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| 我国城市社区养老服务资源优化配置研究 |
| 第734期 作者：□文/王曼丽1 倪赤丹2 眭 睦1 时间：2024/8/1 11:21:50 浏览：517次 |
［提要］ 优化配置城市社区养老服务资源是解决当前我国城市社区养老服务供需适配性矛盾的核心途径。本研究利用SWOT-PEST分析模型，剖析城市社区养老服务资源优化配置所面临的环境，提出城市社区养老服务资源优化配置策略。研究发现：我国城市社区养老服务资源优化配置在政治环境、经济发展、社会进步、科技水平提升等四个层面均面临优势、劣势、机遇和挑战。在此宏观和微观环境下，应通过明确城市社区养老服务资源优化配置目标、界定资源优化配置主体职责、高效配置城市社区各类资源、制定资源优化配置标准和加强城市社区养老服务资源配置保障等优化城市社区养老服务资源配置策略，为建立我国高质量养老服务体系、满足居民日益增长的多元化养老服务需求提供环境和策略依据。
关键词：城市社区养老；资源；优化配置；SWOT-PEST
基金项目：中国博士后科学基金面上资助项目：“医疗联合体模式下慢性病分级诊疗系统绩效评价及其激励机制询证研究”（编号：2019M653051）；广东省教育厅青年创新人才项目：“深圳‘老有颐养’系统绩效评价及其激励机制研究”（编号：6021210055S）；深圳市博士后出站留深科研启动项目：“医养结合服务人员胜任力模型研究”（编号：6021271006S）；深圳职业技术大学科研启动项目：“深圳‘老有颐养’绩效评价实证研究”（编号：6022312024S）。通讯作者：眭睦
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2023年10月7日
一、SWOT-PEST分析模型简介
SWOT分析法是从研究对象的内部优势（Strengths）、劣势（Weaknesses）和外部机会（Opportunities）、威胁（Threats）四个方面探索研究对象所处环境，进而提出最佳发展对策的一种方法。PEST分析法是从宏观环境的四个方面——政治（Politics）、经济（Economy）、社会（Society）和技术（Technology）探讨研究对象所处外部环境的一种方法。本研究将SWOT和PEST两种分析方法结合，基于SWOT的四个分析维度搭建环境分析大纲，并在每个维度之下从PEST的四个角度分析城市社区养老服务资源优化配置所面临的优势、劣势、机会和威胁，并在SWOT-PEST模型分析的基础上提出我国城市社区养老服务资源优化配置策略。
二、SWOT-PEST分析模型在城市社区养老服务资源优化配置研究中应用现状
根据七普数据，我国60岁及以上人口有2.64亿人，占总人口的18.70%；65岁及以上人口有1.91亿人，占总人口的13.50%。我国人口老龄化进程不断加深，老年人及其家庭社区养老服务需求巨大。当前，传统的社区养老服务供给已难以满足居民日益增长的健康养老服务需求，而社区养老服务资源配置不够优化是该问题产生的重要原因。为贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，高效、精准配置养老服务资源，2016年民政部、发改委等11部委联合下发《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》，指出需要深化“放管服”和推进供给侧改革，对社区养老服务资源进行合理化改造，满足老年人社区养老服务需求。而今，在社区养老服务资源配置研究领域，尽管部分学者开展了社区养老服务资源配置现状、配置问题、配置策略和影响因素等相关层面的研究，但专门针对城市社区养老服务资源优化配置所处内外环境方面的研究相对较少。本研究基于SWOT-PEST分析模型对当前我国城市社区养老服务资源优化配置所处的社会、经济、政治、技术环境以及所面临的优势、劣势、机遇和挑战进行深入分析，一方面有利于探索总结供需适配的社区养老服务资源优化配置策略，丰富城市社区养老服务资源配置的研究范畴；另一方面在一定程度上能为决策者制定和实施社区养老服务资源配置政策提供参考，为我国城市高水平养老服务体系建设提供一定借鉴。
