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| 农村集体经济组织法人内部治理机制研究 |
| 第735期 作者：□文/蔡 锋 时间：2024/8/16 16:40:55 浏览：105次 |
［提要］ 完善农村集体经济组织法人内部治理机制是健全乡村治理体系的应有之义，是促使法人有效运转的必然举措。在实践中，该特别法人治理面临着执行效率低、决策失效、监督不足等现实困境，根源于其治理机制的不健全、不完善。为此，完善农村集体经济组织法人内部治理机制宜以法人的“特别性”为基础，以优化其执行机制、健全决策机制和完善监督机制为内容，最终构建一个规范有序、治理有效的特别法人规范体系。
关键词：农村集体经济组织法人；特别性；治理机制
基金项目：江西省研究生创新专项基金项目：“农村集体经济组织法人内部治理体制”（项目编号：YC2022-S644）
中图分类号：F321 文献标识码：A
收录日期：2023年12月11日
近年来，我国持续推进关于农村集体经济组织的政策文件与立法进程。2016年，中共中央、国务院颁布《产权改革的意见》，提出农村集体经济组织要完善治理机制。2017年，习近平在十九大报告中指出必须实施乡村振兴战略以解决“三农”问题，这也间接要求必须提升农村集体经济组织主体性以保障农民权益。2020年，《民法典》为适应时代需要，激发集体经济活力，赋予了农村集体经济组织特别法人的地位，但这仅是不完备的开始。目前，《农村集体经济组织法（草案）》征求意见稿也已发布。随着国家对农村集体经济组织的重视，对该特别法人进行研究的学者也愈发增加，但多聚焦于法人性质、成员权内容、股权等问题。而缺少对整个内部治理机制的深刻探索。农村集体经济组织特别法人的内部治理体制不仅是乡村治理的现实诉求，亦影响产权改革的成效以及自身的运转，还关乎广大集体成员的切身利益等，由是对该法人的内部治理机制进行研究并在此基础上提出完善建议已刻不容缓。
一、农村集体经济组织法人内部治理现状
健全决策、执行和监督相互制约和协调的机制，系完善每个组织体治理机制的客观需要。然而，于乡土社会中生长的农村集体经济组织法人基于自身内部治理机制的不健全，导致其在具体的运行过程中存在如下治理困境：
（一）执行效率低。执行系将决策事项予以落实，以达到完成工作目标的活动。理事会作为绝大多数农村集体经济组织法人的执行机构，肩负着有效管理、经营集体资产和落实决策的重担，其中理事会成员身份要求为本集体成员。如此便导致了在农村集体经济组织法人运转的过程中，执行效率低的现象层出不穷。原因主要在于：（1）理事会成员缺乏专业能力。对于多数农村集体经济组织法人而言，理事会成员需具备集体成员的身份。然而，现实情况是绝大部分成员系农民且多缺乏专业的知识和执行能力、政治素养低，最终导致执行低效。（2）缺乏激励机制。激励机制旨在激励个人参与组织发展并提升其工作效率，在当前市场化竞争的大环境下，激励机制的缺失导致理事会成员在执行的过程中缺乏积极性和责任感。
（二）决策不完善。决策是每个机构不可或缺的一部分，农村集体经济组织法人治理体系的完善必须健全决策体系。在民主决策方面，成员大会作为法人的权力机构，在民主决议的过程中普遍实行“一户一票”或“一人一票”的决议方式，应当说，此种决策形式系遵循成员平等原则的体现，亦有利于减少少数人暴政现象的出现。然而，实践中多数人暴政现象较为严重，如利用一人一票制损害出嫁女等群体的合法权益，侵害个别成员土地承包权益等。此时，“一人一票”制度明显有违民主决策中尊重和保护少数人权利的初衷，法人组织成为了压迫少数成员的工具，遭受损害的少数成员却无其他可寻求之救济机制。在科学决策方面，农村集体经济组织法人的绝大多数成员虽拥有平等的决策权，但缺乏专业化能力和知识，主体意识不强，民主参与的积极性较弱，不仅使得决策不科学，同时容易导致“搭便车”的现象出现。
