学治理研究领域中具有一定重要意义。（表1）
一、内部控制目标与现代大学治理目标的一致性
高校内部控制目标与学校整体发展目标是一致的，现代大学治理目标服务于学校整体发展目标，但比内部控制具有更广阔的视野。高校的主要资金来源于财政拨款，从财务层面上现代大学治理也需要合理保证单位经济活动合法合规、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，这与高校内部控制目标完全一致。何健提出“以高效治理为目标效率是大学治理体系建构的生命线”，大学治理需要一定效率和公共收益，与内部控制目标的“提高公共服务的效率和效果”基本相同。刘献君提出“善治”的大学治理目标，善治是一种公共利益最大化的社会管理过程，高校作为事业单位，其内部控制目标包括提高公共服务效率和效果，也是公共利益最大化的一种体现。在《中国教育现代化2035》中确立的奋斗目标是在全面建成小康社会的基础上，到2035年总体实现教育现代化。高等教育现代化是国家教育现代化的重要部分，简单地说，高校内部控制与现代大学治理的目标是为了实现高等教育现代化，从而服务于国家现代化这个宏伟目标。
二、高校内部控制现状及存在的问题
2014年实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）以来，我国高校内部控制在制度建设、组织架构建立、岗位职责设置等方面取得了长足进步，但随着经济的快速发展和教育体制改革的深化，高校内部控制方面暴露出一些问题。
（一）独立性显著，协同性不足。部门是一个独立的个体，其职责工作的专业性越强，独立性就越强。除却部门职责外，本部门较之于其他部门的独立性，主要体现在制度和信息系统方面。制度是高校内部控制的基础，也是内部管理规范化的重要保障。不同部门主要以职责和专业化的视角建立健全部门制度体系，校内执行的制度一般会征求各部门意见，但仍以制定部门的意见为主，容易造成制度的“独立性”；部门内部制度基本不征求外部意见，比如二级学院对教职工奖励、劳务等发放的规定，不同学院的“独立性”明显。信息化是提高工作效率的关键手段，信息系统已成为重要的工作平台，出于专业性和功能性的考虑，不同部门的信息系统往往是独立部署的，如天翼财务系统、正方教学管理系统、易普拉格科研管理系统等，各部门构筑起独立的数据库，阻碍了信息的及时传递和共享。部门独立性是部门协同性不足的重要原因。在制度方面，教职工对同一制度理解的角度不同，工作中可能会影响制度的执行效果，需要部门间协调沟通来解决。在信息化方面，不同的信息系统彼此独立运行，一个部门的线上业务是另外一个部门的线下业务，业务线上连贯性被切断，不利于实现网络协同办公。高校扁平式的管理结构也是影响部门协同性发挥的原因之一，扁平式的管理结构横向管理面较宽且属于同级管理，特别是涉及多部门协作的业务，一定程度上增加了部门间沟通的难度。
（二）会计监督不到位，财务作用有待加强。狭义的会计监督是会计基本职能之一，目前高校会计监督工作并不理想，重会计核算轻会计监督的现状并没有改变，究其原因有：首先对会计职能认识不到位，会计核算在前，会计监督在后，在会计实务操作中凸显核算职能，逐渐形成强化会计核算、弱化会计监督的局面；其次会计监督内容与审计监督内容侧重点相同，审计监督的职责定位使会计监督容易被忽视。另外，“事在人为”，会计人员综合素质高低是影响会计监督是否到位的重要因素，像专业技能缺失、工作责任心不强、职业道德低下等会计人员的存在，严重阻碍会计监督职能的正常发挥。高校财务部门属于行政管理部门，部门负责人来自行政任命，可以看出行政管理权限级别要高于财务管理权限，直接影响到财务部门会计监督的独立性。而且内部控制的牵头部门一般设在财务部门，财务部门在内部控制的牵头表现在组织会议、下发通知等方面没有发挥出财务部门在内部控制中的牵头作用。
（三）风险意识薄弱，监督仍有盲区。高校整体风险意识比较薄弱，风险评估机制流于形式。主要表现在：一是内部风险评估能力有限，没有完善的风险防范措施，而盲目以为完善的制度建设和流程设计能应对各种风险，没有考虑到风险评估是完善内部控制的重要依据；二是高校资金主要来源于财政拨款，按预算编制执行一定程度上给人造成“要多少给多少” “今年不给明年补”的错觉，降低了高校整体创收能力，很可能引发资金短缺风险；三是寄希望于其他岗位严格把关的思想蔓延，无形中增加下一个环节工作压力，特别是同部门多环节流转，当出现问题时难以区分岗位责任；四是重视教职工的风险教育，忽视了学生群体的风险教育，学生的主人翁地位没有得到体现。
薄弱的风险意识容易形成监督盲区，不利于全面监督责任的落实。有人认为“监督的盲区是制度的盲区”，其实不然。现阶段，高校内部控制基本上做到了全覆盖、全过程的监督，但是面上全覆盖全过程并不代表执行也能做到做好。而且高校内部控制力量有限，无法彻底消除内部控制盲区，实际上的日常监督主要围绕经济活动展开，监督也集中在事后监督，如纪检监察和审计成了发现问题的主要来源，所以真正的盲区是监督执行的盲区，不一定在制度规定范围内。
