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| 专项债券助力高标准农田建设研究 |
| 第733期 作者：□文/谢天露 时间：2024/7/17 9:40:50 浏览：287次 |
［提要］ 随着乡村振兴战略不断深入，对资金的需求也随之增加。高标准农田建设作为筑牢粮食安全根基的重要举措，乡村振兴专项债券必然在逐步把永久基本农田全部建成高标准农田中发挥重要资金支持作用，助力农田建设高质量发展。当前，乡村振兴专项债券助力高标准农田建设在制度建设、运行管理等环节存在现实问题，高标准农田建设项目本身在实施及管理过程中也存在一定风险。应建立健全相应法律体系、提升乡村振兴专项债券运行管理水平、加强风险识别与动态化管理，提高防范债务风险能力，发挥乡村振兴专项债券更大效用。
关键词：粮食安全；乡村振兴；高标准农田建设；乡村振兴专项债券
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2024年1月15日
当“粮食安全”不仅与笔者日常生活息息相关，而且在工作中有了更为具象的体现，更能切身体会“民以食为天，食以农为源”的深意，也更能明白“确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”的重要性。从事农业工作多年，深感高标准农田建设对于保障粮食安全的重要意义，深知农业作为弱质性产业具有融资难、融资贵的特点，也深信多元化拓展资金筹措渠道是提高高标准农田建设水平的重要保障。
乡村振兴债在时代背景下应运而生，根据发行主体不同，乡村振兴债分为政策性银行金融债、地方政府专项债以及乡村振兴信用债，用于高标准农田建设的债券发行一般属于地方政府专项债。其撬动了社会资本投入，拓宽了项目融资渠道，确保了项目资金支持，但也存在一定的现实问题，如社会资本投入热情不高、管理制度建设不够完善等。
一直以来，研究乡村振兴战略以及乡村振兴债的文章很多，聚焦在乡村振兴专项债券助力高标准农田建设的文章却很少。大部分省份未将高标准农田建设项目独立出来单独发行乡村振兴（高标准农田建设）专项债券，而是将农业农村相关项目组合打包成一个项目申请乡村振兴专项债券支持。
本文旨在通过研究乡村振兴背景下高标准农田建设的现实意义、乡村振兴专项债券助力高标准农田建设的现实逻辑与现实问题，以及乡村振兴专项债券的风险识别与防范等内容，让更多读者理解高标准农田建设对于保障国家粮食安全的重大意义，认识高标准农田建设项目，了解乡村振兴（高标准农田建设）专项债券发行内在逻辑与要求，发现乡村振兴专项债券助力高标准农田建设存在的现实问题，加强乡村振兴专项债券风险识别与防范等。
一、乡村振兴背景下高标准农田建设现实意义
仓廪实，天下安。在世界百年变局向纵深演进、国内外经济形势错综复杂、国际环境日益严峻的大时代背景下，粮食安全必然是头等大事，守好“三农”基本盘不容有失。强国必先强农，农强方能国强。只有在基本生存问题上不受任何裹挟和钳制，国家才能独立自主、繁荣发展，实现伟大民族复兴。得益于强大的粮食生产能力、储备能力以及调控能力，我国粮食生产供给得以有效保障。根据国家统计局统计，2022年我国粮食生产总量为68，653万吨，2022年末全国人口为141，175万人，人均粮食占有量（粮食总产量/总人口）达486.31公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线。
但我们也应该更加清醒地认识到，中国虽然是农业大国，也是人口大国，养活好14亿中国人从来都不是一件容易的事情。保障粮食安全任重道远，想要长治久安，不仅有短期矛盾，也面临着长期挑战。一是资源困境。可供利用的土地资源和水资源紧缺，人多地少水缺的基本国情长期存在。二是技术困境。尽管2022年我国农业科技进步贡献率达到62.40%，但在化肥、农药利用率，制种研发，精准农业等新技术的推广应用方面，与发达国家仍有差距。三是市场困境。农业属于弱质产业，很多地区仍是靠天吃饭，投资回报不确定性高，难以充分调动农民种粮积极性，容易造成供给侧不平衡。
