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| 河南农村基础设施建设中PPP应用探索 |
| 第734期 作者：□文/武 杨1 李玉莹2 法玉琦2 时间：2024/8/1 14:34:35 浏览：147次 |
［提要］ 实施乡村振兴战略必然需要农村基础设施建设的物质支撑，然而传统的政府出资模式已难以满足不断增长的基础设施发展需求，PPP融资模式以其灵活性和创新性逐渐成为农村基础设施建设发展的重要路径。本文分析PPP融资模式基本原理及特点，结合相关政策法规，探讨PPP融资在河南农村基础设施建设中的适用性，最后提出PPP融资模式在农村基础设施领域的应用建议。
关键词：PPP；基础设施建设；社会资本
基金项目：河南省社会科学界联合会项目：“乡村振兴战略背景下农村基础设施高质量发展研究”（编号：SKL-2022-2204）
中图分类号：F283 文献标识码：A
收录日期：2023年11月27日
农村基础设施建设是促进农村经济发展和改善农民生活质量的关键因素之一。然而，由于政府财力有限和资源配置不足，传统的政府出资模式已经难以满足不断增长的基础设施建设需求。PPP模式以其共赢的特性，将政府、企业和社会资本有机结合，充分发挥各方优势，实现资源的最优配置和项目的高效推进。
一、PPP融资模式概述
2015年国务院办公厅发布的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》中指出，PPP融资模式是政府与社会资本创新公共服务供给机制的一种合作模式。该模式通过竞争方式选择具备投资和经营管理能力的社会资本，按照平等协商的原则订立合同，明确权责关系，由社会资本提供服务。政府在公共服务绩效评估结果的基础上，对社会资本支付相应的对价，以确保社会资本获得回报。这种合作模式可以充分发挥市场机制作用、提高公共服务质量和效率、实现公共利益最大化。PPP融资主要适用于政府有责任提供的、适合市场化运作的公共服务和基础设施项目。
（一）伙伴关系。PPP融资强调，各方要站在平等的立场上展开协商，建立一种具有法律效力的合同伙伴关系，要对相关的法律、法规进行严格的遵守，双方应该共同承担风险和责任，共享项目的收益。在构建伙伴关系时，必须遵守契约精神，政府与非政府的市场主体都以平等的民事主体身份参与，双方可以进行协商，通过签订具有法律效力的协议，对双方的权利和义务进行明确，并得到相关法律法规的认可和保护。
（二）利益共享。共享指政府和私营部门都应该从公私伙伴关系中受益，PPP项目旨在实现公共利益的目标。在PPP项目中，政府提供公共服务，私营部门投资并运营基础设施或服务，项目产生的利润由双方根据在项目开始前商定的合同条款共同分享。因此，政府与社会资本之间必须建立公平、公正的合作关系，以确保PPP项目的社会成果共享，并提供相对稳定的投资回报，从而达到利益共享的目的。在此基础上，构建科学、合理的收益调控机制，以保障PPP项目实施的可行性，保障公共利益与社会稳定。
（三）风险共担。在PPP模式中，与项目相关的风险由公共部门和私营部门共同承担，这是伙伴关系的基础，也是PPP模式与其他交易形式的明显区别，这使得双方能够利用各自的优势和专业知识来管理他们最适合处理的风险。私营部门合作伙伴通常承担与项目相关的建设和运营风险，包括成本超支、施工延误和潜在的收入短缺等。公共部门合作伙伴可能承担政策、监管和环境风险。为确保风险分担适当，PPP协议通常包括概述各方责任和义务的条款，绩效指标和争议解决机制，以确保风险得到有效管理，并保证项目实现其目标。
PPP项目的风险共担特性可以使双方受益。对于私营部门合作伙伴来说，与公共部门分担风险可以减轻项目的财务负担，并为收入来源提供更大的确定性；对于公共部门合作伙伴来说，分担风险有助于确保项目按时、按预算交付，并确保所提供的服务质量符合公众的期望。总体而言，风险共担使公共和私营部门合作伙伴能够有效合作，提供高质量的公共服务和基础设施项目。
二、PPP融资模式在农村基础设施建设中的适用性
（一）PPP融资在农村基础设施建设中的优势
1、PPP融资可以弥补财政投入的不足。农村建设面临政府支持不足、资金难以调动、基础设施投入不足等问题，这些因素制约了农村经济的全面发展。PPP模式为乡村建设提供了一种新的融资渠道，有助于缓解资金来源的问题。在PPP模式中，除政府投入之外，民间企业往往要承担相当大的融资责任，这对解决农村基础设施建设经费短缺问题意义重大。民营企业能为项目提供更多的资金，可以通过银行贷款和债券等方式为农村基础设施建设提供更灵活、多样的财务支持。因此，在我国农村基础设施建设中，PPP项目是一种有效的、有针对性的融资方式，PPP融资模式为我国乡村基础设施建设提供了强有力的支持，借助社会资本的投入与专长，可以有效补充我国乡村基础设施建设不足的短板，为农村经济的全面发展创造更为有利的条件，进一步缩小城乡社会发展的差距。
