| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 公共/财税 |
| 农村水环境网格化治理研究 |
| 第735期 作者：□文/翁坚红 时间：2024/8/16 15:38:37 浏览：112次 |
［提要］ 中国特色社会主义进入新时代，要求统筹城乡发展，建设社会主义新农村。现阶段，我国农村水环境治理面临多重治理难题，给农村人居环境带来恶劣影响。本文通过综合分析国内外水环境治理模式，归纳出水环境治理呈现“多元主体参与、区域性管辖”趋势，提出利用科技赋能网格化治理，并构建农村水环境网格化治理的理论框架和“水环境-组织管理”两大网格模型，为农村水环境治理提供新思路。
关键词：乡村振兴；农村水环境；网格化治理；科技赋能
中图分类号：X5 文献标识码：A
收录日期：2023年12月5日
“绿水青山就是金山银山”。党的十九大报告明确指出，新时期制约我国社会主义现代化发展的短板是农村发展问题，为了统筹城乡发展，乡村振兴战略应运而生。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出“统筹山水林田湖草系统治理，严守生态保护红线，以绿色发展引领乡村振兴”。健康的水环境是生态系统稳固的基石，2018年《农村人居环境整治三年行动方案》指出建设新农村要以污水治理为主攻方向，要实现乡村建设“生态宜居，治理有效”的目标，首要步骤就是治理农村水环境。在现代化治理理念的引导下，网格化治理作为一种新型社会治理手段被广泛应用于基层社会治理。近年来，这一理论开始进入环境治理的视野，精细化、科学高效的环境监管网格化体系开始逐步建立。在此背景下，针对农村水环境治理中存在的粗放式管理、缺乏科学监管、责任不明晰等一系列弊端，利用网格化治理手段解决农村水环境治理难题成为可供探索的新型路径。
一、文献综述
（一）水环境治理文献综述。近年来，农村水环境治理问题受到国内学者密切关注，研究成果丰厚，研究切入点集中在分析农村水污染现状、农村水环境恶化的成因以及探寻综合整治农村水环境的具体方略。目前，国内农村水环境治理的策略主要可概述为三种机制：一是包括PPP、BOT在内的多种治理投融资机制；二是流域生态补偿修复机制；三是以河长制为代表的长效管理机制。雷玉桃（2007）通过分析环境库兹涅兹曲线，认为单纯依靠财政融资难以满足高成本的水污染治理要求，适时引入BOT模式，将水污染控制工程移交市场承包。张震宇（2009）主张采用多尺度生态修复技术，针对不同农村河道分别采用植被自然型修复、岩石堤坝和自然植被相结合的工程型修复、构建河道人文活动区域的景观型修复。付意成（2011）提出流域生态补偿机制，由国家财政扶持，污染者、受益者及破坏者承担相应流域内生态环境和污染防治费用，从而起到遏制污染、实现生态效益的作用。向敏（2018）依据河长制制度认为村委会应当建立河道管理领导班子，按河段落实治理责任人，进行水道监测和治理决策。刘小会（2018）在水环境治理PPP项目的研究基础上，提出建立农村专业合作社，以土地股份入股，引入外部技术，实现农业规模化生产，降低污染，并共同分担水环境治理责任。
（二）网格化治理文献综述。虽然网格化管理理论在国内已经经历了一段时间的发展，无论在理论方面还是实践方面都逐渐成熟，拥有丰硕研究成果，但是由其衍生出的网格化治理理论近几年才开始有学者关注，文献较少。国内网格化管理理论的发展可划分为如下三个阶段：第一阶段，网格化管理理论的创建与初步发展。在这一阶段，由于网格化管理刚投入社会基层管理实践，并以其系统化、数字化的高效管理成效进入学术研究者视野，国内学者的研究视角集中于分析网格化管理的概念与特点、城市社区网格化管理的模式与运行机制、网格化管理的实现路径与实施策略研究。第二阶段，网格化管理衍生网格化环境监管。党的十八大后生态与环保问题成为新热点，网格化环境监管体系应运而生，学者开始通过解读网格化环境监管提出的背景与相关概念来探究网格化与环境监管结合的可能性；部分学者聚焦分析网格化环境监管体系的实施路径与技术方法，并提出了网格化环境监管需要立法。第三阶段，网格化管理向网格化治理转变。网格化管理理论在这一阶段里逐渐发展成熟，与此同时引起了部分学者对网格化管理的审视与反思；学者们开始预测网格化管理发展方向，试图寻找一种更为贴合现代化公共管理需求的模式实现服务型公共管理，部分学者提出了网格化管理需要向网格化治理升级转变。
