| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 信用/法制 |
| 工商资本下乡法律风险防范 |
| 第735期 作者：□文/李乐意 时间：2024/8/16 15:24:21 浏览：161次 |
［提要］ 工商资本下乡对促进城乡融合发展、共同富裕，实现乡村振兴具有积极作用。随着政策的鼓励与引导，资本下乡的方式有了多方面的发展，城乡变化具有显著提升，然而资本下乡为乡村带来积极改变的同时，自身也面临着企业权利保障薄弱、政策法规缺位、政府服务滞后等阻碍。为了更好地推进资本与乡村之间的融合，通过构建企业权利保障体系、完善相关法律法规、优化政府服务能力等措施，对工商资本下乡过程中出现的风险进行防范，更好地发挥工商资本下乡的积极性，推进共同富裕的进程，实现乡村振兴。
关键词：乡村振兴；共同富裕；工商资本下乡；企业保障；风险防范
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2023年9月23日
进入21世纪以来，我国城乡问题日益严峻，城乡二元化趋势不断恶化，乡村发展步伐缓慢，逐渐与城市脱节，“空村”现象频发。为缓解乡村发展滞后问题，十九大报告首次提出“实施乡村振兴战略”。在此战略背景下，工商资本进入乡村发展迎来新热潮。在一系列政策鼓励和倡导下，工商资本下乡呈现不断增长趋势。大量的工商资本进入农村发展，伴随的是先进生产设备与技术的引入、现代化农业生产模式的构建以及农民收入的增加，这些为实现乡村振兴做出了巨大贡献。工商资本为农村带来巨大便利的同时，其自身也面临更多的风险，如农民契约意识不足导致的合同违约，地方政府为完成政绩而“只引不管”、合作资产的风险承担不平衡等问题对工商资本来说是巨大的考验，这些问题只会大大降低资本的投资活力。为实现乡村振兴这一宏伟目标，我们不应一味地关注“引资”，而要将视线投入到资本下乡后的各个环节，不仅要用对资本，更要用好资本，直面资本下乡所遇到的各种问题，寻求解决问题的办法，维持资本下乡的活力，发挥工商资本在乡村发展中的重要作用，巩固其重要地位。
一、工商资本下乡制度梳理与路径选择
（一）制度梳理。自2004年开始，中央一号文件将破解“三农”问题作为重中之重，虽然政府投入了大量的人力、物力，在一定程度上缓解了严峻形势，但“三农”问题并没有得到妥善解决。2013年，中央一号文件首次提出鼓励工商资本到农村发展，为解决“三农”问题开启了新的政策篇章；2017年，习近平在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，由此，工商资本开启了在此战略下进入农村发展的新时机；2022年，党的二十大报告指出：“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”以及“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”，这为工商资本在农村的发展前景提供了更广阔的选择。同时，为了更好地实现资本与农村资源的融合，国家制定了一系列政策文件提供帮引。2018年，中共中央、国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中指出：加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见，落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策明确政策边界，保护好农民利益；2020年国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》中指出：鼓励和引导工商资本到农村从事良种繁育、粮食加工流通和粮食生产专业化社会化服务等；2022年，农业农村部印发《社会资本投资农业农村指引》指出：聚焦乡村振兴重点领域，创新投入方式，打造合作平台，营造良好营商环境，激发社会资本投资活力，规范社会资本投资行为。一系列文件为维持资本下乡的活力保驾护航，凸显了工商资本下乡在实现乡村振兴中的重要占比，同时不断完善相关政策，营造一个和平稳定的投资环境。
（二）路径分析。在国际方面，时雅杰和蒲应（2015）总结发达国家资本下乡主要模式：美国以“资本+家庭农场”及“资本+合作社”为主；法国以“资本+合作社+家庭农场”及“资本+资本”为主；日本以“资本+农协” “直接投资”及“资本+要素租赁”为主，认为“资本+合作社（农协）”的模式在发达国家更为普遍。