（三）监督失效。当前，农村集体经济组织法人虽建构了监督机制，但大部分与当地实际情况存在出入，并没有达到其所预期的效果，造成监督制度失效，监督权力被弱化和架空，从而滋生腐败，如资产随意交易而无必要的公示等程序。究其原因有以下几点：（1）成员监督意识薄弱。在农村，监事会的多数成员缺乏对相关知识的了解且忙于生计而忽略对集体事务的监管，没有积极行使监督权力，导致监管制度流于形式。（2）信息披露不透明、全面。信息公开及时性和真实性有待提高。（3）熟人社会环境导致。与“生人社会”不同，农村集体经济组织处于一个紧密联系的“熟人社会”，成员间多一般轻规则而重情义、轻理性而重感性等。这使得农村集体经济组织法人的监督效率也基于他们形成的熟人规范而有所降低。
综上，农村集体经济组织法人存在执行低效、决策失效和监督不足的困境，而根本原因在于自身治理机制的不健全，治理机制不健全又源于对法人的定位和特别性认识存在不足。
二、农村集体经济组织法人定位与“特别性”
厘清农村集体经济组织法人的定位和特别性，才可为完善其内部治理机制、制度设计提供针对性指导。
（一）农村集体经济组织法人定位。关于农村集体经济组织法人的规定散见于多部法律，如《民法典》 《土地管理法》等，至今还未有针对该法人的专门性法律，农村集体经济组织法人由是面临着法人定位的窘境。当前，我国《民法典》专设“特别法人”章节，并将农村集体经济组织纳入其中，这一规定不仅可为其参与市场经济活动扫除障碍，使得农村集体经济可进一步焕发活力并带动农民增收，同时也意在要求对其进行与营利法人、非营利法人不同之特别设计。而在市场经济活动中，公司法人以其规范的管理制度、运行流畅的治理机构等优点在市场经济中“脱颖而出”，其制度构造已较为成熟。如此，《草案》以公司法人为模型，参照其“三权分治”体例对农村集体经济组织法人进行规定，在机构中同样设置权力、执行、监督机构，以使特别法人自身获益性最大并无不当。然而有学者却认为此种固定单一的静态结构不仅是脱离地域差异性的设计，亦是对我国农村地区实际发展状况的忽视。说到底，农村集体经济组织法人到底能否以公司为利益模型进行制度设计，这一问题本质上是对农村集体经济组织法人定位的混淆。关于定位问题，囿于农村集体经济组织法人内涵之模糊，学界对其法人地位存在质疑，基本上形成了营利法人说、中间法人说两种主流观点。有学者认为农村集体经济组织法人的行为目的符合营利性，具有营利法人最硬核之特征，只是构造机理方面有其特性，但究其制度目的和构造逻辑，本质上仍属于营利法人；亦有学者指出，农村集体经济组织法人属于“中间法人”，既非营利法人也不是非营利法人，而是处于二者之间。笔者以为，上述观点都存在一定的不足之处。“营利法人说”无法解释为何《民法典》将其置于特别法人类型之下而不涵摄于营利法人这一问题，并有忽视农村集体经济组织法人设立基础和将其资本化之嫌疑。而“中间法人说”系引入了一新概念，可为我国法人分类模式提供一新思路，但此中间地带亦无法与当前的法律逻辑相契合。有必要说明，明确农村集体经济组织法人定位之目的并非将其归于何者类型之下，而在于为其规则适用提供规范指引。
