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| 地方政府践行关键核心技术攻关新型举国体制困境与突破 |
| 第734期 作者：□文/王金豹 袁 卫 时间：2024/8/1 14:07:51 浏览：156次 |
［提要］ 推进关键核心技术攻关是一项系统工程，需要地方政府的宏观指导与统筹，加快践行新型举国体制。当前，东莞市在践行新型举国体制过程中已取得有效进展，但仍存在一些突出问题，本文就此提出破解策略。
关键词：地方政府；关键核心技术攻关；新型举国体制
基金项目：中共广东省委党校（广东行政学院）系统哲学社会科学规划课题（课题编号：2023GDDXXT057）；中共东莞市委党校一般课题（课题编号：ybkt202324）
中图分类号：F273.1 文献标识码：A
收录日期：2023年10月16日
一、问题的提出
党的二十大报告明确指出以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。2023年4月，习近平在广东考察时指出，广东要在提升科技自立自强能力方面继续走在全国前列。当前阶段，全球科技竞争日趋激烈，技术创新成为国家发展的重要战略。为了实现经济转型升级和保持国家竞争力，在全球经济格局变动中占据有利地位，各国纷纷加大对关键核心技术攻关的投入，以确保在技术领域取得领先地位。关键核心技术是国之重器，对构建新发展格局、推动地方政府高质量发展意义重大。随着关键核心技术在国家发展中的重要性日益凸显，地方政府积极践行新型举国体制，即充分发挥国家、地方和企业的积极性和主动性，推动技术攻关工作向更深层次和更广领域迈进。
在新型举国体制下，地方政府注重打破行政区划界限，推动各地区、各部门之间的技术合作和资源共享。同时，借助多元化的创新主体，包括高校研究机构、企业实验室等，不再依赖单一的研发机构进行关键核心技术攻关，而是鼓励不同主体间的协同创新。地方政府还通过提供资金支持、税收优惠、人才引进等措施，激励企业加大技术研发投入，推动技术创新。关键核心技术攻关的加快践行是地方政府积极适应时代需求和推动经济转型的重要举措，这有助于提升国家的自主创新能力，加强对关键核心技术的掌控和布局，促进科技创新和产业升级，从而推动国家经济的可持续发展。近年来，东莞市通过建设科研创新平台、推进科研成果转化、培育科研创新主体等多重举措，强化国家战略科技力量，加快科技自立自强步伐，正努力建设大湾区科技创新高地。本文选取东莞市为案例，以期为地方政府加快践行关键核心技术攻关新型举国体制提供经验参照。
二、地方政府践行关键核心技术攻关新型举国体制的理论机制
健全关键核心技术攻关新型举国体制，事关高水平科技自立自强，对推动经济高质量发展、保障国家安全具有重要意义。党的十八大以来，各级政府不断健全关键核心技术攻关新型举国体制，把集中力量办大事的制度优势、超大规模的市场优势同发挥市场在资源配置中的决定性作用结合起来，强化国家战略科技力量，推动科技自立自强不断取得新进展。坚持党的领导是新型举国体制的最本质特征和最显著优势。新型举国体制强调在党的统一领导下，注重政府、市场和社会有机结合，充分调动中央和地方两个积极性，科学统筹国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业的定位和布局。地方政府在践行关键核心技术攻关新型举国体制中的作用机制包括以下方面：
（一）地方政府在践行关键核心技术攻关新型举国体制中，可以通过政策引导机制发挥作用。第一，政策支持。地方政府可以出台一系列支持关键核心技术攻关的政策，包括财政资金支持、税收优惠政策、科研项目资助以及知识产权保护等方面。这些政策能够鼓励企业和研发机构参与关键核心技术攻关，提供必要的经费和资源支持。第二，产业联动。地方政府可以通过推动产业联动，建立起由政府部门、企事业单位、高校和科研院所等组成的跨界合作机制。通过促进技术研发与产业应用的深度融合，形成科技创新生态圈，推动关键核心技术攻关工作的开展。第三，人才培养。地方政府可以制定并实施人才培养政策，鼓励高校、科研院所、企业等各类机构加大对关键核心技术研发人才的培养力度。通过建设优秀人才队伍和提供良好的创新创业环境，吸引人才参与关键核心技术攻关工作。