在国内方面，我国对于工商资本进入农村的模式分为直接进入和间接进入两种。直接进入方式有：（1）直接投资，建立产销一体化的农业企业；（2）对已经破产或者退出的农业上市公司进行收购兼并，以重组的方式重新上市，从事农业生产活动。而对于间接进入方式，各学者有不同的看法：何秀蓉（2009）认为，目前工商资本进入乡村的模式分为“龙头企业+农户” “企业+基地+农户” “企业+中间组织+小农”三种主要模式，但是这三种模式都存在一定的弊端，最佳模式应为“公司+农场”模式；张红宇（2014）认为有三种进入模式，即“公司自建基地” “龙头企业+家庭农场”以及“公司+合作社+农户”的模式；张晓山（2015）总结出“公司（企业）+农户” “企业+基地+农户” “订单农业”三种具体模式。资本与乡村产业的具体结合模式并非是一成不变的、而应该结合资本实力、产业需要、乡村资源等各因素进行融合考虑，选择最适合的模式。不论是采取直接模式，与农户直接建立联系，还是采取间接模式，通过中介与农户建立联系，或者通过雄厚资本直接控制农产品流通环节，与农户建立联系，工商资本间接进入农村的方式基本都是通过投入资金、技术扶持或者保障销售等方式，将农业生产引导至区域化协作与生产过程中，并通过农业生产基地的辐射作用，将更多的人、地带入到工商资本控制的范围中去。
二、工商资本下乡的法律风险
工商资本进入农业领域主要涉及三个方面：工商资本的利益、农民的利益以及国家粮食安全。现如今大多数学者将重点放在农民利益与国家粮食安全的保护上，忽视了工商资本的利益，工商资本下乡在促进城乡融合与农业产业现代化发展上发挥了积极作用，但因权利保障薄弱、政策法规缺位、监管不到位等原因导致工商资本面临过多风险，承担不平衡的责任。
（一）企业权利保障薄弱
1、土地流转程序乱。工商资本下乡的主要方式就是整合租赁土地，运用规模化方式整体运作，其中最重要的程序便是签订土地经营权合同，但在实际中，各农户手中的土地多为碎片化形式，资本通过直接模式租赁大面积土地时，面对我国农村的“熟人社会”，对于集中整合土地的方式，大多以口头承诺为主，农民知识水平有限，无法客观衡量土地流转的利弊，只是基于认识、亲戚等关系口头达成流转协议，在此基础上企业签订的流转合同的效力保障欠缺，在企业获利后，可能出现部分农民坐地起价，破坏流转合同的情况，但又因为口头话形式，无从查证流转合同效力，导致规模化生产受到破坏，企业权利受到挑战。另外，在土地流转政策方面存在一定的细节空白，《农村土地经营权流转管理办法》虽明确了土地流转的定式合同，但只是系统地规定了土地流转过程，并未对流转期限、续约方式等进行具体规定。在实际中，各地发展水平不一，对于土地流转的方式也难适用概括性规定，在此基础上签订流转合同也会因“模糊条款”出现隐患，企业面临难以衡量的风险。
2、风险承担不平衡
（1）合作资产风险。农村集体经济组织以集体产权与企业达成合作时，理论上权利与义务并存，在集体享有一定收益的同时，也应承担一定的义务，但我国目前法律法规规定集体资产仅限于村集体内部流动，由此当合作企业经营危机面临破产时，只能处理企业一方的资产而无法对集体财产进行处置，企业则需要承担全部风险。
（2）投资经营风险。资本下乡的动力之一便是当地政府的积极引导，但在现实中，个别地方政府对当地发展前景规划存在认知模糊，将重点放在“引资”方面，出现当地特色产业资本下乡过饱和情况，各企业之间存在不正当竞争关系，产品供大于求情况下的价格亏损，以及无法预料的自然灾害等情况，需要承担风险的只有企业。
（3）信用风险。我国农村信用体系建设还处于构建状态，总体实施情况较为落后。我国农村是典型的“熟人社会”，所形成的亲属关系与金融活动依赖的契约关系存在区别，在企业与农户的合作过程中，常常出现农户毁约的情况，为维护生产，企业大多情况下只会选择妥协。
（二）政策法规缺位
