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| 经济/产业 |
| 农村产业政策执行力研究 |
| 第734期 作者：□文/唐 妮 时间：2024/8/1 14:46:15 浏览：93次 |
［提要］ 乡村振兴战略是我国经济社会发展的强劲动力，产业振兴是乡村振兴的重中之重。近年来，周至县政府出台一系列政策，全力落实农村产业高质量发展，大力发展苗木花卉产业，成为“陕西省特色农产品优势区”，尤其是当地猕猴桃产业品牌价值已经连续九次登录中国果品区域榜首。周至县不仅大力发展现代农业，同时发展生态旅游业，荣获“省级森林旅游示范区”。但在产业政策执行方面仍然存在一些问题。本文以周至县为例，根据史密斯政策执行模式，从理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素四个方面分析当地农村产业政策执行问题，探析当地产业政策执行的优化路径，从而推进我国乡村振兴成果持续取得积极成效。
关键词：乡村振兴；产业政策；政策执行
中图分类号：F32 文献标识码：A
收录日期：2023年12月13日
解决“三农”问题的总抓手是乡村振兴战略，乡村振兴战略现如今已经取得了历史性的成就，这都源于党和全国各族人民的共同努力。农村产业发展是乡村振兴的重点，产业兴则百业兴，巩固脱贫攻坚成果的根本之策就是产业振兴。我国农村地区经济发展不平衡，在这种背景下，一些区域存在产业发展问题。我国产业发展历经四个阶段，即传统产业阶段、乡村工业化快速推进时期、乡村产业多元化发展阶段、乡村一二三产业融合发展阶段。2017年，党的十九大召开，提出了乡村振兴的概念，并正式提出了产业振兴。乡村振兴的物质基础是产业振兴，而乡村产业振兴则主要由农产品、旅游业、服务业、乡村创业等构成。本文在乡村振兴大背景下，以周至县产业政策执行问题为切入点，对当地农村产业政策执行的实际情况进行研究，从产业振兴的核心内容出发，发现了地方产业政策执行中的问题，并给出了相应的优化途径，优化当地产业政策执行体系，从而对我国农村产业振兴具有重大借鉴意义。
一、理论基础
（一）史密斯政策执行模型。美国学者托马斯·史密斯在其著作《政策执行过程》中指出，政策执行受到四个主要因素的影响，即理想化的政策、执行机构、目标群体以及环境因素。产业政策对于政府实现经济和社会目标具有重要推进作用，随着时间的推移，产业政策经历了一个又一个的历史阶段，从农业领域的“家庭承包经营” “双轨制”，到“社会主义市场经济”的建立，以及十八届三中全会提出的新目标：“让市场发挥资源配置的决定性作用”。与此同时，产业政策的发展环境也在发生着改变，由单纯的农业问题转向了农业与非农产业、城乡与农民的关系。十八大以后，以习近平同志为核心的党中央明确提出了乡村振兴战略，推动城乡融合发展，建立现代经济体系，这些都是产业政策制定需要考虑和面对的挑战。在实施“乡村振兴战略”和建设现代化经济体系背景下，乡村产业的发展方向必然会发生改变，国家在政策层面也将会做出相应调整。过去产业政策制定时主要考虑农业领域，但随着时代发展和国家战略目标调整，产业政策制定将会考虑到农业之外的产业领域和行业。而政府作为制定和执行产业政策的主体，如何让产业政策高效率地执行也是政府所要思考和解决的问题。
（二）政策执行。政策执行是指执行主体运用一定的组织方式，采用适当的方法和措施来达到政策目的的过程。它受到政策执行环境、政策执行目标、政策执行主体等多重因素的影响。政策执行者们利用组织结构和不同的政策资源，通过解释、宣传、实验、实施、协调和监督等多种方式，把政策理念的内容转变成现实的结果，以此来达到预定的政策目标。中国产业政策的执行经历了四个阶段：第一个阶段是从20世纪80年代初到90年代末，主要是国家利用财政投资和税收优惠鼓励企业发展，这种产业政策的执行主要集中在重工业、基础设施等方面。