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| 重整计划强制批准制度问题检视与完善 |
| 第734期 作者：□文/周慧兰 时间：2024/8/1 11:05:41 浏览：226次 |
［提要］ 重整计划强制批准制度是指在重整程序中重整计划未获全部表决组的表决通过，但该重整计划符合法律规定的原则与标准，法院即可裁定强制批准该重整计划以推进企业重整的进程，从而促进社会利益最大化目标的实现。但是，法院的强制批准必须遵循一定的标准，而我国重整计划强制批准制度存在审查标准模糊、救济机制缺失和监督机制不健全等问题，导致损害债权人的合法权益。本文从重整计划强制批准制度的基本概念出发，探究其基本价值理念，结合司法实践分析我国强制批准制度存在的主要问题，在此基础上寻找完善该制度的最优路径。
关键词：强制批准；可行性原则；债权人利益
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年12月6日
《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法（试行）》）第八十七条对重整计划强制批准制度作出了规定。为了准确适用该制度，2018年最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》（法［2018］53号）第十八条要求人民法院应当审慎适用《企业破产法（试行）》第八十七条第二款强制批准规定，不得滥用强制批准权。重整计划在整个重整制度中占据核心地位，已制定的重整计划在得到通过与批准后才有意义。尽管对重整计划而言，通过正常方式获得各表决组通过以及法院批准能实现收益的最大化和成本的最小化，但在现实中常常无法就重整计划的内容达成共识，此时为了重整成功，只能请求法院行使法律所赋予的强制批准权来强行地批准重整计划，该制度提高了重整效率，具有不可忽视的重要价值。因此，本文结合有关司法实践，对重整计划强制批准制度中存在的问题进行深入研究，从而完善我国重整计划强制批准制度。
一、重整计划强制批准制度的内涵
重整计划强制批准制度是指在重整程序中部分表决组未通过重整计划草案，经协商再次表决仍未达到通过要求，在符合法定条件时，申请人民法院强制批准重整计划草案，由法院强制性地批准重整计划草案而使重整计划生效，使得破产企业能够重整成功，维护社会利益。然而，重整计划的强制批准并非必经程序，只有当正常批准程序不能通过时，强制批准程序才会被依法启动。从破产重整的角度来看，法律赋予法院强制批准权的目的是实现社会利益最大化，但是从债权人角度来看，公权力介入到了私权利当中，为了促使重整计划的通过，忽略了、损害了部分异议债权人的利益，导致债权人利益受损。因此，兼顾公权力与意思自治的原则是重整计划强制批准制度的核心内容。重整计划强制批准制度带有司法权力对重整计划的强制干预色彩，法院应审慎地行使强制批准权，不得滥用以损害债权人的利益。但是在司法实践当中，因为我国相关法律对重整计划强制批准制度的规定并不完善，还存在立法空白，导致我国重整计划强制批准制度适用存在困难。
二、我国重整计划强制批准制度存在的问题
（一）重整计划强制批准制度审查标准模糊。重整计划的强制批准制度是法律强制力的体现，是法律赋予了人民法院强制批准权，但是它并不是理所当然地适用于所有破产重整程序。一方面，只有在适用正常批准程序受阻时，才可进入强制批准程序；另一方面，进入强制批准程序后，不是所有的重整计划草案都应当被强制批准通过，应当对重整计划草案进行严格的审查，在符合法律规定的情况下才可依法予以强制批准。关于重整计划强制批准制度的审查标准，我国虽在《企业破产法（试行）》第八十七条中作出了六项规定，但其内容过于笼统，缺乏完备性，致使司法实务中对其适用的认定标准很难掌握，也加大了对重整计划进行强制批准的不确定性。法官在处理重整案件时仅仅能依据第八十七条这样较为原则性和模糊的法律条文来作出判断，显然难以把握强制批准的具体标准和尺度，为重整计划强制批准程序增添了很大的不确定性，进而影响到破产企业的重整成功与否。