1、金融政策难落实。一方面资本下乡发展新型农业的经营规模较大，面临的资金缺口也多，对资金的需求比较紧迫。虽然我国政策鼓励金融机构推进民企融资业务，但由于农业生产自身具有弱质性，其生产效益直接受自然状况的影响，容易遭受各种风险，能提供的担保财产较少，少有银行愿意在没有担保的情况下为企业提供资金支持，加之近几年全球经历疫情冲击，金融行业自身就面临生存挑战，因此对融资企业的审查门槛明显提高，企业面临融资难、融资贵的局面。另一方面民法典赋予了农村集体土地承包经营权的用益物权性质，表明理论上集体土地可以用来抵押，同时《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）中有规定表明，通过土地流转取得经营权的一方经承包方书面同意，并向发包方备案后可向金融机构融资贷款，即可以理解为企业经村集体组织及土地流出方同意后可用流转的土地进行抵押贷款。但在现实生活中，企业与村集体组织的关系并非都是和善状态，也存在关系僵硬的情况，在此情况下，企业通过抵押流转土地取得融资贷款的可能性微乎其微，在其他手段也行不通的情况下，企业面临破产危机。
2、营商法规存在欠缺。近年来，我国不断推进营商环境的法治化建设，并取得一定成效。一个地区的营商环境影响着招商引资的效果，制约着当地经济的发展，良好的营商环境是地区经济软实力的表现，资本下乡不止带给乡村新变化，更是企业发展转型，适应市场发展的需要，但从社会发展整体来看，仍存在一定的不足，制约着营商环境的法治化提升。营商环境是一个综合性概念，是由多种法律法规、制度规范、标准流程构成，良好的营商环境离不开任何一个部分的作用。目前我国处于全面推进依法治国的关键阶段，存在部分领域制度体系尚不完善，部分法律法规的具体实施细则未做具体说明、执行标准缺乏统一规定，存在一定的选择自由；不同层级间的法律法规规定存在冲突，无法准确为市场主体指明发展方向，提供优质高效的服务；在新兴产业的发展、监管方面存在立法空白，制度规范的效力薄弱，难以被落实；各地区间发展存在差异，地方短板不一，制约着当地营商环境的改善进程。
（三）政府服务滞后
1、政府引导能力欠缺。资本下乡带动农村发展，对于当地政府而言是惠民利民的好事，地方政府借资本下乡的热潮，提出一系列引资的好政策，引导资本落户本地，看似是一件惠及双方的好事，实则问题很大。第一，有的地方政府对当地发展状况缺乏了解，对自身实力存在误解，高谈引资政策，大肆鼓励资本下乡，对于“热点资源”甚至存在官商勾结的情况，威胁市场的公平竞争原则，但对于资本下乡后续落实情况处于茫然状况，一味地“重引导、轻监管” “重数量、轻质量”，导致资本下乡后基础设施存在问题，承诺的后续服务空无兑现等情况。企业发展遭受挑战，农村发展缓慢，既损害了企业的利益，也损害了农民的利益。第二，政府职能越位，过分干预市场，影响市场的自行运作规律。政府干预产品价格，产业发展方向，牵引企业朝着自己预定的方向发展，与主流市场方向不一致，长此以往将打乱市场调节规律，影响企业的良好发展。
2、政府监管职能弱化。地方政府在看到企业带着雄厚资金、高新技术进入农村时，对企业的评价过于绝对，认为企业能够带动当地发展进入新的高度，当地迎来新的变化机遇，进而对企业的审查与监管程序简易化，加之基层政府监管人员缺乏系统培训，业务素质不高，忽略发展中的监管、引导，没有落实相关的政策。部分企业下乡，只是看重政策红利，并未有实际发展意愿，政府因忽视筛选程序所产生的不利后果，容易使农村对工商资本下乡存在强烈的戒备心理，虽然一定程度上可以阻挡不良企业的危害，但是对于大趋势下的资本下乡则是一种信誉威胁，很大程度上损害了资本下乡的动力与信心，阻碍了工商资本下乡的发展步伐与发展战略。
三、工商资本下乡法律风险防范措施
虽然资本下乡所面临的法律风险诸多，但是也带来了无可比拟的成果。对于出现的问题，应及时提出应对措施进行防范，确保资本下乡的优势能够被更多发散，实现农业产业新变化，为实现乡村振兴做出更大的力量。
（一）构建企业权利保障体系
1、规范土地流转程序。《农村土地经营权流转管理办法》中具体规定了土地经营权流转合同应采用书面形式，并对合同具体内容进行了列举规定。有关部门应在下乡资本与农户签订流转合同时进行引导，严格落实相关的条件，签订符合法律规定的书面合同，并对以往已经合作的资本与农户之间的流转协议进行审查，对不符合法律规定的流转协议进行补足，确保土地流转相关协议均为符合条件的书面形式，保障企业与农户之间的权益；政府部门应对下乡资本与农户进行必要的普法活动，将相关的流转新政策及时告知企业与农户，加强双方之间的合作，为企业发展解读政策上的指引；有关部门应结合当地地方特点，对法律规定进行解读，制定出适合当地的具体实施细则，为资本下乡提供更好的引导。