第二个阶段是从20世纪90年代末到2004年，这一时期主要是鼓励企业兼并重组、提高产业集中度，淘汰落后产能。第三个阶段是2005年到2010年，这一时期国家鼓励发展高新技术产业和战略性新兴产业，主要是通过政策来推动产业的发展。第四个阶段是2011年至今，这一时期国家推动大众创业、万众创新，并提出“中国制造2025”战略，以促进制造业的发展。目前，我国很多地区在产业政策制定上都存在着严重不足和失误，对国家制定政策认识不到位、不了解当地实际情况、不重视宣传解释工作等，这些问题都会导致产业政策执行过程中出现偏差或者失误，从而影响到国家产业政策实施效果。政策执行必须考虑当地实际情况，因地制宜，做出适当调整，以符合当地的实际情况。政策制定缺乏现实可行性，产业政策的执行就会出现一些问题，而这些问题显然与政府、企业、社会和农户等多种因素有关。政府不仅要制定产业发展政策，而且要执行产业发展政策。这就决定了政府在执行产业发展政策时具有双重身份：一方面其需要利用其权力来制定产业发展政策；另一方面还需要有效地执行这些产业发展政策。
（三）政治冷漠。对政治冷漠的研究，可以追溯到美国学者韦伯·费雪尔关于“公民对政府缺乏信任”的著名论断。目前，学术界对“政治冷漠”的界定主要有两种观点，一种是将其视为一种与“政治参与”相对应的政治现象；但也有一些人对此持有不同的看法，他们将政治冷漠视为政治参与的一种表现形式。政治冷漠是一种不同于自发参与和动员参与的低意愿参与，学术界从政治参与的态度和参与的行为两个方面来定义了政治冷漠。在参与的态度方面，他们表现为漠不关心、疏远政治等，而对于参与的行为，则表现为不支持、不合作、不表态等。从中国农村政治发展历程来看，在改革开放以前，村民对于公共事务缺乏参与意愿，政治冷漠是当时普遍现象，导致集体决策“议而不决”。农业农村现代化滞后导致农民群体整体素质偏低，村青壮年劳动力外出打工，农村产业政策发展缺乏支持力量。农村产业政策执行的目标是农民与农业，农民作为农业的主体力量，必须增强对政策的了解程度，这就需要政府对产业政策进行宣传和落实。农户对于产业政策缺乏支持力度，主要是土地规模经营、农业科技推广、农村人力资源开发以及农村社会建设等方面存在问题，导致农户缺乏政策落实的积极性。
二、周至县产业发展状况
近几年来，周至县立足于本地区的乡村现状，以资源优势为基础，对农业产业结构进行调整，加速农业生产方式的转变，并大力促进现代农业发展，对苗木花卉、畜牧养殖等进行重点培育。在此基础上，建立了一种全新的、富有本土化的农业产业模式，使其产业结构不断优化，新兴的服务业也不断涌现出来。然而，目前我国农业产业化进程中存在着“产销分离” “产供销”落后等问题。工业化水平低，工业带动农业的作用不强。缺少一些以农产品加工为主的大型骨干企业，大部分企业都是以初级农产品为主，企业和农户的联系比较松散，企业压价、农户缺乏信用等情况时有发生，农户的利益得不到很好的保护，乡村产业发展出现了政府和农户两头热，龙头企业中间冷的情况。龙头企业的技术含量不高，附加值不高，主要是初级农产品和粗加工产品，缺少有市场竞争力的强势品牌。农户与公司的利益联系机制还不够完善，还没有建立起一个规范的、完善的产业管理体系和服务体系。同时，农民的质量意识、商品意识、市场意识、法律意识都比较薄弱，对于农村产业的发展目光短浅，只重视自身利润，忽略了集体性产业发展。周至县产业发展政策的落实不仅需要政府的落实，也需要当地企业、农户的共同支持，只有多方联合，才能提高当地产业政策执行效率，促进当地产业更好更快发展。
三、现实困境