三、我国城市社区养老服务资源优化配置SWOT-PEST分析
（一）优势（Strengths）分析
1、政治层面的优势。我国养老政策随着老龄化的趋势不断发展和完善，养老相关制度推动城市社区养老服务的公平发展。党的十八大以来，我国养老政策体系不断成熟，养老与健康保障实现跨越式发展，健康养老政策红利不断释放，政府、社会、家庭、个人等多元主体协同共治能力取得一定进展。党的十九大提出，构建共建共治共享的社会治理格局，发挥了党在城市社区养老工作中的核心领导作用。我国加快建立基本养老保险全国统筹制度，并积极推进养老保险省级统筹，建立实施基金中央调剂制度，将推动实现以统一全国费率和基金收支管理为核心、以信息系统和经办管理服务全国一体化的养老保险全国统筹制度，促进养老保险制度更加公平可持续发展。
2、经济层面的优势。政府在养老服务方面发挥主导和监督作用，鼓励养老机构和其他市场主体大胆创新发展，推进社区养老服务发展。一方面深化公办养老机构改革，放开养老服务市场，大力发展商业养老，提高养老服务全要素生产率，形成政府公办养老机构兜底保障、民办养老机构主体参与、外资养老机构有益补充的多元化养老服务供给，全面提升养老服务质量。另一方面要以扩大内需为引领，激发民间资本活力，引导民间资本、社会资本、外资资本多模式参与养老机构、社区养老体系建设和医养健融合发展等，催生更多养老新产业、新业态、新模式。此外，进一步优化消费环境，加强老年消费市场监管，合理引导老年群体消费市场预期，提高老年消费的支付能力，不断释放老年服务消费潜力。
3、社会层面的优势。全国为老服务社会组织快速发展。“十四五”时期，我国人均国民收入有望达到高收入国家的门槛水平，慈善组织、社工机构将迎来新一轮井喷式发展。这不仅利于补齐老龄问题治理领域社会组织发育不足的短板，也为政府承接老龄工作职能转移提供载体，为社会力量参与老龄化事业拓展渠道。
4、技术层面的优势。信息技术与养老服务事业产业融合发展。随着社会经济的进步，物联网、人工智能、云计算、大数据、移动互联网等信息技术如雨后春笋般涌现，高端技术因素不断融入社区养老服务领域，诸如康复辅助产品、养老监护产品、健康检测产品等智慧健康养老服务与管理产品。一方面带动社区养老服务产业不断发展，另一方面也将不断提高城市社区养老服务资源优化配置的效率，不断推动城市社区养老服务事业产业的发展完善。
（二）劣势（Weaknesses）分析
1、政治层面的劣势。我国的老龄政策制定进入了井喷式阶段，老龄化治理尚未成定局。仅“十三五”期间就出台了300余项涉老政策，部分老龄政策缺乏科学性，出现内容重叠性、无序和碎片化、新老政策并存和执行效力不高等现象。其次，我国的医疗保险和养老保险无法衔接和贯通，养老护理和照护服务发展差异明显，两类服务无法顺利转介。再则，如老年人力资源开发、老年人社会参与、老年教育、残疾老年人保障等众多领域的发展参差不齐，需要加快构建积极的发展型公共政策体系。目前，诸如包容性的社会发展政策、家庭发展支持政策、链接当前与未来的社会制度等都还没有制定和发布，有的甚至尚未进入工作重心和议事日程，如老年工作者的犯罪人员养老保险、工伤保险、离退休军人养老保险等也没有明确界定。虽然我国老龄化社会治理的顶层设计已雏形初现，但全域协同共治的局面尚未形成。
2、经济层面的劣势。我国机构养老面临运营成本高与老年人支付能力低的矛盾。以北京市为例，2017年养老机构亏损的占33.7%，收支持平的占32.6%，稍微盈利的占13%，能够盈利的机构仅占3.3%。高端养老机构短时间难以摆脱高投入带来的运营压力，民办机构用降价换入住率的方式普遍存在。虽然政府对机构养老服务提供一定的运营补贴，但每人每月300～500元的补贴，不足以弥补养老机构较高的运营成本。由于运营成本高，多数机构床位费、护理费、伙食费收费较高。数据显示，2017年，北京市民办养老机构主要的收费为：入院押金人均8，000元，自理老人2，727元/月，半自理老人3，196元/月。而2016年北京市企业退休人员养老金为月均3，575元。这就形成了一方面机构反映在赔钱运营；另一方面老人也在呼吁价格高、住不起的局面。
