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| 铁路企业政策措施跟踪审计探讨 |
| 第735期 作者：□文/黄礼莉 时间：2024/8/16 16:23:44 浏览：265次 |
［提要］ 内部审计是党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。铁路企业认真落实国家重大决策部署，积极推进国铁集团、铁路局集团公司各项工作，在保障服务国之大者方面，铁路运输发挥越来越重要的作用。铁路系统内部审计机构紧密围绕铁路企业重点工作，持续开展政策措施落实跟踪审计，寻找体制机制存在的薄弱点，及时揭示存在的问题，发挥政策落实“督查员”作用。本文从分析铁路企业内部治理和政策措施决策入手，结合铁路企业政策措施落实跟踪审计的特点，阐述政策措施落实跟踪审计的方法，提出提高跟踪审计质量的思路。
关键词：政策措施；跟踪审计；方法思路
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2023年12月29日
跟踪审计是审计机关依据有关法律、法规和规章，跟随审计事项实施过程持续进行监督的一种审计方式。跟踪审计是一种过程审计，是在审计事项发生的全过程中分阶段、有重点实施审计的一种方式。2015年3月，审计署办公厅印发了《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，该文明确规定，国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计要围绕党中央、国务院经济工作重心，全面审计国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况，要求突出不同时期、不同地域的审计重点。铁路是安全生产重点行业和重点领域，铁路的安全畅通事关国家总体安全，事关经济社会平稳健康发展，事关旅客生命财产安全。随着改革开放和现代化建设的不断推进，铁路企业认真落实国家重大决策部署，积极推进国铁集团、铁路局集团公司各项工作，在保障服务国之大者方面，铁路运输发挥着越来越重要的作用。铁路企业内部审计机构积极探索跟踪审计模式，围绕铁路企业主要工作，持续开展政策措施落实跟踪审计，并取得显著成效。了解和掌握铁路企业采取的具体措施、推动情况及实施效果，将政策跟踪审计理念贯穿审计项目实施全过程，突出政策导向、关注政策动态、体现政策执行，通过开展跟踪审计，及时揭示存在的问题，寻找体制机制存在的薄弱点，推动体制机制完善，提升管理水平和管理绩效，充分发挥政策落实“督查员”作用。
一、铁路企业治理和决策形式
2013年中国铁路实行政企分开，成立了中国铁路总公司。铁路企业历经改革创新，在铁路运输主业方面，推动既有合资铁路公司重组整合，引进社会资本投资参股，研究探索合资铁路公司市场化债转股；在非运输领域，充分发挥铁路资源禀赋优势，引入互补性战略投资人，培育区域性龙头企业；在运行机制方面，完善法人治理结构，进一步牢固企业发展制度基础。到2019年，铁路企业完成了公司制改制，构建了董事会、总经理办公会、监事会治理体系，并进一步深化铁路管理体制机制改革，推动完善现代企业制度，转换经营机制，实现国有资产保值增值。
近年来，国铁集团、铁路局集团公司下达给铁路企业的重大决策部署及政策措施往往以专项整治工程的方式推进，旨在提高设备运行质量，确保铁路安全畅通，专项整治工程存在时间紧、任务重、资金投入量大的特点。为进一步规范“三重一大”事项决策，铁路企业根据上级文件精神和有关规定，结合人员结构和经营特点制定了较为完善的决策“三重一大”事项管理制度。铁路企业坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十大精神为指导，以民主集中制为核心，进一步完善日常工作运行机制，提升“三重一大”事项决策制度落实质量，将国铁集团、铁路局集团公司重大决策部署及政策措施落实到位。
二、铁路企业政策措施落实跟踪审计的特点
铁路企业设有内部审计机构，开展审计工作。为了节省审计资源，内部审计机构经常安排与经营业绩、财务收支审计等常规审计项目同步开展跟踪审计，实现一审多果。铁路企业政策措施落实跟踪审计具有以下特点：