2、PPP融资可以提高农村基础设施运维效率。农村基础设施的运营和维护存在权责不明确、缺乏明确的管护主体等问题。农村基础设施的建设属于非营利范畴，它的非营利性导致管护资金缺乏，许多设施即使建成，也因缺乏必要的制度和专业队伍，导致运营和管护不足，基础设施难以长期保持良好状态，无法满足村民群众正常的生活需求。在这一背景下，引入PPP融资模式，将长期的养护与运营因素融入工程建设，成为一种解决上述问题的有效途径。
在PPP融资模式中，私人企业通常具备丰富的经验和技术知识，能够在基础设施的设计和建造阶段考虑到最佳的长期维护和运营方案。PPP项目注重整个项目的生命周期，这种综合性的考虑有助于优化基础设施的设计，提高设施的耐久性和可维护性，从而使其更好地满足农村居民的实际需求。此外，民营企业参与管理和运营还有助于引入先进的管理方法和技术，提高基础设施的运行效率。由于民营企业通常以盈利为目标，他们更有动力确保基础设施的良好运行，通过创新的管理方式和技术手段，保障基础设施能够持续高效地运营。
（二）PPP融资在河南农村基础设施建设中的适用性
1、多政策支持。2017年，国务院办公厅发布了《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，旨在为民间资本参与PPP创造良好的市场环境。除了禁止的领域外，向民间资本开放基础设施领域，不以任何名义和形式禁止其参与。2018年，财政部发布《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》，强调应在政府和社会资本合作（PPP）项目中更倾向支持民营企业的参与，避免仅投资大项目和发达地区的项目。2022年，农业农村部和国家乡村振兴局联合发布了《社会资本投资农业农村指引》，鼓励社会资本参与农村人居环境改善，参与农村厕所革命和生活垃圾处理等项目。同时，还积极推动民间资本在休闲旅游、乡村民宿、农耕文化等方面的发展，以实现乡村人居环境改善与旅游发展的有机结合。
近年来，河南省为了推动PPP项目发展出台了一系列政策，为其发展创造了良好的政策环境。河南省发改委于2018年出台了《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的实施意见》，提出要强化对PPP项目的政策导向、规划导向，鼓励社会资本参与高速公路、轨道交通、城镇供水和旅游等重点领域的建设。《河南省乡村振兴战略规划（2018-2022）》指出，要加大财政、社会资本的投入力度，促进农村经济发展。要规范使用PPP模式，鼓励其积极参与到农村基础建设和公共服务中，主动接受政府在脱贫攻坚、乡村振兴等方面的投资项目。2022年，《河南“十四五”规划》提出要加强对PPP项目的规范管理，鼓励创新运营方式，并确保合作机制能够为社会资本提供合理的投资回报，从而增强项目的可持续性。
2、多项目借鉴。截至2022年底，河南省PPP管理库中共有851个项目，总投资额为10，782.1亿元，覆盖了交通、文化、旅游等多个领域。其中，与社会资本签约完成的项目达649个，实际投资额为8，924.4亿元；乡村振兴项目为65个，涉及投资额686.4亿元。尽管“乡村振兴”工程在整个入库项目中所占比例仅为8%，但是在实施过程中仍涌现出许多成功的案例。
以唐河县的乡村振兴PPP项目为例，从2018年开始，唐河县抓住国家的政策机会，把“精准扶贫”作为工作的重点，着力解决农村的基础设施和公共服务等短板弱项，将乡村振兴PPP项目分为三个阶段，总投资达59.19亿元。唐河县紧紧围绕乡村地区交通提升、污水处理、垃圾处理、厕所革命等基础设施的完善，人居环境的改善需要，产业的发展等方面，认真策划切实可行的项目，逐步完善农村公路、安全饮水、污水处理、垃圾处理等基础设施，同时对各个村庄进行了危房改造、户厕改造，对村庄进行了美化亮化，对文化广场、垃圾收集点、建筑外墙和文化墙进行了改造，创建了一批美丽乡村和特色乡村。唐河县的乡村振兴PPP项目大大提高了群众的生活水平，使各个乡镇的整体面貌有了明显提升，为今后PPP融资应用到其他农村地区提供了经验借鉴。
三、PPP融资在河南农村基础设施建设中的应用及建议
（一）PPP融资操作流程。在我国农村基础设施建设中，采用PPP模式运作的基本思路为：识别阶段、准备阶段、实施阶段，具体操作流程如图1所示。（图1）
1、项目识别和准备。这是流程的第一步，包括确定潜在的基础设施项目并评估其可行性。政府部门将根据当地农村现有的基础设施状况、农村发展需求和现有资源，对潜在项目进行识别和评估，以确定其是否适合PPP融资。初步确定后再进行可行性研究，以评估该项目的技术及财务可行性。