3、社会层面的劣势。我国人口结构发生转变，家庭养老功能弱化，养老服务人才难以满足老年人的现状。我国从“多子年轻化社会”转向了“少子老龄化社会”，快速的人口转变使家庭养老功能弱化。由于持续的低生育率，我国的家庭出现功能虚弱化、结构核心化、规模小型化、关系离散化、风险放大化的趋势，养老问题接踵而至。随着人口转变的持续深化，“4-2-1”结构脆弱家庭、独生子女风险家庭、失独伤独孤儿等残缺家庭的和代际居住分离的老年空巢困难家庭不断增加，家庭抵御养老风险的能力受到极大挑战。很多成年独生子女家庭缺乏来自子代的情感慰藉和养老支持，家庭养老功能严重弱化。我国失能失智老年人超过4，000万人。按国际公认的3位失能老人配备1位护理人员的标准，我国养老护理人员需求量超千万。目前我国养老机构护理员不到百万，缺口巨大。养老服务人才队伍普遍呈现“三低三高”特点：社会地位低、收入待遇低、学历水平低和流动性高、劳动强度高、平均年龄高。
4、技术层面的劣势。智慧养老平台建设存在信息孤岛现象。如今它已成为社区养老服务的重要内容，各地结合自己的特点，陆续开展智慧养老服务实践。但是，社区养老服务系统碎片化现象依然明显，养老服务“数据孤岛”现象突出。不少养老机构和企业也积极打造类似平台，经营管理上缺乏科学高效的模式，机构之间的养老信息系统没有实现互联互通，这些重要数据碎片化地分散在不同机构，形成了一座座数据“孤岛”，阻碍养老数据价值的释放，不利于社区养老服务资源建设的健康发展。
（三）机会（Opportunities）分析
1、政治层面的机会。国家出台一系列政策为社区养老服务资源配置提供制度保障。2011年，国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》被纳入养老服务整体规划范畴。2012年，十八大明确提出“大力发展老龄服务事业和产业”，提出老龄事业和产业发展并重；在供给侧结构性改革中，国家明确社区养老服务发展的目标。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的改名表明养老服务内容的进一步完善。十九大进一步强调“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。十九届四中、五中全会报告中，明确养老服务体系建设表述为“居家社区机构相协调”。国家政策的持续关注和支持有助于应对人口老龄化，推动养老事业和养老产业协同发展，推进社区养老服务发展，为城市社区养老服务资源优化配置提供政治保障。
2、经济层面的机会。我国经济快速发展，加快推进了养老服务业的发展。“十三五”时期，我国经济发展增长速度从高转速转向中高速，发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构条件调整从增量扩能转向调整存量、做优增量并举，发展动力从依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。2016～2019年，中国经济增速始终保持在6%以上。中国经济总量从2016年的突破70万亿元增长至2019年的近100万亿元，经济总量稳居世界第二，综合国力进一步增强。其次，“十三五”时期，全国居民人均可支配收入年均名义增长2，045元，比“十二五”时期多增156元，5，575万农村贫困人口实现脱贫。我国经济快速稳定增长为我国社区养老服务资源配置提供经济保障。我国全面步入小康社会，有助于提升全社会养老消费的能力。
3、社会层面的机会。我国人口老龄化发展迅速的同时，社会上传统家庭养老文化的氛围也愈加浓厚。预计“十四五”期间，我国迈入中度老龄化社会。预计2030年，我国65岁以上人口占比将超过日本，成为全球化人口老龄化程度最高的国家。2050年，我国60岁以上人口占比超过30%，将进入深度老龄化阶段。我国自古以来重视家庭血缘、亲情关系、讲究父慈子孝以及“养儿防老”等传统家庭养老的文化源远流长。因此，我国人口老龄化持续加剧、家庭养老作为我国老年人的首要养老选择，开展我国社区养老服务资源优化配置的研究是社会所需、民心所向。