（一）政策制定缺乏现实性。周至县的政策体系不完整，缺乏具体性指导政策，政策执行缺乏可参考意见，基层官员对政策的理解存在偏差。在此基础上，提出了一系列的产业政策，以促进区域内工业结构的优化和提升，从而促进区域经济的跨越式发展。但在我国，产业政策往往是由中央政府制定并由中央政府负责执行的，地方政府很少有机会参与到产业政策的制定过程中来。与此同时，由于我国地方政府普遍缺乏财政实力，很难拿出真金白银来为本地企业提供足够的财政补贴，这就造成了地方政府在制定和实施产业政策时，往往是“有政策、没资金”，或者是“有资金、没政策”。很多地方政府在制定产业政策时并没有结合当地的实际情况和产业结构现状进行研究论证，而是凭借自己的好恶和想象来制定。产业政策制定脱离现实，会导致可行性不强，无法有效推动产业发展，甚至会阻碍产业振兴。
（二）基层组织基础薄弱。政府官员中缺乏产业发展的高素质人才，无法科学指导产业发展方向，难以在政策制定时做到准确定位产业发展方向。产业发展的专业性很强，只有具备专业知识和技术的人才才能在政策制定时做到科学定位、准确定位，并根据产业发展方向及时调整政策。而目前农村政府官员中缺乏对产业发展方面的专业知识和技术，一些政府官员缺乏对产业发展专业知识和技术的学习与积累，不能制定出科学合理的产业政策，严重影响了产业政策的科学性。政府官员缺乏与农民进行沟通交流的能力。农村基层政府组织官员大多是从基层中选拔出来的干部，这些干部长期在基层工作，但与农民生活距离较远，对农民的生活生产情况了解较少。这些官员不了解当地农民生产生活情况，没有充分认识到当地农业生产面临的困境和问题，以及当地农民对发展农业生产、农业产业化有哪些诉求。很多地方政府官员不了解当地农民生产生活情况和需求，在制定产业政策时也不能充分考虑到农民生产生活实际问题。人才队伍老龄化，官员执行产业政策时缺乏与群众的有效沟通，缺乏群众性官员监督组织。
（三）村民认同度低。政策的有效执行，离不开目标群体对于政策的理解和认知，只有在理解和认知的基础之上，才能充分调动目标群体的积极性。一项好的政策如果得不到公众的认可与支持，这个政策就难以执行下去。政策认同感低，会阻碍政策的实施，降低政策执行效率。政策执行过程中，层层下发的政策可能会出现偏差，影响政策的实施效果。这会降低政府公信力，导致村民政策冷漠现。在欠发达的乡村，多数农户文化水平不高，对产业政策认识上有误区，对政策的认同感不强，参与程度不高。农村产业政策的执行，必须依靠农民的参与和支持，政策信息公开度不足，缺乏对当地各项产业政策的宣传，单一的宣传渠道大大降低了农民参与产业政策执行的积极性。当地农村产业政策公开不及时、不具体，也挫伤了村民对于产业政策的参与度和支持度。大部分农民更关心与农产品有关的政策，却忽视了乡村旅游与创业，农民缺乏创业积极性。缺乏集体认同感，自身的环境保护意识弱，不利于当地旅游业的发展。现有的农村产业政策给予农户的就业机会不多，现有的就业岗位一个人来养活全家，这是不现实的，因此当地农户外出打工，青壮年劳力流失，产业政策执行受限。
（四）社会资源整合率低。社会资本是全面推进乡村振兴的重要支撑力量，周至县农村地区缺乏社会资本的投入，丰富的农业资源难以转化为经济效益。农村产业发展离不开技术和人才的支持，而现如今周至县农村地区人才流失，外来人才的吸引力弱，缺乏对人才和技术的资金与政策支持。由于长期以来形成的城乡分割的二元经济体制和城市偏向的产业政策，使政府对社会资源整合力度不够。政府投资不足，社会资本进入不足，导致了农村资金不足，资本市场发育不充分。农村产业的发展需要政府部门的大力支持，而部门繁多，审批程序复杂，各级政府职能部门都有自己的产业政策体系和审批程序，审批手续繁琐、审批时间较长、监督检查不力是当前农业产业政策执行中存在的普遍问题。同时，现有农村经济管理体制和行政体制改革滞后，管理部门过多、职责交叉和职能不清等问题没有得到根本解决，还受到上级行政主管部门对下级行政主管部门的检查指导不够等因素的影响。
四、优化路径