想要长期稳定保障国家粮食安全，关键在于坚持不懈提高粮食综合生产能力，在于全面实施藏粮于地、藏粮于技战略，在于加强旱涝保收、高产稳产高标准农田建设。根据高标准农田建设通则（GB/T30600-2022）内容，高标准农田是指田块平整、集中连片、设施完善、节水高效、农电配套、宜机作业、土壤肥沃、生态友好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的旱涝保收、稳产高产的耕地。
近年来，我国高标准农田建设规模持续扩大。截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田。2023年中央一号文件首次提出“制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案”，说明国家对于高标准农田建设方面投入力度仍将加大。通过土地平整、土壤改良、灌排与节水设施、田间机耕道、农田防护与生态环境保持等方面建设，促进我国农业朝着种植规模化、设施先进化、成本集约化、农田生态化等方向发展，加快农业现代化进程，为乡村振兴战略筑牢粮食安全根基。
二、专项债券助力高标准农田建设现实逻辑
高标准农田建设作为全面推进乡村振兴战略的重要一环，离不开强大的资金支持。除了要压实地方政府财政资金投入责任外，还要吸引金融和社会资本助力农业农村现代化发展。为积极引导资金要素向农业农村流动，乡村振兴专项债券应运而生。从2018年财政部将乡村振兴专项债券列入地方政府发行支持范围以来，历年中央一号文件都不断加强政策指引，2023年更是明确“将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府专项债券支持范围”。未来财政资金与政策性金融将进一步向农业农村领域倾斜，通过加大投入实现乡村振兴。
（一）拓宽高标准农田建设筹资渠道。高标准农田建设项目属于农业领域项目，大多具有公益性较强、收益性较弱的特点，融资难、融资贵是普遍现象。项目建设资金来源主要依靠财政资金投入，资金来源单一、数量有限。从世行项目到农业综合开发项目，再到高标准农田建设项目，国家一直不断提高亩均财政补助标准，力争不断建成高标准“吨粮田”。但随着建材、人工等市场价格逐年攀升，仅仅依靠财政资金投入，依然制约我国农业高质量发展。资金问题是项目建设根本问题，加大资金投入不能仅仅依靠政府力量，应建立多元投入机制，吸引金融资本和社会资本投入。
乡村振兴专项债券在乡村振兴战略背景下应运而生，是从资金层面保障乡村振兴战略全面实施的调控手段，也是引导金融资本和社会资本向农业农村流入的有效措施。在一定程度上缓解了特殊时期地方政府资金筹措难的问题，扩宽了高标准农田建设的融资渠道，同时也降低了项目融资成本。乡村振兴专项债券市场规模不断扩大，对于保障国家粮食安全，全面推进乡村振兴战略顺利实施具有积极意义。
国家一直以来高度重视高标准农田建设，持续加大中央资金投入，同时要求地方压实配套资金责任，确保高标准农田建设质量。在地方政府积极探索实践中，江西省政府首次成功发行高标准农田专项债券，为专项债券助力高标准农田建设开好头、起好步。以2020年江西省乡村振兴（高标准农田建设）专项债券发行为例，募集资金用于江西省下辖11个地市的高标准农田建设项目。全省高标准农田建设项目概算总投资88.71亿元，债券发行规模48.98亿元，债券发行期限5年，票面利率3.15%。募集资金占项目总投资一半以上，可见专项债券发行在高标准农田建设项目建设资金筹集过程中发挥的巨大作用。