1、债权人利益最大化原则落实不到位。债权人利益最大化原则是为维护破产中的债权人利益而设立的价值保障原则，是我国破产重整制度设立的价值目标，是重整计划强制批准制度的核心原则。破产重整《企业破产法（试行）》第八十七条第二款规定了债权人利益最大化原则，本质在于保障债务人的利益，不论债务人是何种类型的债权人，在提出异议时，均应保证根据重整计划所能得到的赔偿，不低于依照破产清算程序所得到的赔偿。但该原则在实际应用中却出现了一些问题。第一，司法实践中法官行使重整计划强制批准权时会为了促使重整计划的通过而忽略部分债权人的利益，导致部分债权人依据重整计划所获得的清偿率过低，造成了“名为重整实为清算”的现象。第二，因破产企业自身资产结构复杂，其未来经营价值无法确定，审查标准的模糊导致缺乏一个具体的价值评估标准，因此难以准确计算其清偿率，使得某些法官在重整计划强制批准过程中为了便利直接利用破产企业的清算清偿率，使得债权人受偿率降低，损害了债权人的利益。
2、缺少“可行性原则”具体检验标准。重整计划的强制批准需要符合一个重要条件，即具备切实可行性，遵循可行性原则，否则将损害债权人利益以及社会利益。可行性原则，是指在重整计划强制批准程序中，企业的未来持续经营能力具有可行性，若企业无法持续经营会失去盈利能力，导致债权人清偿率的实现存在巨大困难，企业本身也难以重整成功，所以这是一个非常重要的可行审查因素。其次，重整计划中确定的债权人清偿率具有实现的可行性，这是可行性原则的核心要求，也是重整计划是否应当被强制批准的重要审查环节。最后，需要核实该企业的未来运营价值会大于清算价值。我国《企业破产法（试行）》第八十七条第二款第六项也规定了重整计划要具备可行性。但模糊的审查标准致使这一原则成了一种形式，缺乏可操作性。“可行性原则”具体检验标准的模糊会导致不具有可操作性与可行性的重整计划被强制批准，损害债权人利益与社会公共利益。
（二）救济机制的缺失。在重整计划强制批准制度中，债权人对重整计划的通过与否享有表决的权利，并享有一定的债权，有权利就存在被损害的可能，而我国《企业破产法（试行）》并没有为债权人权利在受到损害时提供相应的救济途径。在司法实践中，存在一些法官滥用强制批准权的问题，一部分原因是法律规定的不完备，导致法官没有一套明确可行的具体标准去把握尺度，只能依据自由裁量权来对重整计划进行强制批准，导致损害了债权人的利益。然而债权人在合法权益受损时却没有相应的补救措施，我国重整计划强制批准制度中并没有救济机制。另外，在法院裁定强制批准以后，一裁终局，任何债权人都无法提出异议，债权人只能被动地接受重整计划对其造成的损害，没有申诉途径。因此，我国重整计划强制批准制度必须建立健全救济机制，更好地保护债权人利益与社会公共利益。
（三）监督机制不健全。从前文可知，我国重整计划强制批准制度中的审查标准模糊，没有具体可行的审查标准，导致法官难以把握强制批准的尺度，自由裁量权过大。法院对是否强制批准重整计划享有绝对权力，而没有受到监督与制衡的强制批准权存在被滥用的可能。
1、缺少中间机构的监督。债权人清偿率的评估计算是重整计划的核心要素，而在这一过程中会牵扯到债务人、破产管理人与债权人的利益纠葛。在重整过程中进行评估时，往往存在债务人联合出资人一起侵害债权人的利益。管理人所委托的中介机构通常会采用与破产清算时相同的估价和计算方式来确定清偿率，将破产重整的债权人清偿率与破产清算时的清偿率混为一谈，另一种程度上降低了债权人的清偿比率，给债权人的利益造成了损害，不符合重整计划强制批准制度的立法本意。