（三）文献述评。通过文献研究发现，关于农村水环境治理的文献中，学者对农村水环境治理现状一般做定性描述，涉及数据较少，在可查询到的各类统计年鉴和公报中，对农村水环境状况进行定量描述的特定数据并不多，侧面反映出针对农村水环境的系统监测体系尚未形成。且现有的研究中，学者所提出的治理路径大多还是从政府角度出发，现代公共管理强调的“公众参与”理念尚未形成风气。此外，现有研究一般仅从管理角度或技术角度探讨农村水环境治理方法，而水治理实践中管理与技术缺一不可，目前还没有确切形成 “管理-技术”相结合的农村水环境治理理论模型。
因此，倡导系统管理、信息资源共享、合作共治的“网格化”治理模式最为符合上述现代水环境治理要求，一方面“网格化”手段能够与不同领域结合，更新领域的管理模式；另一方面“网格化”具有管理与技术结合运用的优势，能将与农村水环境密切相关的多元主体以虚拟组织的方式结合在一起共同治理管辖区域内的水环境，以便各个不同组织间可以畅通无阻地实现技术共享、信息共享及物资共享，形成联动共治，最大限度调动各主体参与积极性，发挥协同效应，提高治理成效。
二、农村水环境网格化治理具体内容
本文所提倡的网格化治理是在网格化管理理论基础上的内涵提升，强调“上级联动下级，公私组织合作，资源信息自由流动”。一方面网格化治理保留了网格化管理中“属地管理，分级负责，无缝对接，全面覆盖”的原则，依托现代化信息技术和智能科技，按属地分区分片包干，实施一级网格对应一级区域的精准管理，既保证“责任有人负，污染有人治”，又保证行政组织内部功能整合，结构明晰，信息反馈与事件处理及时、公共服务运作高质量高效率；另一方面目前我国的网格化管理仍然侧重于整合政府内部结构功能和资源，强调行政管控维稳职能，虽然实现高效提供公共服务的目的，但是尚未达成真正意义上的现代治理理论中对“转型服务型政府”和“社会共治”的要求，网格化治理要求政府将治理权利下放基层，从“单向管控者”向“主导多维权力运行的管理者和服务者”转变，在保证政府主导作用的同时，要求将社会公众、私营部门、第三方组织等多元主体纳入网格层级，并赋予其社会治理的权力，真正实现满足公民需求，提供无缝隙优质公共服务的公共权力共享，多元主体参与的治理新格局。
（一）网格化治理整体设计。农村水环境网格化治理的总构想是建立环境网格和管理网格两种网格体系交互叠加对农村水环境进行管理。具体而言，就是依托GIS、环境监管等技术手段，考虑行政域、污染域、影响域等多种因素，按一定逻辑标准对乡村管辖域内水环境以网格为单元进行多层级网格划分，完成环境网格的构建；为了确保各级环境网格都有一级相对应的网格管理组织负责对接管理，组建由多元主体参与的农村水环境治理委员会，委员会采取横纵一体化模式，横向建立行政管理中心、技术支持中心、监督评价中心，纵向按环境网格层级划分行政管理中心网格层级，各中心功能不同，各层级责任不同，但是无论是网格中心还是网格层级都有一个统一的组织目标：共享信息、精准管理、改善农村水环境。
在农村水环境网格化治理的实施过程中，事件信息数据由人工和智能共同收集监测，一方面来源于基层网格员的巡查结果，另一方面来源于水环境监测站点动态数据；信息上传技术支持中心后，由系统进行分析处理，相关专家给予治理建议；高级网格根据信息共享平台作出决策向基层网格下达处置决定，再由基层网格最终反馈治理结果，行政网格和技术网格共同接受监督评价中心监督，落实相关责任，将农村水环境治理成果作为地区政治绩效考核指标，以此形成信息共享、实时反馈、责任明确、精准治理、多边监督的长效农村水环境网格化治理机制，其具体的运转逻辑如图1所示。（图1）
（二）网格体系的构成。农村水环境网格化治理包括环境网格和管理网格两种网格体系，环境网格是具体的农村水环境监管区域，管理网格是由管理人员组成的具体的组织结构。