4、技术层面的机会。我国的大数据和人工智能在养老服务方面发挥重要作用，优化了社区养老服务资源配置。大数据具有在解决社区数据共享、资源配置、诉求表达、风险研判、应急管理、行动轨迹描述等方面的功能。这不仅为养老服务资源配置提供新视角，还为养老服务资源配置的科学性、精准性和协同性提供重要技术支撑。其次，人工智能通过与养老产业相融合，进行创新改革，研发出如养老智能床垫、智能机器人、智能定位系统等个性化、适老化、便捷化的智能养老产品，并通过不断优化与养老服务网络相连、数据采集、云端计算、运营管理、大数据平台等技术，优化我国社区养老服务资源配置，提升养老照护服务的效率。
（四）威胁（Threats）分析
1、政治层面的威胁。现有体系安排中，社区养老服务资源配置主体职责不清，保障制度不健全，不利于我国城市社区养老服务资源优化配置。社区养老服务资源配置主体、客体、标准、保障等各要素大多交代不清，国家、社区和家庭三个供给主体职责不够明晰，难以落实到具体实践中。其次，存在城乡差别和结构性缺陷，比如长期以来实行的城乡二元制社会体制，导致城乡的养老保险体系建设速度和投入程度不一致，城乡居民基本医疗保险和农村居民医疗保险标准不统一，医疗报销受地域限制，医院、医保、医药尚未形成有效的联动机制。2016年国家启动的长期护理保险制度试点，虽在一定程度上减轻试点地区失能家庭的经济负担，但长期护理保险制度尚未在全国普遍确立。因此，以上种种情况不利于我国城市社区养老服务资源优化配置工作开展。
2、经济层面的威胁。突如其来的新冠肺炎疫情给全球相关产业和国际贸易造成巨大损失，这加重了社会养老压力。2020年，我国GDP实现了2.3%的增速，在主要经济体中唯一实现经济正增长。随着疫情防常态化，2021年GDP实现6%以上的增长速度。接着，我国存在未富先老、快速老龄化和超大规模老年人口等将长期面临的重要国情，人均养老资源不足，基本养老保险基金的压力大。世界格局动荡不安，国际形势更趋复杂，养老负担加大等对我国养老产业的健康发展存在威胁。
3、社会层面的威胁。我国老年人的养老服务需求发生转变，社会上出现“养老焦虑”，我国社区养老服务面临新的挑战。随着经济水平的不断提高，我国老年人的服务需求从简单的生活照料需求向多层次、多样性、个性化的需求转变，需求结构由生存型向发展型转变。随着我国老龄化社会的加剧，人口红利逐渐消失，养老保险基金收支压力增大，社会对养老金预期下降，老年人甚至年轻人滋生了“养老焦虑”。目前对养老服务供给的要求是高质量、高效率，养老服务体系仍然不够完善，我国的养老服务困境愈加明显。
4、技术层面的威胁。我国老人在社会上面临的“数字鸿沟”问题对我国社区养老服务资源优化配置构成威胁。随着中国老龄人口数量快速增长，不少老年人在上网、使用智能手机上遇到困难，对他们的出行、就医、消费等日常生活造成阻碍。智能设备的普及应用使老年人面临的“数字鸿沟”问题日益凸显。科学技术要以人为本，如何让智能技术发展适应老龄化社会的步伐，使老年人的出行、就医、消费、文娱、办事等7类高频事项和服务场景充分享受到便利化，这是数字信息社会亟须解决的养老服务问题之一。
四、我国城市社区养老服务资源优化配置对策建议
（一）明确社区养老服务资源优化配置目标。一是完善政策法规，厘清主体职责，健全保障制度。加快推动基本养老保险全国统筹实施进度，完善城镇职工基本养老合理调整机制，加快推进基本医疗保险省级统筹，重点解决重度失能人员基本护理保障需求。二是完善设施建设，合理利用社区资源。进行适老化改造，完善社区的基础设施建设，提供多层次、多样性的养老服务方式，满足老年人日常生活和精神生活的个性化需求。三是社区发挥整合资源、协调四方的作用。社区通过调查民意，收集老人的合理化需求，对社区资源进行最大限度的调配和利用，提高社区资源的配置效率，促进社区养老服务的发展。四是充分调动市场力量，引导传统养老产业进行改革。对落后的养老产业进行引导，鼓励大数据、智能化与养老相融合的产业发展，有助于丰富老年人的晚年生活，形成新的经济增长点，助力社区养老服务业的发展。