（二）地方政府在践行关键核心技术攻关新型举国体制中的资源整合机制。第一，资金整合。地方政府可以通过设立专项资金、引导社会资本投入等方式，整合各方资金，为关键核心技术攻关提供必要的资金支持。同时，通过建立科技创新基金、风险投资基金等机制，引导社会资本参与技术攻关，促进资源优化配置。第二，人力资源整合。地方政府可以通过组织高层次人才团队、引进国内外专业人才等方式，整合各类人才资源。通过建立人才队伍共享和流动机制，促进不同单位间人才的互动和协作，加强关键核心技术攻关的人力支撑。第三，创新合作机制。地方政府可以推动企业、高校、科研院所等不同主体之间建立联合实验室、共享创新平台等合作机制，实现资源的共享和协同创新。
（三）地方政府在践行关键核心技术攻关新型举国体制中的创新体系建设机制。第一，新平台建设。地方政府可以为关键核心技术攻关建设专门的创新平台，如科技园区、创新基地、孵化器等。这些创新平台提供集聚资源、促进创新合作的空间和条件，为关键核心技术攻关提供良好的创新环境。第二，多元合作。地方政府可以鼓励企事业单位、高校、科研院所等不同主体之间建立联合实验室、跨界合作机制，促进创新资源的共享和优势互补。第三，创新生态培育。地方政府可以打造良好的创新生态，鼓励创新文化的培育和传播。
三、地方政府践行关键核心技术攻关新型举国体制的成效
地方政府践行关键核心技术攻关新型举国体制将促进科技创新和产业升级，提升自主创新能力，加强对关键核心技术的掌控和布局，从而带动经济整体的可持续发展。东莞政府践行关键核心技术攻关新型举国体制的成效如下：
（一）政策支持体系逐步完善。第一，布局创新联合体实施产业上下游融通创新。市政府选取首批智能机器人、储能、高端医疗器械等9条重点产业链实施链长制，鼓励链主企业牵头，联合产业链上下游企业、高校院所建设创新联合体，推动产业整体发展。以生物医药产业为例，2017～2021年，东莞生物医药及高性能医疗器械规上工业增加值的复合增长率高达46.3%，目前该领域重大建设项目共有20项，预计投资金额达180亿元。第二，组织实施基础重点研发项目。2022年，东莞基础研究实力进一步增强，2022年东莞获国家、省基础研究项目资助金额突破1亿元，共有333项入选国家、省基础研究项目，资助经费达到10，032万元，分别较上年同期增长14.4%、23.1%。第三，推动战略性新兴产业基地创新平台建设。战略性新兴产业基地建设是东莞新一轮发展的突破点，目前基地建设工作初见成效。以生物医药产业为例，2022年，东莞市松山湖现代生物医药产业技术研究院正式挂牌并成立松山湖生物医药产业技术联盟，构建“产业技术联盟+基地产业园”的生物医药产业基地创新体系，推动全市生物医药产业实现跨越式发展。
（二）核心技术源头创新趋势日益凸显。2022年东莞共有108个项目入选国家自然科学基金项目，同比增长47.9%，相比2017年项目数和经费数五年翻两番。东莞已有工程科学、材料科学等7个学科进入ESI（基本科学指标数据库）全球前1%。在企业核心技术攻关领域，目前东莞有国家级“小巨人”企业110家，数量位居全省前列；省级“专精特新”企业2，040家（其中2022年新增1，852家）、创新型科创企业3，193家，数量排名全省第二。东莞已经形成包括散裂中子源、松山湖材料实验室、先进阿秒激光、172家重点实验室、2家新型研究型大学在内的基础研究平台，持续输出源头创新成果。
（三）前沿创新产业成长迅速。目前东莞组织的一批基础研究项目取得积极进展，包括松山湖材料实验室建设创新样板工厂，成立产业化公司39家，融资额、年销售额双双突破2亿元。东莞打通“基础研究-技术创新-转化应用-产业发展”的重大科技成果产业化链条，让成果转化的“肠梗阻”转变成新兴产业的“施工图”。以成长为东莞千亿产业的人工智能产业为例，2022年东莞人工智能产业规上企业营收约996亿元，其中应用软件开发领域规上企业营收增长6.8倍，可穿戴智能设备制造领域规上企业营收增长2.2倍，产业成长速度极为迅猛。
（四）创新型城市人才集聚规模效应日益显著。东莞以松山湖科学城建设为契机，大力打造各类科研人才平台，如大科学装置、省实验室、高校、院士工作站、博士（后）工作平台等。目前，东莞共有各类人才平台1，531个，重点实验室和工程技术中心1，062个，集聚基础研究人才近万人。东莞通过与高校院所的深度合作，成建制地引进战略科学家团队，由点到线、由线到面地强化创新链，为新能源、电子信息、生物医药等新兴产业的发展提供兼具广度和深度的人才支撑。
四、地方政府践行关键核心技术攻关新型举国体制中的主要问题
近年来，我国发展经历着前所未有之大变局，国内生产要素条件、需求结构和供给结构都在发生深刻的变化。同时，中美贸易摩擦导致关键核心技术受到限制，重要能源资源供应的安全问题也日益凸显。特别是新冠肺炎疫情的全球大流行，更加暴露了产业链和供应链所面临的风险和隐患。目前，东莞在践行新型举国体制中的主要问题集中在以下几个方面：