（二）评估高标准农田建设收益可行。乡村振兴专项债券，主要投向有一定收益的农业农村项目，偿还以对应的项目收入或对应的政府性基金作担保。专项债券成功发行需要通过项目收益与融资自求平衡的压力测试，确保项目预期收入能够合理保障偿还融资本金和利息，实现项目收益和融资的平衡。高标准农田建设项目建设内容主要是围绕提升粮食综合生产能力的土地平整、土壤改良、水利工程以及配套设施等开展。项目收益来源主要有两个方面：一方面是通过农业基础设施提升带来的新增产能指标交易收益；另一方面是通过土地平整、土壤改良等措施带来的新增耕地指标交易收益。前者收益具有一定的不确定性，粮食产量的增加不但依靠农业基础设施的提升，还在很大程度上依赖“天时地利人和”，不可控因素较多。后者收益一般而言相对稳定，一般是通过认定项目实施前后耕地增加的数量，通过交易新增耕地指标实现收益，但也要注意新增耕地指标能否及时顺利交易。
目前，会计师事务所在出具项目收益与融资自求平衡专项评价报告时，是将新增产能和新增耕地指标交易的综合收益作为测算依据，与债券本息进行对比，计算本息覆盖倍数、评估风险。测算过程一般是根据批复的建设规模及初步设计方案，确定需要融资的金额。假设在融资成本一定的情况下，结合债券发行期限，计算债券本息和。同时，需要考虑未来存在的多种不确定性，例如天气情况、高标准农田建设的施工质量等多重因素都可能会影响批复建设规模和初步设计方案的完成情况，从而直接影响项目实施主体还本付息的能力。所以，在测算综合收益时，会分别预测在完成度为100%、90%、80%的情况下，实现指标转让时现金流净流入的情况。最后通过计算本息覆盖倍数是否大于等于1，判断项目收益是否满足债券还本付息要求。
因项目实际收入情况建设规模等受宏观经济、土地政策等影响较大，若指标未来不能按计划顺利出让，收入暂时难以实现，无法按时偿还到期债券本金时，要考虑兜底偿还方案。比如项目也可以在满足债券本息覆盖倍数的情况下，在专项债券限额内继续发行相关专项债券用于周转偿还，待项目收入实现后予以归还，或者由政府财政资金追加投资来承担债券存续期间的还本付息的责任。
（三）助力农田建设高质量发展。“民以食为天，农以地为本”。我国虽然地大物博，但可供利用的耕地资源、水资源紧缺，人多地少的国情农情决定要突出抓好耕地保护和地力提升，坚定不移抓好高标准农田建设，提高建设标准和质量，保障粮食生产安全。截至2022年底，全国已累计建成10亿亩高标准农田。通过完善泵站、防渗渠道、渠系建筑物等农业基础设施，进一步改善农业生产条件，提高抵御自然灾害的能力，提升粮食综合生产能力。同时，通过集中连片、规模治理，开展田块平整、改造，建成标准化农田，推动农业机械化规模化、经营，带动农村集体增收、农民共同富裕。
高标准农田建设，对建设农业强国，实现农业强、农村美、农民富的目标具有重要意义。但高标准、高质量的农田建设离不开高投入的资金支持，从世行项目、农业综合开发项目到高标准农田建设项目，江苏省内新建高标准农田投资标准从每亩1，500元、1，750元提升到现在的3，000元。除中央和省级财政资金进行补助外，苏北、苏中、苏南地区按照一定比例对省以上资金进行配套，地方政府和企业在项目实施中易出现财政资金不足、融资困难等情况。发行地方政府专项债券，为高标准农田建设项目打通融资渠道，有效缓解农业类项目融资难、融资贵的问题，助力农田建设高质量发展。
三、专项债券助力高标准农田建设现实问题
根据《全国高标准农田建设规划（2021-2030年）》显示，到2025年全国将建成10.75亿亩高标准农田，2030年将累计建成12亿亩高标准农田，到2035年进一步普及绿色农田、数字农田建设模式，形成更高效率、更高层次、更可持续的国家粮食安全保障基础。高标准农田建设的脚步从未停下，未来步伐只会更自信、更坚定。高标准离不开高投入，农田建设的高质量离不开社会资本的支持。随着乡村振兴专项债券发行数量逐年增多，更多社会资本流入乡村振兴领域，流入高标准农田建设。但从实际运行来看，专项债券助力高标准农田建设还存在以下问题：