（一）突出重点开展跟踪审计。铁路企业紧紧围绕国铁集团、铁路局集团公司重大决策部署开展工作。为了保障铁路安全畅通，国铁集团每年投入大量资金用于各类专项工作的开展，因此政策措施落实跟踪审计项目类型多，选题范围广，内部审计机构把握重点专项工作开展跟踪审计。铁路局集团公司直接管理铁路企业开展各项工作，其内设机构完善，专业性强，分工细化，内部审计机构把握不同内设机构的专业特点，锁定跟踪审计的重点阶段并突出专业内容。铁路企业单位多，业务管辖范围大、设备复杂，铁路线运营里程长，开展跟踪审计范围广，审计难度大，内部审计机构抓大放小，突出重点单位开展跟踪审计。
（二）审计过程性突出。与传统审计方式相比，跟踪审计强调过程性，由传统的事后审计，向事前、事中审计转变。重大政策措施落实工作涉及重大投资项目和重点资金的，内部审计机构往往提前介入，包括检查项目前期调研是否充分、“三重一大”事项决策程序是否合规、招标投标是否规范履行程序。重大政策措施落实过程中，内部审计机构检查被审计单位是否制定有效措施、推进落实情况是否到位、资金支出是否合规。审计问题提出后，内部审计机构关注审计成果转换，紧盯审计发现问题的整改落实到位情况。
（三）审计时效性强。跟踪审计强调时效性，内部审计机关创新审计方法，聚焦重要项点和节点，能够及时发现和纠正各单位在政策措施落实过程中存在的问题，并提出有针对性的审计建议。内部审计机关在跟踪审计过程中要求被审计单位立行立改，立即规范，真正实现在政策落实过程中发现问题、整改问题，使问题能够及时、有效解决，重大问题及时止损，避免管理层面来回拉抽屉，克服了传统审计中纠正问题的滞后性。
（四）审计监督与过程服务并重。内部审计人员在跟踪审计监督中体现审计服务，在事前事中提供咨询意见，供铁路企业决策管理参考。在跟踪审计过程中加强与被审计单位的沟通合作，内部审计人员凭借渗透项目过程中的跟踪优势，针对发现的问题提出整改建议，并建议被审计单位整章建制，从源头上堵塞管理漏洞，防范问题的再度发生，做到治已病、防未病，充分发挥审计“免疫功能”作用。
三、铁路企业跟踪审计的方法
鉴于跟踪审计涉及面广、周期性长的情况，应根据实际情况，紧跟重大决策工作的推进进度，适时选择主要铁路企业，突出铁路专业特点，挖掘深层问题，采取检查、观察、询问、谈话、计算等多种审计方法开展跟踪审计。
（一）从总体推进情况入手，摸清决策部署开展情况。一是通过检查会议记录、制度文件、检查记录等资料，并与相关人员谈话，了解被审计单位在推进政策措施落实工作中采取的具体措施和实施方案，检查任务清单和责任分工是否明确、风险问题库是否动态管理。二是对标铁路企业上级专业管理部门明确的专项整治工程的整治范围、标准以及完成时限，检查被审计单位的实施方案是否与之衔接，有无擅自扩大或缩小整治范围、降低整治标准或“搭便车”现象。三是统计审计时点专项整治工程实施进度，检查有无盲目赶工期、抢进度或欠进度，被审计单位采取了哪些改进措施。
（二）以预算管理为切入点，研判工程成本的准确性、合规性。一是对照铁路企业固定资产大修理支出、铁路更新改造工程等设计概（预）算编制办法等相关制度，检查专项整治工程预算是否存在高套定额，工料价格、费率标准是否合理。二是检查专项整治大修项目，概（预）算中是否违规计列了施工管理费、计划利润、基本预备费、工程造价增涨预留费、营业线施工配合费以及机具购置费等。三是查阅验工计价、施工日志、监理月报等资料，检查整治工程预算控制情况，有无超预算、无预算施工，有无挤列运营成本、其他业务支出情况。
（三）挖掘深层次问题，提高审计实施效果。一是检查工程达到招标条件的是否按照规定进行招标，招标程序是否合规，重点关注有无化整为零规避招标、利用虚假资质参加投标、投标人之间围标串标、评标过程显示公允等风险点。二是检查合同文本是否符规范签订，审批程序是否合规，重点关注合同相对人资质资信不达标、合同主要条款缺失或明显有损企业利益、承包单位违规转包、中标后再行订立背离合同实质性内容的其他协议等风险点。三是查阅施工组织、施工日志、监理日志、变更设计等资料，检查专项整治工程施工过程是否得到有效监督，重点关注有无以疫情防控为由简化作业漏检漏修、监理人员未认真履行监理职责、以虚假变更设计掩盖损失浪费等风险点。四是查阅验工计价资料、会计凭证等资料，并结合现场勘察情况，检查验工计价手续是否完备、资金拨付程序是否合规，重点关注有无擅自扩大工程规模、提高建设标准、虚假验工计价、利用假发票报销套取资金等风险点。