当前，我国《民法典》对农村集体经济组织法人采取功能主义区分模式，具有浓厚的目标导向性，也更多反映了国家意志。然而，在《草案》关于该法人治理机构的规定中又回归到了“结构主义”。可见，即使采“功能主义”亦无法脱离“结构主义”，功能模式下的法人仍需借助法技术更具科学性的结构主义进行具体的规范、制度建设。此外，农村集体经济组织虽对内追求成员的互助公益，但当前不管是政策还是实践要求，其经济功能已然必须被要求显化；更何况，农村集体经济组织虽被规定为特别法人，但其仍属于法人系列，必然需要具备一般法人的普遍性。由是，农村集体经济组织法人借鉴成熟的公司治理机构进行组织建设便具有现实依据。但基于该特别法人有其自身独特之构造机理，因而此种借鉴不可是简单模仿、全盘照搬，否则不仅无法凸显其特别法人的特别性，最终也难以切实保障集体成员合法权益的实现。综上，农村集体经济组织既非营利法人、亦非中间法人，而是法律所规定之特别法人。
（二）农村集体经济组织法人之特别性。农村集体经济组织法人不仅是极具社会主义特色的经济组织，还是民事法律主体的特别组织。其系法人系列的一种，但又具有独特的政治、法律性质。因而，其制度建设必须以特别性为底层逻辑，方可塑造适合其有效运行的规范体系。关于农村集体经济组织法人特别性的研究已颇多，但碎片化现象严重。经梳理可归纳为表象式与隐藏式两种。
表象式主要体现在财产来源和用途、集体成员身份取得、地域社区封闭性等。（1）关于财产来源、用途方面，农村集体经济组织法人财产形成具有特殊的历史背景，系当时成员以土地、农具等入股并在长期生产生活中积累形成，并非同公司法人一样来自于集体成员的出资，由此也决定了集体资产股份非个人私有股份。有必要说明，虽然公司有其自身的财产，但农村集体经济组织法人仅是集体所有权的代表主体而非所有权主体，因此对该组织进行法人改造的过程中必须坚守公有性。（2）在集体成员身份取得方面，其身份界定通常基于户籍、现实情况等。成员身份非因主动出资而获得，原则上为出生即取得，亦有通过婚姻、收养等法律关系而加入取得，具有一定的被动性和稳定性。（3）在地域方面，农村集体经济组织是一个以土地所有制为基础，在同一级的特定乡村区域范围所成立的一个区域性组织，具有明显的封闭性特征。且一般来说，在同一级不存在与之竞争的其他集体经济组织。
而隐藏式主要表现为该特别法人组织性质上的政治性、价值目标的多样性和成员的平等性。（1）在组织性质上，农村集体经济组织法人以集体财产、成员集体为设立前提，以行使集体所有权为社会机能，这就决定了其非资本营利性法人，而系具有鲜明政治性之特色经济组织。首先，农村集体经济组织产生于早期的农业合作化运动，且被赋予协调国家、个人利益之行政管理职能，系国家政权之附属组织；其次，农村集体经济组织仍被强调系党在农村工作的基础，对党充分发挥战斗堡垒具有深远作用。（2）在价值目标层面，农村集体经济组织法人作为民事主体参与市场竞争，其具有市场主体特质、对外以营利为价值目标毋庸置疑；然而，与其他一般法人不同，该特别法人系公有制在所有权制度上的实现形式，实现集体福利是其本质要求，因而营利并非其运行之单一目标，其对内亦具有提供公共公益服务、履行分配职能等公共性职责。由是，农村集体经济组织法人的价值目标具有双重性。（3）在成员地位上，不同于公司股东在决议时以其享有的股份份额进行表决也即资本民主，农村集体经济组织法人由于农村集体所有制以集体土地为核心以及集体成员资格的平等，决定了集体成员经济地位上的平等性、权利上的平等性与治理的民主性。
综上，由于农村集体经济组织法人存在以上有别于其他一般法人的特征，因此，在该法人治理机制的建构中，必须以其特别性为逻辑进行底层设计。
三、农村集体经济组织法人内部治理机制设计