2、债权人知情权的缺失。无论从债权人利益最大化原则看，还是据可行性原则分析，债权人都是整个重整计划强制批准制度的核心主体，该制度的设立目标就是保护债权人的合法权益。债权人组成的表决组享有对重整计划进行表决的权利，债权人在此阶段对重整计划进行了解、协商与表决，但是在重整计划的制定及执行阶段并没有向债权人公开重整信息的规定，导致该制度的核心利益关系人并未贯穿于强制批准重整程序全过程，从而导致缺少了债权人的监督，债权人知情权受到损害。
三、我国重整计划强制批准制度完善路径
（一）明确重整计划强制批准制度的审查标准
1、弥补“债权人利益最大化原则”的漏洞。法院在裁定通过强制批准之前，应当严格审查普通债权人根据重整计划草案所获得的清偿比例和根据清算可能会获得的清偿比例，两者性质是完全不同的，只有前者明显大于后者时，该重整计划才有制定的必要，该企业才有重整的必要，法院才能行使强制批准权。严格遵循该规定才能更好地弥补债权人利益最大化原则的漏洞。首先，该规定涉及两种程序，分别为重整计划强制批准程序与模拟的该企业清算程序，这两种程序的核心都在于如何将破产企业的价值与利益分配给不同的债权人，都需要评估计算债权清偿比例。不同的是，在破产清算程序当中，只需要对企业的剩余财产进行评估计算然后公平地受偿所有受偿人，但是在重整中，不仅要对企业的所有资产进行估值，更要对该企业的未来经营盈利进行估值，更为全面和复杂，两种程序的债权人清偿比例是不一样的。其次，从法官角度来看，虽然法官本身不直接参与债权人清偿比例的计算，但是法官需要审查重整计划草案是否遵守了债权人利益最大化原则，也就是需要判断出该重整计划评估出的债权人清偿率是否明显大于清算程序下的债权人清偿率，而后才能作出强制批准的裁定。如此需要考虑的就是怎样帮助法官更快更准确地作出这种判断。因此，建议在向法官提供的重整计划草案前，先由专业机构对重整下债权人清偿率和清算清偿率进行评估计算，而后在重整计划草案中载明这两项的具体对比，让法官更为精准地作出重整计划强制批准裁定。
2、细化可行性审查标准。根据2018年最高人民法院《全国法院民商事审判工作会议纪要》（法［2019］254号）第17条的规定，法院在审查重整计划时不仅要审查重整计划的合法性，还要审查重整计划的经营方案的可行性，即该企业在未来经营下是否能够保持盈利以偿还债务。该规定事实上是为了约束法院的正常批准而出具的，但在强制批准程序中，对于重整计划的可行性审查应当更为严格，因为法院作出的强制批准裁定具有一裁终局的效果，异议债权人会失去复议的途径。然而，由于没有详细的审查标准，使得法官只能依据自由裁量权来作出强制批准裁定，导致不完善的重整计划被通过后，破产企业无法继续经营获利以偿还债务，损害了债权人的债权。因此，法官在行使强制批准权时，应当系统地全面地审查如企业是否有足够的资金或者资产使得企业能维持经营、企业当前的负债率高不高、企业是否具有盈利能力以及企业现阶段的法律风险等因素，越全面，重整计划的可行性越高，强制批准程序对异议债权人利益的损害越小。
（二）建立健全重整计划强制批准救济机制。我国现阶段关于重整计划强制批准制度的法律规定主要在重整计划强制批准的内容与具体程序上，但是在救济机制这一方面还存在立法空白。为完善重整计划强制批准制度，必须建立健全我国重整计划强制批准制度救济机制，使得异议债权人得到合法的救济，提高破产企业的重整效率与质量，维护社会的公平正义。具体建议如下：
