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| 榆中县强县扩权改革思考 |
| 第735期 作者：□文/陈 扬 时间：2024/8/16 17:05:55 浏览：157次 |
［提要］ 为积极融入“强省会”时代，榆中县深入实施强县域行动，积极探索“小县大城”发展模式。本文对“深化扩权强县、强县扩权改革”进行研究思考，从五个方面对榆中县经济发展提出对策建议，为更好地提升榆中县对资源要素的整合与利用、实现高质量发展提供参考。
关键词：榆中；小县大城；强县扩权；经济发展
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
收录日期：2023年12月18日
一、推广“小县大城、强县扩权”的必要性
“小县大城”是以县城作为发展的基础，利用县城的产业及人口资源，通过资源的有效配置达到城市建设的目标，是利用自身优势资源，集中公共服务、资源供给的方式实现资源的充分利用，提升城市建设及产业发展效率的一种发展模式。“小县大城”战略，实质就是“通过政府在充分发挥市场配置资源作用的基础上，合理整合生产要素，把县城作为增长极，发挥县城在县域经济发展中的龙头作用，加速推进改革和现代化步伐，促进经济结构、社会结构的变迁”。“小县大城”，关键是“聚人”，核心是“优城”，要义是“兴业”。而“扩权强县”的定义多指发源于东部沿海制造业大省的浙江为代表的省份自下而上地反映自身经济发展诉求的一种地方性改革措施，确定改革的试点县，在县域所辖的行政区划范围内，给予特殊的政策权限，例如将一部分原归属于上级政府行政管理部门的管理权限直接赋予改革试点县，给予试点县更多的管理权限。另外，个别省份也结合自身省域经济发展的特殊情况，给予试点县在经济发展与社会发展两个方面一定的与上级政府行政管理机构相同的部门权限，强化试点县的部门职能，鼓励县域经济的高质量发展。因此，“小县大城”和“扩权强县”两种管理方式均在充分调动县级政府发展经济的积极性和促进县域经济的高质量快速发展方面起到了积极的推动作用。
榆中县紧邻甘肃省省会兰州市中心城区，是甘肃省县域经济的领头羊，近年来紧紧围绕党中央和省市重大方针和政策导向，以高质量发展为方向，抢抓“一河两山三城多点”发展机遇，紧扣“城市副中心”的定位，聚焦产业协作分工、基础设施共建等重点领域，推动榆中县城、榆中生态创新城、高新区（定连片区）高质量融合发展，构建特色鲜明、优势互补、繁荣兴旺的融合发展县域经济发展新格局。借鉴“小县大城”和“扩权强县”的管理方式，深入贯彻落实甘肃省委省政府“强县域”行动战略，加快推进全域城乡融合发展，因地制宜壮大县域经济实力，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，是解决榆中县现实问题的重要抓手，具有重要的现实意义。
二、面临的问题和困难
榆中县建置始于秦始皇三十三年，秦将蒙恬斥逐匈奴“垒石为城，树榆为塞”而得名，是兰州市东门户，距离中心城区30公里，已成为承接兰州中心城区生产生活资料市场转移及城市东扩发展的中心地带。
近年来，榆中县深入贯彻落实甘肃省委、省政府“强工业、强科技、强省会、强县域”四强战略，以“高质量发展”为主题主线，以“产业强县”为核心牵引，以“改革创新”为根本动力，全方位补短板强弱项，奋发有为激发产业活力、主动作为壮大经济实力、改革创新激活要素潜力、对标省会提升城市魅力，加快提升县域经济综合竞争力，努力争当全省全市“强县域”排头兵，发展势头良好。但仍存在如下问题需要在“小县大城、强县扩权”的政策背景下解决。
（一）县域经济发展不平衡不充分的问题相对明显。榆中县城、榆中生态创新城和高新区（定连片区）发展互有优势，但未能形成合力与整体联动发展。榆中县作为一级政府，社会管理职能健全，行政职能完整，具有行政执法权。但榆中县政府财力有限且缺少投融资平台，近年来产业招商难度增大，缺少产业相关优惠政策。高新区（定连片区）具有国家高新区相关政策优势，招商引资能力强，产业基础较好，具备高质量产业发展的基础。但是存在二三产未能形成产城融合发展、土地供给压力大、社会公共服务配套投入大、行政服务需要多方协调、相关专项规划需与全县国土空间规划相融合等现实问题。而榆中生态创新城管委会+平台公司的模式具备融资条件，拥有兰州大学榆中校区等高校智库的优势，但是却存在土地供应紧张、产业培育能力不足、产业政策有待提升、区域基础设施建设压力大、人才引进受限、相关专项规划需与全县国土空间规划相融合等问题。