（二）明晰社区养老服务资源配置主体职责。一是政府发挥主导作用，完善相关养老规定。政府根据各区的实际情况，制定对应的社区资源配置方案，明确各主体职责，发挥资源整合优势，反对资源垄断。二是引入市场机制，提升配置效率。在养老服务领域中，如养老地产、老年用品、商业保险和一些社会福利项目，大力发展银发经济，促进养老产业与养老事业协调发展，形成养老产业集群。引导社会资本拓展对老年人的专业化服务，如休闲旅游、健康服务、体育健身、老年金融、智慧养老等服务领域，扶持和鼓励民间资本参与医养结合类的养老服务建设。三是培育为老服务的社会组织，改善基层老年社会活动的设施和条件，加强骨干培训和活动指导，引入专业社会工作者，鼓励老年人参与社区建设和管理活动。四是发展社区志愿活动，借鉴南京养老志愿时间银行、上海睦邻点建设经验，探索时间银行、爱心积分、志愿服务综合保险机制等，引导社会不同力量积极投入养老服务。
（三）优化配置社区养老服务资源。一是人力资源方面，培养专业性的养老服务队伍，社区要根据老年人口数量，根据人才配比标准，安排对应的管理人员、养老护理员、医护人员、社会工作师、厨师、营养师、司机、康复理疗师、工勤技能人员、心理咨询师。二是物力资源方面，统一规划社区资源，完善社区养老服务模式，加强养老设施建设，健全老年寓所、老年关爱之家、日间照料中心、社区卫生服务站、居家养老服务站、新型养老福利院等。财力资源方面，政府加大财政补贴力度，为公办养老机构作兜底保障，支持和鼓励民办养老机构的发展，允许其他社会力量运营、管理养老机构，为养老机构增加资金支持。信息资源方面，社区建全智慧化、技术化的社区资源养老服务共享平台，精准监测社区方方面面的动态，及时调整社区资源，促进资源的高效利用，实现小区资源互通互联互用，为老人提供实时、高效、便捷的养老服务。
（四）建立科学的社区养老服务资源配置标准。在城市社区养老服务资源优化配置过程中，首先应该按照城市内部各个社区老年人口的分布，即各个社区人口老龄化率配置社区养老服务设施，然后依据国家省市资源配置相关政策要求，进一步调整完善社区养老服务设施的面积、场地、人力、床位配置等。在此基础上，根据调查了解社区老年人对社区养老服务的多样化需求，根据需求特征和需求内容，在配置政策规定的必须配备的社区养老服务设施供给服务和产品之后，配置社区养老服务设施内部的服务项目，包括基本养老服务服务项目、特色养老服务服务项目，推进社区养老服务设施内部社区养老服务数量和质量的扩容。
（五）加强社区养老服务资源配置保障。一是国家出台了相关社区养老政策，为社区养老服务的发展提供政策保障。民政部办公厅、财政部办公厅联合印发《关于开展2021年居家和社区基本养老服务提升行动项目申报工作的通知》，明确提出制定居家和社区基本养老服务清单，完善专业化养老服务支撑网络，加强养老服务人才队伍建设。二是在社区布局“嵌入式”社区养老服务，实现社区老年人日间照料中心全覆盖，提供老年人急需的助餐配餐、文体娱乐、辅具租赁、家属支持等服务。探索“社区+物业+养老服务”模式，在“小社区大服务”的框架下，物业服务企业把服务内容向诸如托幼、家政、文化、健康、旅游、教育等领域扩展延伸，养老服务的开展很需要与这些服务形成协同效应，向一条龙服务迈进。三是大数据和人工智能在养老服务业发挥重要作用，打破数字鸿沟，整合养老数字资源。大数据和人工智能在一定程度上缓解了养老服务队伍人才不足问题，智能家居、智能产品和智慧化大数据平台已走进老人日常生活，给老人提供便利化、安全性高的服务体验。结合社区老年人口情况，对社区资源界限进行重新划分，机构与机构之间建立关联点，打破数据孤岛现象，促进社区机构之间信息的互通互联，提高管理运营效率。
（作者单位：1.深圳职业技术大学医学技术与护理学院；2.深圳市幸福健康集团）
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