［提要］　本文从城镇体系建设和空间布局调整、成本分担、城镇化投融资、农村宅基地、行政管理创新和成本降低、改革创新等方面，建立娄底市新型城镇化建设体制机制。在此基础上，从组织领导、资金保障、政策支持、考核监督等方面提出娄底市新型城镇化综合试点工作保障措施，希望为相关政府部门提供决策参考。

关键词：娄底；新型城镇化；保障措施；机制

中图分类号：F290 文献标识码：A

收录日期：2016年5月17日

一、研究区域概况

娄底位于湖南省中部，是湖南的几何中心，正在成为我国南方新型铁路枢纽。娄底市下辖1区、2市、2县，共23个乡58个镇12个街道，土地面积8，117公里。2013年全市常住人口383.4万，城镇人口157.0万，城镇化率41.0%，尚低于湖南省平均水平。娄底地势西高东低，呈阶梯状倾斜。自然资源丰富，种类繁多。经济发展较快，近五年平均增长12.6%，但工业以资源型为主。娄底属于湖湘文化重要策源地，人文资源厚重丰富，娄底还是梅山文化的主要发源地。

娄底推进新型城镇化的限制性因素主要有：（1）产业结构明显偏重，能源消耗量大，环境污染突出；传统农业在农业中占有较大比重；现代服务业尚处于起步阶段；（2）娄底综合实力有限，财政投入面临着很大压力，基础设施和公共服务建设欠账较多；（3）娄底属于山地丘陵区，平原、盆地面积较小，城镇建设用地受到限制；（4）中心城区规模偏小，辐射带动能力较弱。

二、娄底市新型城镇化背景

根据中国共产党第十八次全国代表大会报告《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》编制，按照走中国特色新型城镇化道路，全面提高城镇化质量的新要求，明确未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务，统筹相关领域制度和政策创新，是指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性规划。

在国家推进新型城镇化建设和湖南省加快城镇化发展的宏观背景下，娄底市开展国家新型城镇化综合试点具有重要意义：一是有利于落实“一带一部”重要思想，更好地实施国家中部崛起、长江经济带开发等区域发展战略；二是有利于推进产城一体，推动新型工业化和新型城镇化融合发展，能充分发挥新型工业化和新型城镇化融合发展的示范带动作用；三是有利于加快体制机制创新，为破解新型城镇化重点难点问题作出示范，将更加有利于推动试点地区在解决重点难点问题上取得率先突破。

三、娄底市推进新型城镇化的体制机制

（一）建立农业转移人口市民化成本分担机制。依据政府、企业和个人在新型城镇化进程中承担的职责和享受的权益，农业转移人口市民化的成本由三方共同分担。根据测算，2020年娄底市常住人口城镇化率将达55%，城镇人口将达250万人，新增城镇常住人口90万，其中劳动力60万（占比70%左右）。加上目前仍有10万已在城镇居住生活仍未市民化的农村转移劳动力，2014～2020年需要解决10万存量与60万增量的农村转移劳动力市民化，所需投入由政府、用人单位（企业）、个人三方共同承担。初步估计，总成本由政府承担25%、企业承担60%、个人承担15%。

（二）建立多元化可持续的城镇化投融资机制。根据娄底市经济和社会发展要求以及投资调控需要，灵活运用投资补助、贴息、价格等多种手段，引导社会投资，向城镇化重点建设领域倾斜，优化投资结构。统筹协调政府各类建设性资金投向，集中财力确保重点建设，提高政府投资效益。合理引导贷款投向，促进经济结构调整和升级。利用市场经济手段引导投资方向，优化投资结构。明确政府投资的主要范围，以公益性和公共基础设施建设、生态环境保护、娄底地方社会经济和社会发展事业建设、高新技术产业化发展等领域为投资重点，合理划分各相关部门投资事权，以提高政府投资质量和效益。按照“谁投资、谁收益、谁承担风险”的原则，确立企业投资主体地位，积极放宽民间资本准入领域，以充分发挥市场资金在娄底市新型城镇化建设进程中的支撑作用。依据娄底市新型城镇化发展趋势，调整各银行业金融机构的区域布局，增加机构网点、人员配置，提高对城镇的金融资源配置力度，开展差异化、特色化服务。