（一）提高政策切实性。政策的制定应切合实际，因地制宜，调取当地村民意见，制定符合当地的、行之有效的政策。产业政策是指国家根据国民经济和社会发展的总体目标，针对某一特定时期某一区域的特定产业发展问题，制定的指导性计划或规定。产业政策是国家对经济发展所采取的方针、政策，它体现着国家意志，关系着经济发展全局。当地政府在制定农村产业政策时，必须从实际出发，因地制宜，充分发挥市场和政府各自的优势，促进农村产业的发展。在制定产业政策时，应该充分考虑到当地的具体情况和经济发展水平，并根据不同地区、不同行业、不同企业以及不同的产品来制定相应的政策。根据本地实际情况选择合适的产业政策类型，注重产业政策实施效果，在制定产业政策时，一定要考虑到政策实施的可行性、科学性和有效性，制定合理有效的产业政策。
（二）完善基层组织结构。持续地强化村级党支部的建设，发挥出村党支部的领导核心作用，对村委会的建设给予足够的重视，重视村务监督委员会的发展，奖惩分明。设立专门的人才培训机构或计划，让一些专家学者到农村去开展相关培训。专家学者可以将自己掌握的知识和技能传授给村民们。此外，还可以通过网络等手段来吸引更多有能力、有意愿、有技术的人才到农村来开展相关培训工作。在农村产业发展过程中，政府应该增加对相关产业方面的投资，从而扩大资金支持力度，吸引更多具备相关专业知识和技能的人才，增加乡村产业发展专业人才。发展农村自我组织，促进农村产业融合发展。
（三）提升农民政策认同度。增强政策执行中村民的主体地位，提高村民在政策执行中的参与性，充分调动农民对于农村产业政策的热情。提高村民的自治意识，强化村民当家作主意识，提高村民的政策认同度。基层政府自觉接受村民监督，并及时改正产业政策执行中不称职行为。在产业政策执行过程中，要听取村民的意见，结合实际情况，从实际出发，落实当地产业政策。基层政府要做到信息及时公开，畅通村民与基层政府的沟通渠道，做好对各项产业政策的宣传，利用电视台、网站、报纸等新闻媒体，及时公开发布信息，更新产业政策信息，确保村民理解产业政策，从而支持产业政策的实施，提高产业政策执行效率。要留住农民，促进当地产业的发展，就需要为他们提供更多的就业机会，保护他们的权利，加强他们对农村产业政策的认可，让他们明白乡村产业政策与他们的利益息息相关。在村民看来，农村产业政策只不过是政府和企业所做的事情，当他们看到这些农村产业政策与自己利益之间存在着联系时，就会认为这些政策是以牺牲他们利益为代价的。这种情况下，增强村民对产业政策的理解，提高村民对农村产业政策认同感就变得非常重要了。
（四）优化资源整合机制。政府应该充分利用各种社会资源来促进农村产业发展，农村产业发展既需要资金支持，也需要技术支持和人才支持，因此政府应该采取多种措施来加强对农村产业发展的支持力度，吸引社会资本的加入。首先是加大农业投入力度，提高农业投入水平；其次是加大对农业技术人才的引进和培养力度；再次是加强对农产品市场建设和营销宣传。同时，也要将社会资源运用到乡村产业发展中去。要充分发挥地方已有的政府资源与社会资源，推动乡村产业发展，对乡村产业政策的社会资源整合机制进行优化，保证各项政策的贯彻落实。同时，要对政策的执行进行详细的规范，强化对乡村产业发展的监督，保证各项政策的顺利贯彻落实。要将一些与产业发展有关的部门进行整合，成立一个统一的部门来管理产业发展，不断地优化政府职能配置，使政府职能与其所掌握的社会资源相匹配，从而使社会资源得到最大限度的利用。
综上，在执行产业政策的过程中，地方政府要充分利用自己的主观能动性，做好对产业发展的调查研究，在对上级政策有足够认识的前提下，结合本地产业发展的实际，制定出政策措施，更好地适应当地的特色产业发展，从而推动当地的产业发展。本文基于史密斯政策执行理论，对周至县产业政策实施现状进行梳理，从理想政策、执行机构、目标群体、环境要素等四个层面，对地方乡村产业政策执行过程中存在的问题进行深入剖析，并提出相关政策措施，以期对当地的产业政策发展起到促进作用。产业政策执行需要政府和公众的共同努力，只有立足于农民利益，才能更好地执行产业政策，实现农村产业长足发展。
（作者单位：西安财经大学）
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