2、设立风险承担规则。一方面设立合作风险保证金制度，在企业与村集体达成合作后，企业、村集体、地方政府按照一定比例分别缴纳一定的保证金，由他人保管，用来保护双方的合作，确保双方能够尽职尽责地履行义务，享有权利，在合同顺利履行的情况下，合作期限截至后，按照缴纳的比例分别退回所缴资金；在一方违约损害其他方的利益情况下，所缴纳的风险保证金用来弥补他方的损失，政府按照其是否合法履行职能来确定是否享有风险保证金的补偿。另一方面引导农民与企业之间增强联系，从源头减少双方之间矛盾的产生，增强农户在企业心中的信用，改善企业在农户心中的形象，确保合作有序顺利一推进，减少风险的发生。
（二）完善相关法律法规
1、落实金融扶持政策。第一，推进金融体制改革。对《中华人民共和国农村土地承包法》中规定的土地经营权抵押规定进行试点运行，对于出现的问题及时修补，总结成功经验，向全国逐步推广；放开对大型农机设备、农业基础设施等禁止抵押的权限，对企业拥有的设备进行评估，提供相应的资金支持，扩大企业融资抵押方式，支持企业发展。第二，建立地方自己的融资平台。银行提供金融支持是面向全国，我国企业数量庞大，不同贷款需求对银行来说是一种资金扶持限制，银行要权衡每一个企业的要求进行相应的金融支持，通过建立地方自己的融资平台，整合地方财政、税务、银行等部门的资金力量，对本地区企业的资金需求进行帮助，做“地方力量地方使”的帮扶平台，打破企业资金困境。第三，针对特色产业设置专项金融政策。对于新兴农业发展产业提供新的扶持，与时俱进，不断探索有利于企业发展的时事政策。
2、立法优化营商环境。在立法上制定优化营商环境条例，结合本地区的特点制定适合本地区的营商条例，并对于具体条文细则进行解释说明。关注影响地方营商环境的难题，建立政府与企业之间的常态化联系机制，回应市场主体意见诉求，从根本上推进良好营商环境的建设；处理好依法立法、依法行政的原则，明确条文间的地位，保持各规定呈放射性形状，源于同一个标准，避免条文冲突，齐心协力为优化营商环境这一总体目标努力。
（三）优化政府服务能力
1、明确政府引导方向。第一，政府明确当地发展方向，因地制宜，针对性地进行招商引资，促进资本下乡带动地方发展，提供与实力相匹配的服务政策。在引资方面，注重审查、注重企业与集体之间的关系建立、注重监管，对具体领域的引进政策进行量的限制，在某些产业投入资本达标时，及时转变新的引资方向，结合当地情况合理适当调整政策不合理条款，做到各个方面全面发展，避免出现大规模引进同一产业，影响各企业的发展前途。第二，政府明确职能权限，只做与其职能相符的行为。禁止过分干预市场活动，采取市场自主调节为主，政府宏观调控为辅的手段，促进市场自主进行运转。遵循市场自主发展方向，及时调整当地发展规划，做到与市场需要相适应的发展道路，维护企业的利益，维护人民的利益。
2、强化政府监管职能。第一，政府在资本下乡时进行严格审查，既要对下乡企业进行严格审查，避免造成损害后果，也要对与企业合作的农村资源进行严格审查，防止出现“好资本”合作“劣资源”，努力促成优质资本与优质资源的合作，促进农业产业新发展，为企业带来新的优势；第二，政府加强对村企业合作过程的监管，针对合作过程中出现的小摩擦、小矛盾进行及时介入调解，从源头消除矛盾，保持双方合作的稳定性；第三，政府也应加强对自身的监管，对于前期对企业的承诺，应在资本下乡后逐步落实，不应停留在口头层面，而要在实际中为企业，为人民做好事，做到“权在实处”。
（作者单位：西安财经大学法学院）
主要参考文献：
［1］张尊帅，马泽伟.工商资本投资农业：理论综述与改革思考［J］.当代经济管理，2017.39（05）.
［2］刘成玉，熊红军.我国工商资本下乡研究：文献梳理与问题讨论［J］.西部论坛，2015.25（06）.
［3］涂圣伟.工商资本下乡的适宜领域及其困境摆脱［J］.改革，2014（09）.
［4］周振，涂圣伟，张义博.工商资本参与乡村振兴的趋势、障碍与对策——基于8省14县的调研［J］.宏观经济管理，2019（03）.
［5］吕添贵，杨蕾，汪立，李洪义.资本下乡、农地流转风险与传导路径——以赣南传统村落为例［J］.国土资源科技管理，2019.36（05）.
［6］李长健，胡月明.工商资本参与农村土地流转的风险防范研究［J］.农业经济，2016（09）.
［7］解安，余婧兰.“国家、农户、资本”三位一体视域下的工商资本下乡［J］.青海社会科学，2022（02）.
［8］曹宗平，黄海阳.工商资本参与乡村振兴的动因、利弊及治理对策研究［J］.学术论坛，2022.45（01）. |
|
|
|