（二）管理体制机制不够顺畅，需要市级层面管理权限下放。由于管理体制不顺、工作衔接不畅、社会管理职能不到位等问题，目前人大工作、基层组织、治安管理、教育管理、社会保障等工作仍由榆中县政府承担；有一部分单位名义上受榆中县、高新区双重管理，实际上权责不一致，难以形成合力，导致管理不够到位，惠民政策和社会服务得不到全面落实，老百姓办事极不方便，存在“多头跑”的现象。比如，自托管以来，连搭、定远两个乡镇的大病医疗救助、农民医保、退休干部职工养老保险等事务时常出现“两不管”，农户得不到及时救助或按比例额正常报销等现实问题。
（三）政策信息衔接不够到位。受管理体制约束，存在沟通对接不顺畅、信息衔接不对称等问题，制约县域经济的高质量发展。近年来，高新区与榆中县农林水等业务部门联系减少，政务网长期得不到及时维护，信息渠道部分停止，各项工作衔接落实滞后；由于人事移交，定远学区、卫生院因退休和长期病假的教师、医师补给数量极少，造成人员严重短缺，专业技术人员职称评定工作更是长期滞后；由于高新区没有专门刑事案件、治安管理等业务工作机构，相关工作暂由榆中县公安局代管，一些违法问题得不到有效惩处和管控，人民群众的切身利益得不到保障，相关问题亟须改善。
（四）基础设施建设不完善，城镇综合承载力较弱。近年来，榆中县城建成区面积扩大较为明显，但城建项目中房地产项目占比较大，基础设施配套尚不完善，管理不规范；乡村建设空间布局不优，基础条件相对薄弱，城乡特色风貌还不明显。教育、医疗、养老等公共服务供给与人民群众的期待还有差距。水资源禀赋条件有待提升，时空分布不均，人均水资源量较少，属水资源紧缺地区。在“碳达峰、碳中和”以及国家黄河流域高质量发展等国家战略的新要求下，全县生态环境脆弱敏感、环境容量有限、承载力不足等问题尤为凸显。
三、对策建议
（一）适度放宽经济社会管理权限。按照“体制融合，责权一致”的原则，深入推进扩权放权工作，统筹推进榆中生态创新城及高新区（定连片区）实现“五融合、五统一”。理顺行政管理体制，整合管理机构职能，建立协调议事机制，形成高效统一决策，实现体制融合、决策统一；融合发展优势互补，发挥政策融资优势，带动全域招商引资，推进经济高质量发展，实现机制融合、落实统一；制定产业融合规划，推进产业错位发展，不断优化产业布局，各有侧重、功能互补，实现产业融合、布局统一；健全社会治理模式，强化综合治理职能，纵深推进全域治理，全面落实监管责任，实现治理融合、监管统一；全面整合发展要素，推进全县域享受引进高技术人才政策共享，享受推进土地出让资金共同使用，深入推进区域公共服务设施和市政公用设施的共建共享，推进全域要素共享。
（二）畅通管理机制，启动行政管理扁平化改革。行政管理的扁平化是对财政管理扁平化的一种延伸，实现途径是启动行政管理扁平化改革。与以往的行政管理体制改革相比，不仅要实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，还要完成政府管理“扁平化”的目标。（1）建立统一的协调议事办法，建立县域相关部门联席会议制度和对口协商以及交流通报信息机制，统筹榆中县城、生态创新城及高新区（定连片区）重点工作，共同商定城市建设、基本公共服务平台、产业集群、统筹城乡发展、加强环境保护、沟通协商合作等一体化发展的具体方案和措施。（2）明确发展目标任务和建设重点，紧紧把握区域融合发展的重大机遇，切实把提升榆中县整体实力和综合竞争力作为榆中县首要目标，明确全县发展的主要目标和重点任务，制定项目落实的年度计划，有效分解规划目标，构建政策互通、产业互补、沟通顺畅、成果共享的良性互融发展格局。（3）统一考核管理机制，以现有领导班子的考核指标体系为基础，逐步增加表征一体化发展的考核指标权重和相应的激励机制。加强重大项目的监督检查，发挥考核与激励机制的政策引导作用。（4）建立利益共享机制，充分调动投资链条上各种生产要素的积极性，理顺榆中县、榆中生态创新城、高新区（定连片区）利益关系，兼顾共同体各方利益，保障各参与主体共生共赢。促成要素作用的最大化，实现持续发展。