（四）强调全过程跟踪，持续发挥审计力量。一是为统筹有限的审计资源与跟踪审计全过程控制的矛盾，达到最佳审计效果，跟踪审计中需要被审计单位的密切配合，例如：要求各铁路企业按时间节点提供推进情况，报送内容包括各单位在落实专项整治工程方面制定的具体方案及实施情况、专项整治工程推进情况。二是针对各铁路企业上报情况，定期分析各单位在推进专项整治工程、防控风险方面采取的具体措施、实施方案和任务清单及问题风险库动态情况，了解实施进度及实施过程中存在哪些难点、堵点，哪些事项需要协调解决。三是对重点铁路企业、重点工程项目，选派业务能力强的审计骨干力量定期检查，对照可行性研究报告并结合现场踏勘，检查已完成的专项整治工程是否达到预期目标、工程质量是否存在缺陷、有无资产闲置浪费或废弃工程等问题。
四、提高跟踪审计质量的思路
（一）完善制度建设，建立健全跟踪审计的法规制度。铁路企业尚未制定系统的跟踪审计方面的文件制度，为了确保跟踪审计有法可依、有章可循，铁路企业应结合国家相关法规和制度，以及铁路方面的专业要求，建立一套跟踪审计的规章制度，制定跟踪审计实施办法，健全审计程序和审计规范，为跟踪审计人员提供具体的指导，使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道。
（二）强化跟踪审计政治属性，更好地发挥审计监督作用。铁路企业要认真贯彻落实习近平对审计工作提出的最新要求，高度重视跟踪审计工作，自觉提升政治站位，坚持依法审计，把问题查准、查深、查透。一是牢固树立“以内部审计促进公司治理”的审计理念，寓服务于监督，寓帮助于促进，充分发挥内部审计在防范风险、完善管理和提高经济效益中的作用，科学制定跟踪审计工作计划，合理利用审计资源，促进平稳、高效发展。二是加强对审计人员综合素质培养，打造强有力的审计队伍。开展跟踪审计能否达到质量要求，与内部审计人员的工作水平密不可分。通过集中学习研讨、审计实务帮带、岗位交流历练等措施，拓展专业知识宽度，持续给年轻的审计人员压担子、引路子，提高审计人员的风险担当意识，切实提升审计人员团队精神和独立工作能力。
（三）聚焦国家政策方向及铁路运营关键点，建立审计关注点动态化管理机制。结合铁路企业实际，科学制定审计实施程序，突出对审计重点的深入监督。一是研究党和国家重大政策以及国铁集团的重要战略举措，将中央决策部署和国铁集团重要战略与铁路企业重点工作安排形成映射关系，围绕被审计单位主责主业，梳理政策依据，理清各层次、各阶段审计范围，准确界定重大政策的实质和上级重要战略在下属单位的落地路径及要求，找准适用的可审计点，确保跟踪审计落地查实。二是重点聚焦铁路企业高质量发展中的热点、难点，运营管理中问题易发多发的高风险领域，突出跟踪审计的过程性及时效性，适时对审计程序进行增减优化，始终保持跟踪审计的关注点与铁路企业健康发展相适应。
（四）充分运用审计成果，提高经营管理水平。多方利用跟踪审计结果，完善审计工作闭环管理，发挥监督合力作用。一是被审计单位切实推进问题整改，根据审计结果反映出的问题，落实有关责任人员的责任，分析审计发现重大问题的形成原因，整章建制，提出开展专项检查、专项治理或其他相应整改措施。二是铁路企业专业管理部门针对跟踪审计发现的问题，进一步加强组织协调，帮促被审计单位将审计问题整改落实到位。三是铁路企业已建立审计联席会议制度，充分运用审计成果，提高经营管理水平。例如，财务部门对审计发现的重大问题及时进行研究，并举一反三自查其他单位是否存在类似问题，针对典型性问题完善有关规章制度，对审计问题进行源头治理；纪检（监察）部门对跟踪审计中发现的领导人员违纪违法行为，研究提出进行处理、处分和责任追究意见。
2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，铁路企业内部审计机构应认真贯彻落实习近平2023年5月在二十届中央审计委员会第一次会议上对审计工作提出的最新要求，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，在更好发挥审计监督作用上聚焦发力。铁路企业内部审计机构应进一步提高政治站位，全面推进审计工作转型，进一步拓展和加强政策措施，落实跟踪审计的广度、深度和力度，为铁路企业实现高质量发展保驾护航。
（作者单位：中国铁路北京局集团有限公司审计部）
主要参考文献：
［1］《高级审计师资格考试复习指南》编写组.2021年《高级审计师资格考试复习指南》. |
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