1、健全二次协商和表决程序。在重整计划强制批准过程中，若有部分表决组对重整计划草案表示异议，此时并不一定启动强制批准程序申请法院作出强制批准裁定，而是可以再次展开协商，在后面进行第二轮表决。这看似是给了异议债权人复议的途径，其实并不然。首先，在法律规定中第二轮协商和表决程序并不必然发生，而是可以选择开展也可以不开展，法律并没有明确赋予异议债权人第二次表决的权利。其次，在司法实践中，由于第二轮协商与表决程序并不是启动重整计划强制批准前的强制程序，导致其几乎形同虚设，有其形而无其实，并没有发挥其应有的法律效果。因此，应当完善我国强制批准制度的二次协商和表决程序的相关法律规定。具体可以修改我国《企业破产法（试行）》第八十七条内容，将二次协商和表决程序设定成启动强制批准程序前的必经程序，只有在第二次协商和表决程序后仍有部分表决组对重整计划草案提出异议，才能启动强制批准程序，这样能最大限度上保障异议债权人的合法权益，同时也是异议债权人的一种救济手段。
2、赋予利害关系人复议权。重整计划强制批准裁定一旦作出，则一裁终局，不得对重整计划的制定有异议，直接进入重整计划的执行阶段。因为救济机制的缺失，债权人不得对重整计划持有异议只能被迫接受执行，部分债权人即使利益受损也失去了救济的机会。为了让重整计划强制批准制度的价值得到真正实现，应当设立相应的救济途径。建议建立复议机制，赋予利害关系人复议权。立法部门可以借鉴《企业破产法（试行）》第六十六条的规定，赋予不服的债权人申请复议的权利。对于不服强制批准的裁定的，可以规定为，人民法院作出强制批准重整计划的裁定之日起15日内，如果债务人觉得该决定与《企业破产法（试行）》第87条相抵触，可以请求执行法院的复议，也可以上诉到最高人民法院。但是，在复议期限内，该裁决的执行并不中断。在此基础上，通过立法对利益相关方进行救济，最大限度地保障当事人的合法权益。
（三）健全重整计划强制批准制度的监督机制。重整计划强制批准制度赋予了法官行使强制批准权的权利，但是在司法实践当中存在部分法官滥用强制批准权的现象，为了遏制该现象的发生，必须加强对法官行使强制批准权的监督，具体可以从中介机构的监督以及债权人的监督两个方面进行完善。
1、完善中介机构价值评估体系。为促使法官能更加审慎地行使强制批准权，应当聘请专业的中介机构来对重整计划进行帮助审查，对企业的价值资产包括无形资产进行完整的、专业的评估，重点计算重整计划中债权人的清偿率，应当避免管理人或者法官为了方便而将企业清算状态下的债权人清偿率与重整下的债权人清偿率等同起来，同时在给出债权人清偿率建议时需要注意该数值必须明显大于企业清算状态下的清偿率，此时对重整计划进行强制批准才有意义，否则就失去了它的价值。此外，法院在强制批准的过程中，一边可以借助如今发达的互联网系统，深入了解重整企业的经营状况和模式，一边可以参考学者及专家对重整计划提出的建设性意见，如此可以有效地加强对重整计划强制批准制度运行过程的监督。
2、保障债权人对重整计划的参与权和知情权。在我国重整计划强制批准制度中，债权人作为核心利害关系人并未参与重整计划草案的制定过程，只有在重整计划的正常批准与强制批准程序中才能了解到重整计划，而后就重整计划进行表决，这对于债权人来说是显然不利的，债权人在整个制定重整计划的阶段都没有途径去了解详情或者提出自己的意见，只能被动地选择接受或者不接受，就算不接受，在强制批准程序启动后也只能接受一裁终局的结果。因此，充分保障债权人的参与权和知情权，不仅能够让债权人对整个强制批准程序起到监督的作用，还能在让债权人充分提出自己意见的前提下提高重整计划的通过率。本文建议应当保障债权人在重整计划制定过程中的参与权与知情权，如此能够督促管理人和债务人制定出更为合理的重整计划。另外，建议将信息披露作为一项法定义务，将重整计划全面地公告出来，既保障债权人的知情权，也保障了重整计划强制批准制度在我国的适用。
（作者单位：江西理工大学）
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