（一）制度建设有待进一步完善。高标准农田建设作为乡村振兴战略重要一环，项目有《农田建设管理办法》《高标准农田建设质量管理办法（试行）》《农田建设补助资金管理办法》等一系列制度规范项目建设与财政资金管理。相比高标准农田建设项目，目前政府专项债券方面，财政部及各主管部门联合出台过《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》，但对于通过发行乡村振兴专项债券方式筹集的高标准农田建设资金，相关部门尚未出台乡村振兴（高标准农田建设）专项债券管理办法，没有相应的管理制度支撑，缺乏规范性管理。
（二）发行主体与资金使用主体不匹配。根据《地方政府专项债务预算管理办法》，省、自治区、直辖市政府作为专项债券的发行主体，专项债券具体发行工作由省级财政部门负责。实际操作过程中，债券发行筹集到的资金基本用于市县级高标准农田建设项目。市县级政府及相关部门作为资金使用主体，承担资金管理、还本付息的责任，政府专项债券信用评级报告中反映的并非是资金实际使用及偿付主体的信用，而是从经济实力、财政实力、债务状况、政府治理状况等方面分析省级政府及相关部门的信用质量，得出相应结论。各市县因资源禀赋、产业结构、地方政策等不同，财政收入、债务情况等也大不相同，信用评级分析也会存在差异。以省级信用评价替代市县级信用评价，以发行主体信用分析替代资金使用及偿付主体信用分析，会造成乡村振兴（高标准农田建设）专项债券偿债责任不明确。
（三）社会资金投资热情不高。目前，乡村振兴专项债券发行总体规模较小，发行区域主要集中在江苏、江西、四川等省份，有的省份只零星发行过甚至从未发行过，乡村振兴专项债券发行体量与农业在国民经济中的基础性地位不相匹配。在较强的政策推动下，乡村振兴专项债券仍未全面展开，没有形成规模效应，在一定程度上也与对社会资本吸引力度不够有关。乡村振兴专项债券发行要基于实体项目建设，发行用于高标准农田建设的乡村振兴（高标准农田）专项债券就要依托高标准农田建设项目，确保融资和收益能够实现自平衡。农业本身属于天然弱质性产业，高标准农田建设项目收益也易受外界因素影响，其中天气、自然灾害等不可控因素影响极大，投资回报期长，投资收益较低。加之，乡村振兴专项债券信息披露机制还未完善，投资者认购专项债券后，不能及时了解项目建设进展以及建后运营情况，难免会对未来投资收益感到担忧，甚至怀疑能否按时偿付，导致社会资金投资热情较低。
四、乡村振兴专项债券风险识别及防范
（一）风险识别
1、债券发行风险。乡村振兴专项债券成功发行需要通过项目收益与融资自求平衡的压力测试，一般是由会计师事务所出具收益与融资自求平衡专项评价报告，由律师事务所出具法律意见书，由专业评级机构出具信用评级报告。看似完备的发行程序背后，也存在一些风险。例如，项目收益是在一些假设条件的基础上预测的，债券发行人对该项目收益预测及其所依据的各项假设负责，包括有关未来事项和推测性假设，而预期事项不一定能如预期那样发生，甚至可能变动重大，实际结果可能与预测性财务信息存在差异。对于发生的差异，由于会计师事务所和注册会计师不承担相关责任，为了确保债券顺利发行，可能会存在会计师事务所高估项目收益的风险。而评级机构也是对省级政府及相关部门的信用质量进行评价，未考虑项目实施主体是不同市县及相关部门，以省信用代替市县信用作出评价，也可能使项目存在一定的信用风险。
2、项目实施风险。乡村振兴（高标准农田建设）专项债券背后依托的是高标准农田建设项目。2023年，央视“3.15”晚会报道滨海县高标准农田建设项目存在质量问题，让高标准农田建设项目工程质量成为全国关注的焦点。工程建设质量是高标准农田建设项目应该坚守的底线，但在项目实施过程中，有项目建设主体、勘察设计单位、招标代理单位、施工单位、监理单位、跟踪审计单位等多个主体参与其中，任何环节出错都可能直接影响工程建设质量。很多时候，尤其是施工、监理质量与具体负责人员的责任心、专业水平、职业道德密切相关，正所谓人心难测又无法控制。而高标准农田建设项目建设内容主要是泵站、防渗渠道、渠系建筑物、田间水泥道路等工程，尤其是水利设施等工程建设质量好坏对粮食产量会产生直接影响，新增粮食产量又是项目收益的重要来源之一。