对农村水环境网格划分采取如下步骤：首先，通过GIS系统确定河网分布情况，界定各省市内县行政区域的水环境边界；其次，参照全国现有水生态分区标准，判定县行政区域内水生态情况，标记具有相似性特征和生态服务功能的水域；再次，结合行政边界考虑，以省为界，县为一级网格行政单位，将具有相似性水环境特征的不同县行政区水环境划分到同一个一级网格域，水环境边界范围由这些县行政边界合并组成，各乡镇内水环境为二级网格，行政村内水环境为三级网格；最后，在每个水环境一级网格域内根据河网及行政村分布情况设置水域监测点，向环境监测平台实时提供监测信息，构建起农村水环境网格监测网络。
根据农村水环境网格划分情况，构建层级扁平化、多元主体参与、技术信息共享、精准管理、责任明晰的农村水环境管理网格。管理网格体系由横纵两部分组成，横向包括由行政管理中心、技术支持中心和监督评价中心汇聚而成的网格中心，即农村水环境治理委员会。农村水环境治理委员会主体由一级水环境网格域内的各个县党委书记牵头组成，囊括各县环保局局长、各县人大代表成员、各县主要企业董事成员、地区专家学者、地区媒体成员代表、地区第三方组织成员代表等多元主体，其中各县党委书记和环保部门成员既组成委员会内行政中心的负责人，又是行政中心内一级管理网格责任人。纵向包括行政中心下设的三个层级网格，每一层级对应一级水环境网格。一级管理网格责任人包括一级水环境网格内各县党委书记和环保局局长；二级管理网格责任人为各县下属乡长/镇长及乡镇党委书记；三级管理网格责任人为村党支部书记。根据网格层级制定不同职责，各级管理网格对于水环境网格负责，通过技术支持中心共享信息、制定决策，并接受监督评价中心监督。
三、农村水环境网格化治理流程
农村水环境网格化治理按照“协同”理念，以水环境动态监测点为基准点，以网格为控制单位，以信息共享为运转动力，以横纵合作，互相管理、互相监督为联结方式，实现动态化、一体化、可持续、闭环式的治理流程。网格化治理循环流程中包含四个子环节：信息收集、智库分析、系统处置和长效维持，每个子环节都参照相应的执行维度和评价标准进行科学运作。
（一）信息收集。信息是整个网格化治理系统内部运行的血液，信息收集的过程实际上就是对水环境进行动态监测的过程。通过水环境监测站点数据和基层网格员的事件巡查记录，对相关指标信息进行收集统计，实时监测各项动态指标上传至技术支持中心进行下一步分析。监测指标用于判定水体是否污染、污染水域的范围有多广、某区域内水环境受污染的风险性有多高，通过具体数据分析，达到针对性分区、分类型治理以及水环境污染防范的目的。参考现有水质监测资料，将农村水环境网格内的监测指标分为水体动态监测数据和人为活动事件两个维度，并进行子维度的设计，具体如表1所示。（表1）
（二）智库分析。当全天监测数据通过信息平台上传到技术支持中心，专家学者会进行精密计算和系统数据运行分析，对比健康水环境各项指标标准数值，判定是否出现大于或逼近生态控制线标准的情况以及是否需要启动水环境污染预警。一旦预警启动，通过环境监管系统快速精准地定位问题水域，分析水污染类型，溯源问题成因，专家学者针对水生态恢复制订几套技术方案，通过系统模拟运行，预测治理结果，选定最佳方案，并根据问题成因提出针对源头的治理意见和相关政策建议。智库内会详尽记录每次问题的解决过程，包括成因、污染类型、治理手段和政策措施等关键信息上传公共信息分享平台，平台内部对相似问题进行分类整合，因地制宜地匹配最佳治理方案，以便再遇到此类问题时可以及时采取有效治理措施。
（三）系统处置。农村水环境治理的措施和决策最终需要通过行政管理中心落实到具体水域，处置环节是整个网格化治理系统的“心脏”，只有处理环节保持活跃、高效和持续性运作，信息传导和智库支持才有现实意义。行政管理中心是经过输入信息、内部运算和模拟方案决策后向农村水环境治理网格系统输出治理方案和政策决策的输出环节。当一级网格接收到对应水环境网格的治理任务时，应及时识别任务重要性程度和所需资源，组织网格成员进行联合执法，此过程中明确治理责任和权利范围，本级网格内无法解决的问题报告上级网格处理，发挥上下联动作用。监督评价中心既需要提供资源支持水环境治理工作，同时需要定期组织人员对正在进行的治污项目进行抽样检查，督促项目推进和责任查处情况落实，根据检查结果对管理网格进行公开、客观、公正的评价，监督评价中心的评价结果直接记入地方政绩评价考核指标。