2、选择合作伙伴。在这一步骤中，政府将确定和评估潜在的私营部门合作伙伴。由于农村基础设施建设资金需求量比较大，对私人部门的实力要求也比较高，因此这些合作伙伴是通过竞争性招标选定的，政府或相关机构根据其专业知识、经验和财务能力选择最佳的合作伙伴。最终的合作协议将由双方协商并签署。
3、项目建设和运营。私营部门合作伙伴负责基础设施项目的建设和运营，使用自有资金并通过银行或其他金融机构借款提供项目所需的资金。政府将通过土地、政策、监管安排等方式提供支持。一旦项目建设完成，私营合作伙伴将负责基础设施的运营和维修，通常为15～30年。
4、项目移交。特许期结束，私营部门合作伙伴将基础设施项目的所有权转让给政府，政府接管基础设施项目的运维。在交接过程中，政府将进行检查，确保基础设施项目状况良好，符合要求的标准。如果项目在移交后仍然有使用的价值，政府可委托原运营方继续负责管理，以保证基础设施运营的高效性。
（二）PPP融资应用建议
1、健全PPP相关法律法规。近年来，PPP模式在我国基础设施、市政工程、交通运输、生态建设与环境保护等多个领域得到了广泛应用。然而，由于PPP项目缺乏明确的法律规定，对其有效实施构成了挑战。目前，我国已经出台了《政府和社会资本合作项目财务管理暂行办法》《关于促进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》等关于PPP模式的政策法规。尽管这些规定为PPP项目提供了指导，但它们并没有具体的法律效力。为了确保PPP项目的顺利实施，充分实现PPP融资的效益，政府需要加快相关法律法规的制定进程，为PPP模式提供法律依据。虽然在2018年，国务院已经将PPP法规纳入立法工作计划，但截至目前尚未颁布与PPP相关的具体法律。综上所述，我国缺乏对PPP模式的法律规定，这对有效实施PPP项目，尤其是在农村基础设施领域，构成了一项挑战。政府需要加快相关法律的制定进程，以确保PPP模式有明确的法理依据，充分发挥其促进农村发展的作用。
2、建立合理的风险分担机制。将PPP融资模式引入河南省农村基础设施建设中最大目标是解决资金问题。对民营企业来说，要吸引他们参与项目建设，必须建立一套合理的风险分担机制。风险分担是基础设施项目成败的关键，在实践中，许多PPP项目因为风险评估不充分和责任划分不清晰而延迟甚至失败。政府作为公共利益的代表，应通过对民营企业进行适当的财政补助、制定合理的市场价格、建立良好的市场声誉等措施，吸引民营企业参与到基础设施项目中。由于民营企业以获得资本收益为目标，其投资决策主要关注的是如何规避投资风险。因此，建立一个合理的风险分摊机制，既能吸引民间资本，又能使其与政府共同承担风险，从而有效地降低因单一主体承担而导致项目失败的风险。
3、设计构建因地制宜PPP模式。为了开发有效的河南省基础设施PPP模式，政府和私营部门合作伙伴必须合作，根据当地的具体需求和挑战调整这些模式。这包括对农村基础设施建设进行全面需求评估，找出最紧迫的问题；对现有资源进行全面分析，包括财务、技术和管理资源，以确定最适合每个具体项目的PPP融资模式。同时，需要识别潜在的风险并制定风险分担机制，以确保各方公平地分担项目的风险和收益。在评估的基础上，制定适当的PPP模式，有助于解决河南农村地区的基础设施挑战，满足当地农村居民的具体需求，同时促进这些地区的可持续发展和经济增长。
4、培养PPP项目专业人才。为了确保PPP项目的顺利推进和长期可持续运营，培养具备相关专业知识的人才至关重要。农村基础设施项目涉及领域非常广泛，因此培养PPP项目专业人才需综合考虑投融资和基础设施建设两个方面的专业需求。投融资方面的专业人才能够有效筹措资金、评估风险，而基础设施建设方面的专业人才能够保障项目的技术可行性和施工质量。政府可以通过与专业培养机构联合、与科研院所或高校进行交流合作等方式，投入更多的资金与技术用于支持人才培养，储备相关人才，引入先进人才和管理经验，为河南省农村基础设施建设提供有力支持。
（作者单位：1.郑州市公路工程公司；2.河南财经政法大学工程管理与房地产学院）
主要参考文献：
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［2］蔡昌，王思月.PPP项目涉税风险探析［J］.税收经济研究，2018.23（05）.
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［6］张经阳，沈俊鑫，李晓颖，等.PPP社会资本参与度预测研究：基于14038个项目的大数据分析［J］.中国软科学，2023（06）.
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