3、债券偿付风险。高标准农田建设项目收益来源主要是两个方面：一是新增产能指标交易收益；二是新增耕地指标交易收益。任何项目在做收益预测时都会基于一定的假设基础，而假设的基础条件不一定按照预期发展，例如新增粮食产能会受气候、自然灾害等不可抗力因素影响，新增耕地指标也会因前期大量指标待交易而需排队等待，所以要关注项目收益不稳定性带来的债券无法按时偿付本息的风险。另外，高标准农田建设项目从立项到竣工验收大致需要一年半时间，而乡村振兴（高标准农田）专项债券发行期限一般在5年左右。项目建设完成后，工程建后管护容易被忽视，但工程管护是否到位也关系着债券偿付期间内项目收益的好坏，关系着项目工程能否长久发挥效益。虽然高标准农田建设项目有明确的管护办法，但具体执行时如果没有将管护资金、管护主体、管护责任落实到位，造成管护不明确、不清晰，都会带来一定的偿付风险。同时，由于目前债券披露机制不健全，很多项目实施和建后管护情况都未披露，会引发投资者对于债券能否按时偿付的担忧。
（二）风险防范
1、建立风险预警机制。乡村振兴专项债券的风险贯穿于发行到偿付的整个过程，在全面推进乡村振兴的时代背景下，在社会资本未来会更多地向农业农村领域倾斜下，为了规范乡村振兴专项债券各环节流程，建立风险预警机制尤为重要。一是应专门出台针对乡村振兴专项债券的法律法规，将适用范围、发行流程、运行机制、过程管理等清晰化、标准化、规范化，让乡村振兴专项债券的运行有法可依；二是建立健全乡村振兴专项债券信息披露机制，让乡村振兴专项债券在阳光下生长，让所投项目信息更透明、更完善、更全面，减少投资者由于信息不对称造成的过度担忧与恐慌，增强投资热情；三是加强资金审批管理，严格把关资金使用程序，确保资金切实用到项目建设上，定期披露资金使用报告，防范随意挪用项目资金；四是加大信息公开程度，利用网站、广播、电视等媒介渠道宣传相关警示案例，使相关人员产生敬畏心，充分了解风险，提前做好风险点的识别和防范；五是做好高风险项目的识别与预警，通过加大项目评审及遴选力度，及时过滤掉不合格项目，保障项目收益与融资相平衡。
2、建立健全监督机制。乡村振兴专项债券底层是农业农村相关项目作为发行支撑，项目建设成果不仅需要投资方、设计方、建设方等多个主体共同努力，而且项目建设质量离不开监理方的现场管理与监督。与项目建设如出一辙，乡村振兴专项债券发行与运行也需要引入监督机制，但债券运行机制比单纯项目建设更为复杂，不仅涉及项目方面，也涉及金融等发行机构，建立健全自内而外、自上而下的更为完善的监督机制更为重要。从债券发行主体及实际使用主体的内部监督到广大人民群众、中介机构的外部监督，以及从中央、地方政府各级主管部门的上级监督到项目建设主体、资金使用主体的自身监督，形成监督合力，重点在监督机制空白和盲区上下功夫，实现自我净化、自我革新、自我提高的重要制度保障，提升监督效能，规范制约乡村振兴专项债券发行及运行全过程。
3、加强动态化风险管理。乡村振兴专项债券无论是从债券本身，还是项目实施出发，都可能存在风险，且一直处于动态变化发展中，风险此时未出现并不代表未来不会出现，此时存在的小风险点也不代表未来不会演变为大风险面。所以，建立健全风险评估体系，完善风险等级评价制度，优化风险识别与防范流程，不断加强风险的动态化管理尤为重要。一是结合动态化预测预警指标，如估值、偿债率、新增债务率等指标，定期反映债券基本运行状况，将原本抽象的风险变为具象的数值，通过数字化信息化手段，建立相关数据库，与历史数据进行横向或纵向比较，分析风险点产生原因，找出应对措施；二是通过定期进行自我评价、绩效考核等常用手段，对不同时期专项债券运行情况进行打分，并形成专业的绩效评价报告予以定期披露，实现动态化风险管理的自我评价与外部监督相结合，进一步加大风险管理力度。
（作者单位：江苏省农垦集团有限公司）
主要参考文献：
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