（四）长效维持。实施农村水环境网格化治理并逐渐收获治理成效将是一个长期的、艰巨的过程，重新塑造健康的水环境生态系统并不是通过某次治理或者追究相关责任人的过失就能够完成的，因此必须采取措施来实现农村水环境网格化治理成效的长效维持。首先，要对已治理水域进行跟踪监测，识别水质改善程度，判定是否需要更改治理方案以及是否存在二次污染的风险；其次，加大治理力度，安排专员对乡镇企业地理位置、生产条件、所有设备和排污情况进行普查，对污染企业排污情况和整治成果定期检查，督促治污设备的购买使用；同时，要加强预防措施，杜绝边治理边污染的无效治理行为，在农村地区宣传保护水环境的重要性，激发社会公众参与治理行动，只有公众加强治污防污的环保意识，参与农村水环境治理监督的过程，才能有效发挥基层社会治理作用，防范监察死角。此外，构建全面的系统保障体系也是保证网格化治理长效运行的有效途径。
四、总结与展望
本文以农村水环境网格化治理问题为研究对象，运用现代化治理理念和网格化管理理论，构建农村水环境网格化治理的理论框架，得出如下结论：
（一）通过对国外水环境治理模式和国内农村水环境治理策略进行研究，发现水环境治理呈现“横纵组织统一管理、跨区域治理、多元主体参与”的特点，农村水环境治理必然需要由“粗放管理”向“精细管理”转变；由“单一策略运用”向“多策略聚合”转变；由“政府强力控制”向“政府主导、权力下放”转变；由“单一主体负责”向“多元主体广泛参与”转变。
（二）通过分析国外“网格”手段应用和国内网格化管理理论的发展轨迹，发现大数据共享技术能够赋能农村水环境网格化治理。现代社会治理实践中，单凭政府组织的力量已经无法完全满足当下复杂多变的社会治理需求，网格化管理需要打破行政壁垒，吸纳社会公众参与管理社会事务。网格化管理向网格化治理发展成为大势所趋，网格化治理利用大数据平台实现信息公开、资源共享，倡导多元主体共同参与社会治理，能够弥补政府组织在技术、人才、效率、资金等各方面的疏漏之处。
（三）结合以上两部分结论，发现采取网格化治理手段能够满足当前农村水环境治理对于“政府主导，社会共治，区域划分和精准管理”的需求，在充分考虑网格化理论具备“精准管理、责任明晰、行政力度恰当与社会共同监管”优势的前提下，将二者进行创新融合，提出农村水环境网格化治理的构想，完成整个系统具体内容的设计，通过环境网格与管理网格模型联结管理机制与技术手段，提出保障体系确保系统在实践中顺畅运行。
目前而言，学术界的部分学者针对网格化管理能否在农村有效运行提出了质疑，其认为农村基层组织管理松散，难以构建层级负责、互相有效的网格管理体系。由于笔者学识有限，关于农村水环境网格化治理的构想基于现有理论实践，还无法更深层次论证网格化是否能有效应用于农村，这种观点也为今后的进一步研究提供了一种思辨的方向。此外，网格化治理或还存在着公私组织责任界定和利益分配的相关问题有待解决、区域水环境网格的划分也需要寻找出更加科学有效的技术方案，鉴于目前研究水平限制，期待日后能对其进行进一步的研究。
（作者单位：常州市科学技术普及服务中心）
主要参考文献：
［1］邓富亮，金陶陶，马乐宽，吝涛，李宗梅，袁莹.面向“十三五”流域水环境管理的控制单元划分方法［J］.水科学进展，2016.27（06）.
［2］王俊敏.水环境治理的国际比较及启示［J］.世界经济与政治论坛，2016（06）.
［3］姜丰.农村水环境污染现状、成因及对策研究［J］.资源节约与环保，2017（05）.
［4］张晓雪，杨军，牟莹.农村河道生态治理模式研究［J］.化工管理，2017（05）.
［5］戈燕红，李玉金.基于大数据架构的环境污染精准监测与决策平台的建设［J］.广东化工，2017.44（11）.
［6］秦上人，郁建兴.从网格化管理到网络化治理——走向基层社会治理的新形态［J］.社会科学文摘，2017（05）.
［7］雷玉桃.水环境与经济发展综合决策机制研究［J］.改革与战略，2007（01）.
［8］姜爱林，任志儒.网格化城市管理模式研究［J］.现代城市研究，2007（02）.
［9］向敏，马海良，姜明栋.河长制下农村水环境治理长效保障机制研究［J］.水资源开发与管理，2018（11）.
［10］陈荣卓，肖丹丹.从网格化管理到网络化治理——城市社区网格化管理的实践、发展与走向［J］.社会主义研究，2015（04）.
|
|
|
|