（三）理顺政府间财政关系。理顺政府间财政关系，是对“扩权强县”的深化，也是今后一段时期扩权强县改革的重点之一。进一步理顺榆中县、榆中生态创新城、高新区（定连片区）之间的财政收入分配关系和财政事权与支出责任划分。充分发挥财政体制对促进全县经济社会发展的积极作用，进一步创新财税分享机制，构建创新型的财税分享管理制度，有利于理顺现有各片区的利益分配关系。探索创建榆中县、榆中生态创新城、高新区（定连片区）金融服务体系，统筹建设资金，争取国家和甘肃省建设资金投入，支持民间资本、外资参与榆中县融合建设，千方百计扩大社会投资规模。积极争取中央预算内资金和长期建设国债资金优先对战略性新兴产业发展和创新能力建设的支持。争取中央将部分符合条件的公益性项目国债贷款资金逐步转为拨款、省预算内投资以及其他专项资金。要加大对基础设施建设项目的投入力度，支持榆中县区域经济一体化重大项目建设。
（四）统筹集聚发展，构建“强县域”产业格局。按照全省主体功能定位，着眼甘肃整体发展，立足“一核三带”区域发展格局，锚定榆中县“十四五”及2035年远景目标发展任务，围绕榆中县城、榆中生态创新城、高新区融合发展，加快构建功能复合、智慧互联、绿色低碳的兰州城市副中心。高新区负责招商引资、项目建设等经济开发区开发建设；榆中县负责全域社会管理、公共服务等工作。轻装上阵、全力推进县域经济发展。用好“兰白两区”创新资源，定连片区重点发展生物医药、中医药，打造甘肃生物制药基地；和平地区以城市更新为重点，强化同主城区融合联动，打造成承接主城区年轻人流的生活区、西部商贸物流区；夏官营镇、城关镇以科创研发、居住休闲办公为核心推进高质量城镇化，建设“双碳”示范区和城市副中心核心区。
（五）完善“小城大县、强县扩权”要素保障机制
1、加快土地利用调控，实施土地供保融合。加快建立榆中县土地利用调控管理和相应土地利益分配协调机制。优化土地利用方式，探索“土地供保”创新思路，重点盘活榆中县、榆中生态创新城、高新区（定连片区）中“批而未用、供而未用、低效使用”三类建设用地。在规划“一张图”下，实施城乡用地的统一规划和管理制度，强调城乡规划对建设用地总量的控制和对土地收购储备的引导，引进奖惩机制，鼓励充分利用和再利用低效和闲置建设用地。统筹推进榆中生态创新城、高新区（定连片区）重点项目用地保障工作。鼓励推行新型产业用地政策，强化园区土地管理，持续完善土地退出机制，建立健全对浪费、闲置、污染或不合理利用土地的企业管理制度。全方位推进榆中县、高新区（定连片区）、榆中生态创新城“三城”在空间、体制、功能、政策上的深度融合，塑造形成规划合理、功能完善的一体化融合发展大格局。
2、打破各方保护性政策，实现政策互通共享。在“城市副中心”建设发展布局框架下，力求将榆中县、高新区（定连片区）和榆中生态创新城的政策在全域共享，要求克服各自为政的倾向，联手制定“三城”统一的产业、财政、贸易等政策，形成一个具有较强可操作性的、公平的、合理的、标准的利益分享与补偿机制的规则。
3、强化人才引进与共享，增加创新型人才供给。融合需以人才驱动为基础，给予人才相应的成长平台，推动榆中县全域高质量发展，实施建设人才中心和创新高地，着力夯实创新发展人才基础。采用发展人才自主培养，联合建设职业技能综合实训基地和加大人才交流，运用数字化技术构建服务于全县域的人力资源劳务平台，创新就业渠道，推动各类服务型人才的高效就业。
（作者单位：甘肃省建筑设计研究院有限公司）
主要参考文献：
［1］张维平.中国特色社会主义行政管理体制运行机制创新研究［J］.浙江海洋学院学报（人文科学版），2009（09）.
［2］胡良才.四川深化扩权强县改革研究［D］.成都：西南交通大学，2017.
［3］杜华.构建沿黄九省区经济协同发展合作机制研究［J］.区域经济评论，2021（03）.
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