（一）核心技术攻关治理机制不顺。从总体上看，东莞政府在技术攻关治理机制完善方面有待提升，这主要是以下几个方面造成的：一是治理主体不够多元。核心技术攻关主体大多为政府主导，导致大部分高层次人才仍集聚在“大院大所”，企业的创新主体地位尚未真正确立。二是部分项目管理模式单一。由于缺乏战略性的统一领导和方针引导，部分项目难以根据产业发展状态和核心技术攻关需求进行动态调整。三是创新要素整合程度不够。在核心技术攻关的几大主体中，企业与高校彼此之间缺乏权利保障机制和相互制约机制，知识产权的合作中出现的产权利益纠纷难以协调。
（二）地方财政金融支撑力度不强。一是政府财政科技投入偏低。以2020年的横向数据对比，东莞市财政科技支出占比仅为4.07%，远低于深圳（8.06%）、广州（7.59%）和苏州（9.56%）、武汉（6.34%）。与此同时，镇街财政科技投入长期处于低位，东莞镇街科技工作以配套支出为主，镇街财政科技投入力度远低于市本级，2020年东城、长安、塘厦等发达镇街财政科技支出占比仅为2.04%、0.88%、1.34%。对比苏州，各区财政科技投入均维持在较高水平，如常熟（11.37%）、张家港（7.82%）、昆山（10.9%）、太仓（10.04%）。二是东莞地方性的投资体系和融资体系还不够完善。首先，从机构数量和资金规模来看，地方性的创业风险投资机构与一线城市相比，不但数量少、规模小，而且投资融资金额相当有限。其次，资金运作机制上存在问题，主要体现在对新兴中小型企业的投入不足，融资渠道狭窄，而大部分融资主要集中在“专精特新”企业。
（三）高端科创平台聚才强度不够。目前，东莞存在科技创新人才结构分布不太合理、高端人才总量不足，以及高等教育规模与本地区经济地位不相称的问题，导致高端科创平台聚才强度不够。一是平台建设数量不足。在集聚高端人才的科技创新平台建设上，与同水平的大连、宁波、苏州、青岛、泉州等城市比较，东莞市存在较大差距。二是领域顶尖人才数量不够。具有国际领先水平的领军人物、学科带头人、能带动高新技术产业发展的高层次科技人才相对短缺，不能适应经济快速发展和产业转型升级的需要。三是高端人才扎根意愿不强。当前，东莞市引进的高端人才中，以双聘、挂职等柔性引进的方式居多，期望全职扎根东莞的意愿不强。与同等经济水平的城市相比，东莞市高等教育的规模与质量总体水平偏低，与本地区的经济地位明显不相称，成为东莞市科技创新人才队伍建设的短板。近年来，东莞市加快建设科技创新人才队伍，取得了一定的成就，但还存在很大的发展空间。
（四）科技创新合作环境有待优化。从总体上看，东莞政府在科技创新合作环境方面仍有待优化，这主要是以下几个方面造成的：一是海外优质科研资源联系中断。受新冠肺炎疫情的影响，东莞前沿科创的国际交流受到重要影响，许多优质科研资源的联系因此中断，难以形成强有力的创新动力。二是市内企业创新环境尚未广泛形成。虽然企业的技术创新能力有了显著增强，但大部分高层次技术人才仍集聚在高校院所和科研单位，导致企业的创新环境不够。三是综合性城市环境有待提升。许多东莞本土培养的优秀人才在校期间虽然得到很好的技术攻关训练，但是在毕业后却仍倾向于转向深圳、广州等一线城市发展，人才宜居、综合性人才保障环境仍需进一步优化。
五、地方政府加快践行关键核心技术攻关新型举国体制的突破策略
《2023年东莞市政府工作报告》明确指出坚持“科技创新+先进制造”城市特色，扎实推进中国式现代化。东莞市政府应当加快践行新型举国体制，积极引导创新要素和资源向企业集聚，尽快加速产业基础高级化、产业链现代化。
（一）市委统筹建立新型举国体制战略管理架构。加快践行新型举国体制须从全局出发，统筹建立新型举国体制战略管理架构。结合国内科技体制综合改革试点城市经验，东莞应有效整合重大创新平台、龙头企业、科学家等优势力量，形成跨部门新型举国体制战略管理架构。坚持以问题为导向、以需求为牵引、以人才为核心，聚焦高新园区、科技金融、营商环境等领域，深化核心技术攻关体制机制改革。东莞市委市政府可结合国家的总体部署，建立专门的关键核心技术攻关领导小组，由市领导任小组组长，吸纳发改局、工信局、科技局、银行、企业、科研院所等机构作为成员，统筹决策指挥、组织管理和人才激励等相关职能，撬动关键核心技术攻关战略管理综合变革。（图1）