（三）改进农村宅基地制度。出台《娄底市宅基地管理办法》、《娄底市宅基地及集体建设用地确权登记发证若干问题的处理意见》、《宅基地使用权申请登记流程》及农房颁证等系列文件。制定宅基地有偿使用条件、有偿使用费收取办法、有偿使用费资金管理办法以及其他有偿使用具体实施措施。娄底市宅基地有偿使用费由村集体经济组织向农民收取，按“取之于土，用之于土”，“取之于村，用之于村”的原则，85%留给村集体经济组织，用于本村的公共设施建设，10%交乡（镇）土地管理分所，用于宅基地管理和业务费用，5%作为税费缴纳给所在县（市）区。制定并出台《娄底市农村宅基地退出办法（试行）》，对农村宅基地退出补偿办法、退出程序、退出申请条件和用途管制等内容进行明确规定。制定农村宅基地交易进入条件、交易限制条件、交易用途管控、交易程序、交易保障等政策措施，允许娄底市符合规划的农村宅基地入市流转、交易，增加农民融资手段，增强农民进城购房能力，助推娄底市新型城镇化建设。

（四）建立行政管理创新和行政成本降低机制。积极构建“电子政府”，利用现代化信息技术和网络环境改善工作环境，精简机构和人员。合理划分市、县政府之间的经济社会管理权和财政资源配置，将直接参与经济管理为主转为以提供公共产品和公共服务为主，增强基层公共服务提供水平。针对娄底经开区、三一涟源工业园、向红工业园、冷水江工业园、双峰县科技工业园等工业园区，积极推行“园政合一”，以“一套人马，两块牌子”为运行方式，要求园区机构与原有行政机构合并。推行科学化、精细化管理手段，着力改革财政支出管理办法，力求将行政经费降低20%～25%。通过行政权限下放、审批环节减少、审批时间压缩、审批流程优化、审批收费规范等途径，推进行政审批标准化建设，拟将全域行政审批事项要精简50%，行政审批时限缩短50%。

（五）综合推进体制机制改革创新。进一步加强城市创业创新环境建设，完善城市公共服务提供机制、城市社会治理体系、城市生态文明制度建设。建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系，支持先进装备制造、新材料、新能源、电动汽车、生物等娄底市战略性新兴产业的大中型企业与高校、科研机构联合建立高层次技术中心、重点实验室及产学研中试基地等技术研究开发机构。坚持实施就业优先战略和更加积极的就业政策，提质升级基层就业服务平台，有效防止和消除就业歧视，促进公平就业。加强和完善党政主导的维护群众权益机制，形成科学有效的利益协调、诉求表达、矛盾调处、权益保障机制，切实解决群众合法合理诉求。以《娄底市全面推进“两型社会”建设实施方案》为指导，加快出台娄底市主体功能区划方案，争取率先开展资源环境承载能力评价试点和空间规划改革试点工作。

四、娄底市推进新型城镇化的保障措施

（一）加强组织领导。建立党委领导、政府负责、各部门齐抓共管的推进机制。娄底市成立专门的新型城镇化工作领导小组，负责各项工作的组织实施、检查指导、跟踪督办、验收考核，落实新型城镇化各项工作目标责任。各级各部门要高度重视，把推进新型城镇化工作摆上重要议事日程。

（二）强化资金保障。强化资金保障，确保资金需求。积极筹备项目和向上申报项目，全方位、多层面向上争取资金，努力争取获得国家和湖南省重点项目资金支持，拓宽新型城镇化建设资金渠道。建立娄底市国家新型城镇化综合试点专项资金，由湖南省、娄底市、各县级单位财政协调，向国家争取资金，支持娄底市新型城镇化试点工作。强化资金管理，加强重点项目资金审核工作，确保有限的财政资金发挥最大的使用效益。坚持分类指导，稳步推进娄底新型城镇化建设资金统筹使用。

（三）加强政策支持。充分对接《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》以及湖南省相关新型城镇化政策，修订和完善娄底市相关地方性法规，特别是在农业转移人口市民化、城镇化投融资机制、人地挂钩政策、“撤县改市”等行政制度探索等方面给予法律制度的配套，支持和保障娄底市新型城镇化相关工作的顺利推进与发展，加强相关法律法规的执行力度。

（四）加强考核监督。加强城乡基层自治组织和社会组织建设，建立完善应急管理体制及协调社会利益、化解社会矛盾的有效机制，形成政府主导管理、社会协同管理、公众参与监督的社会管理格局和监督体系。将国家新型城镇化试点工作考核列为年度绩效考核的重要内容。建立激励约束机制，强化考核结果运行，实行“一票否决制”。

（作者单位：湖南师范大学）

主要参考文献：

［1］杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择［J］.农业现代化研究，2013.4.

［2］沈清基.论基于生态文明的新型城镇化［J］.城市规划学刊，2013.1.

［3］中国金融40人论坛课题组，周诚君.加快推进新型城镇化：对若干重大体制改革问题的认识和政策建议［J］.中国社会科学，2013.7.

［4］楚爱丽.加快新型城镇化发展进程的若干思考［J］.农业经济，2011.8.

［5］牛晓春，社忠潮，李同羿.基于新型城镇化视角的区域城镇化水平评价——以陕西省10个省辖市为例［J］.干旱区地理，2013.2.