（四）重视程度不同，申报流于形式。在《规范》指引下，高校内部控制体制日趋完善，教职工内部控制意识显著提高。高校内部控制分为两个层面：单位层面侧重于组织、制度的建设；业务层面侧重于具体执行、操作流程。单位层面的内部控制已得到治理层高度重视，但是内部控制仍有在做书面文章，主要停留在应付外部监督层面上。业务层面内部控制逐步细化，部分业务若完全按内部控制程序执行，可能给经办人“为难人”的感觉，不利于提高工作效率，而且业务层面的执行操作并未得到治理层那般重视，对应的管理层权威性不够，难以广泛得到教职工认可。对于内部控制报告申报工作一般也是象征性的动员部署，由行政管理部门分工完成，二级学院不参与，对于内部控制发现的问题也不敢、不愿申报，内部控制申报也只为完成一项任务。
三、现代大学治理视角下高校内部控制建设思路
基于现代大学治理视角，高校内部控制建设总体思路：在单位层面要以制度整合为基础，为内部控制建设营造良好的内部环境；在业务层面以“业财融合”为契机，发挥财务部门牵头作用，通过信息化手段实现监督信息化，强化风险意识，打造一支高素质的管理队伍。
（一）做好制度整合，营造良好的内部环境。当前，高校普遍构建了较为完善的内部控制制度体系，制度体系覆盖了方方面面，但仍存在部分制度间的矛盾与冲突。制度整合应以单位内部制度体系为出发点，首先要做好内部控制制度体系内制度整合，增进同一体系内制度间的有机联系，提高内部控制执行效率；其次，以大学章程为单位基本法，做好与单位内其他制度体系的衔接，发挥内部协同效应，加强学校制度的整体联系；最后，积极落实政府政策法规，以法律法规指导做好内外部制度整合，科学合理地处理高校与政府、社会的关系，这是现代大学外部治理的重要组成部分。单位内两个层次制度整合，需要学校治理层予以重视，牵头做好部门间的联系与沟通，校外一个层次具有强制性，因为我国高校受到政府的领导和规范，只能在法律法规规定范围内执行，三个层次的制度整合相互协调配合，为内部控制建设营造良好的制度环境。
（二）以“业财融合”为契机，发挥牵头作用。“业财融合”是一种新型财务管理模式，要实现单位“业财融合”，首先需要高校治理层的推动。“业财融合”要求财务工作不仅要关注财务层面，还要加强对业务决策支持和业务过程的管控，但高校“三重一大”事项决策权议事权集中在治理层，这是现代大学治理的重要方面，也是高校内部控制的重点。这些业务的执行可能涉及多个部门，财务人员要运用财务思维深入了解业务各个环节，此时财务人员也是“业务人员”。通过“业财融合”的实践，有利于优化业务流程，进一步加强部门间联系和协作。
“业财融合”强化了财务部门的经济支撑作用，提高了财务工作效率，但是财务部门的会计监督职能未能有效发挥，需要以新时期“财会监督”理念为指引，进一步加强单位内部监督，在单位内部形成财会监督与其他各类监督贯通协调的工作机制，为完善内部控制建设添砖加瓦。高校内部控制以经济活动为主线，牵头部门一般由财务部门担当，发挥好财务部门的牵头作用。
（三）全面推进信息化，促进监督信息化。全面信息化是现代大学治理的重要方向，也是完善高校内部控制的重要手段。高校的信息化程度主要反映在信息系统覆盖面、使用率以及系统协同程度对工作效率和效果的提升，虽然在财务管理、教务管理、人事管理等多方面实现了信息化管理，实现了高效处理本部门业务，但为了加强部门间协同联系，需要将各部门信息系统融入统一的信息化平台，提高跨部门业务的工作效率和实现信息共享。
高校全面信息化的推进，有助于监督信息化的实现。虽然校内仍有不少信息系统独立运行，但信息化方便了数据传递和保证了数据质量。信息化是更规范、更标准、独立性更强的工作方式。一方面加强日常监督联动，协同教务、财务、科研、采购等部门线上联合监督调查，充分发挥各部门业务专长和经验优势，有效提高日常监督效率；另一方面做好跟踪抓落实，以信息化手段做好日常监督、巡视、审计等发现问题的整改落实工作，发现问题而不整改等于没有发现问题，导致监督流于形式。
（四）强化风险意识，提高管理队伍素质。“每一个风险可能都存在一定隐患”，切实做好防范内部控制风险，要先强化风险意识，充分认识做好高校内部控制的重要性，善于运用“底线思维”的方法，积极防范和化解高校内部控制方面的重大风险。高校治理层和管理层对内部控制的重视程度直接影响内部控制执行的效率和效果，因为管理人员与业务人员是内部控制的执行人，没有得到上层重视的工作不容易执行到位。还要重视好学生主体的风险教育，学生主体地位的体现是现代大学治理的实践需要，没有学生群体风险意识的提高，学校整体的风险控制依然薄弱。
同时，要搞好高校内部控制，一支高素质的管理队伍必不可少。面对内部控制队伍中的业务素质不高、专业技能不硬等现象，充分发挥高校在教书育人方面的优势，按不同类别合理配置人力资源队伍，做好相关人员的培训和教育，再“走出去”借鉴其他高校先进的管理经验和方法，必要时还可以委托中介机构定期协助管理，以填补内部管理人力的不足。
（作者单位：1.台州学院；2.浙大城市学院）
主要参考文献：
［1］何健.高校治理体系现代化构建：原则、目标与路径［J］.国家教育行政学院学报，2017（03）.
［2］刘献君.自治·共治·善治——大学治理的特征、方式与目标［J］.探索与争鸣，2015（07）.
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