（一）完善执行机制。完善农村集体经济组织法人决策机制关键在于“人”。在执行机构的人员构成方面，理事会如果引入非成员，则意味着可能产生更大的社会风险，此时可外聘职业经理人并与其签订合同，由董事会决定具体经理人选并对理事会负责。此外，基于《中国共产党农村基层组织工作条例》的规定：村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员，村党组织负责人可以通过法定程序担任村集体经济组织理事长。理事长是农村集体经济组织的法定代表人。由此，推动决策高效之目的可从村党组织入手。在党组织书记通过法定程序成为理事长之前，党组织在对党组织书记的日常考察中除政治素养外，必须重视对其经营管理能力的培养，如此才能胜任理事长职位。有必要说明，基于各地实际情况可能千差万别，除设置上述执行机构外，各地特别法人还可根据自身实际情况设立新型的或成本较低的其他治理机构。
（二）健全决策机制。当前，农村集体经济组织法人普遍采取了“一户一票”或“一人一票”的多数决决议方式。此种方式系遵循集体成员身份平等的体现，不允许存在区别待遇，可较大程度实现公平，然而也容易导致多数人暴政和少数人专权现象的出现。由此，特别法人的决策机制有待进一步完善，既要贯彻民主多数决原则而非资本多数决，又要设计防止“多数决”侵害少数成员权利的规则。对此，应当建立起关于民主多数决的司法审查机制。为避免多数人暴政现象愈演愈烈，脱离民主决策的轨道，应规定法院对农村集体经济组织法人民主决议事项如形成的决议和规范性文件等具备审查权，可对违法内容进行纠正，而不能以不具备管辖权予以裁定驳回。当多数人的决议侵害少数人利益时，应当允许少数人启动司法审查程序。但要注意限度，法院在审查的过程中不得侵犯该特别法人的自治权利，同时不得滥用权力对合法决议内容进行限制。其次，必须明确可多数决议的范围。应以不侵犯公民基本人身、财产、民主权利为最低限度，否则背离了民主决议的初衷。
（三）健全内部监督机制。在内部监督方面，农村集体经济组织法人普遍设立了监事会。当然，监督机制的健全并非一定需要建立监事会，基于基层党组织的领导作用，农村集体经济组织法人可取消监事会的设置，将党组织嵌入特别法人的内部治理，形成“成员大会——理事会——党组织”的内部治理结构，由党组织负责特别法人的日常监督。对于已建立监事会的农村集体经济组织法人，则还需从源头上加强对监事会本身的监督，如严格遵循选举规则。此外，基于监督机构的人员构成实际上与该法人的治理、运行等并无太大关系，但因农村各地实际情况有所差异，因而监督机构的人员构成具体如何应当由当地的章程或者成员大会讨论决定，法律不应对此强制干预。当然，还可引入专业化监督，由专业人才对农村集体经济组织特别法人的经营状况等事务进行定期监督，由此保证监督的公平客观性。章程还应规定事关法人、成员利益等重大事项的信息、内容必须及时、全面披露和公开，且集体成员有权对法人行使集体所有权实行民主监督。对于规模较大、事务较为繁忙的农村集体经济组织法人，还可通过设立独立的内部审计机构以发挥监督作用。
综上，明晰农村集体经济组织法人的定位和特别性是保障集体成员合法权益、健全法人内部治理体制的前提。针对农村集体经济组织法人面临的治理困境，应在提炼其特别性的基础上，构建凸显其特别性的制度体系。具体而言，我国农村集体经济组织法人立法应进行以下设计：秉持市场化、集体所有的理念；完善执行机制，注重对基层党组织书记的经营能力培养，且可根据本法人实际情况招聘职业经理、设置其他新型机构；完善决策机制，通过建立司法审查机制防止多数人决议损害少数成员利益；健全内部监督机制，可不设监事会而以党组织履行监督职责。设立监事会则需从源头上加强监督，并可设立内部审计机构。
（作者单位：江西理工大学）
主要参考文献：
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