（二）加大财税金融政策支持力度。一是加大财税政策支持力度。相关政府部门应该在市场基础性调节的机制下，运用财政激励和税率优惠等工具，加大对核心技术攻关企业的财政扶持力度。在参照国内先进城市财政激励方案的基础上，东莞政府可在财政预算中逐年提高用于核心技术攻关研发的专项经费，提高支持金额、鼓励科技进步和自主创新。可通过加大财政投入重点支持产业链创新联合体协同技术攻关：由科技局根据东莞市9个重点产业链的技术攻关方向，以“定向组织”方式，支持链主企业牵头组织开展技术攻关；市财政科技经费投入每年每条产业链不超1，000万元，支持项目5～10项，每个项目定额支持100万～200万元。同时，税务部门可提供“一企一策”的个性化服务，深入了解核心技术攻关企业生产经营状况，精准匹配适用的税收优惠政策，对企业投入关键核心技术攻关实行优惠，完善设备器具加速折旧等税收政策。二是拓宽融资渠道。政府相关部门应加强与银行、金融机构的合作，构建和完善东莞核心技术攻关投融资平台，积极争取对从事智能移动终端、半导体及集成电路、智能机器人、储能等项目的科技型企业给予信贷支持。在既有渠道基础上，可重点发挥市科创基金作用，引导社会资本投向具有市场前景的颠覆性技术成果和项目。第一，实行企业奖励。对创投企业以增资扩股方式投资该市种子期、初创期科技企业2年以上的，按不超过实际投资额的10%给予其管理企业奖励，单个企业年度最高500万元。第二，鼓励民间投资。实施联合基金项目，引导金融资本、企业资金、社会捐赠、个人资金投入基础研究领域，引导科学家积极参与国际基础研究项目和工程。第三，拓展境外融资。支持企业境外融资，积极争取提高企业外债便利化额度，力争市内所有高新技术和“专精特新”企业可在1，000万美元额度内自主借用外债。
（三）进一步加强核心技术攻关专业人才队伍建设。一是加大人才引育力度。结合国内先进城市引才聚才经验，可成立东莞市科技商学院，加速复合型科技人才培养，为各类创新人才搭建交流平台。通过放眼全球吸引海外高端人才、设立外籍院士工作站、设立市级外国专家工作室项目等方式，大力集聚产业发展急需的科技领军人才。东莞要以重大项目研究为载体，以科技创新基地建设为平台，围绕高新技术产业，面向海内外吸引人才广泛参与创业，并对具有自主知识产权或国际领先水平的人才、项目给予特殊的政策支持。二是强化本土应用型人才培养。东莞市政府可在原有经验基础上，引导高校围绕新一代电子信息、智能制造、新能源、新材料、生物医药等战略性新兴产业，在保持东莞传统的“五大支柱、四大特色”产业关注的基础上，重点部署“前沿领域高峰高原计划” “重大战略科研领域” “高精尖科学仪器平台”，解决相关产业原始创新问题。相关部门要加快推进大湾区大学、香港城市大学（东莞）筹建工作，引导本地高校调整学科布局和专业结构，加快新材料、新能源、集成电路、国产软件等前沿领域的研究发展和人才培养。
（四）创新关键核心技术攻关政策支持方式。一是建立动态跟踪的科技项目管理机制。鼓励行业龙头企业、科研院所、海外联络机构紧跟技术前沿，不定期主动向科技管理部门提出项目攻关需求，科技管理部门按“一企一策”原则给予个性化辅导支持。围绕关键核心技术突破和应用中遇到的障碍给予必要的政策对接和支持，通过产业化对接服务、投融资、首台套政策、政府采购，打通高校院所科技人才融入企业创新链的机制堵点。二是创新海外优质科研资源联络机制。支持企业建设海外科技创新中心、离岸创新创业中心等基地，通过对企业的海外研发中心、共享实验室建设提供多样化支持，鼓励其主动加强与海外优质资源联系。三是积极营造“政府引导、企业主导、校企互动”的科技创新合作环境。聚集高校、企业各类创新资源，构建企业为主体、需求为导向、任务为牵引的产学研用协同新模式。第一，加快推进科技资源和应用场景向企业低成本开放，散裂中子源、南方光源研究测试平台面向东莞企业提供低成本服务；第二，推动校企互动合作，由“链主”企业提出需求，联合东莞理工学院等市内高水平研究机构，形成关键任务清单，联合市内外科研资源开展关键核心技术协同攻关。
（作者单位：东莞市行政学院）
主要参考文献：
［1］张杰，陈容.我国科技创新对经济增长的支撑效应和途径研究［J］.学术论坛，2022.45（03）.
［2］孙卓.新型举国体制的政治逻辑与制度基础［J］.社会科学家，2023（07）.
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［4］任志宽，谈力.关键核心技术攻关的新型举国体制：理论探讨与实践方案［J］.中国高校科技，2022（10）.
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