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| 土地征收、项目闲置与土地利用问题 |
| 第735期 作者：□文/刘喻晨 时间：2024/8/16 17:14:27 浏览：140次 |
［提要］ 城市化过程中，城市建设用地必然会向城市郊区农村要地。农用地经过政府土地征收的方式转化为城市建设用地，社会资本通过一级市场竞拍拿到建设用地使用权后对土地进行商业开发，但是土地商业开发不成功会浪费国土资源。本文以长沙市B文旅地产项目为例，分析土地征收过程中的土地利用问题和建设用地闲置后存在的土地利用问题，并从社会发展需要出发对此类项目问题的处理提出建议。
关键词：文旅地产；土地征收；项目闲置；建设用地；土地利用
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2024年1月17日
改革开放以后，经济的发展使得中国城市化进程明显加快，城市化过程中不可避免的是农村土地转化为城市土地。地方政府通过土地招拍挂方式出让位置优越的商业服务业用地及住宅用地，获取的巨额出让金投入到城市基础建设中，随着城市功能完善及投资环境的优化，使第二、第三产业就业人口及进城务工人口进一步增长，最后城市化水平提升。但是，近些年来，粗放式城市化的过程开始不合时宜，大量地产类项目与以前相比并未带来理想的效果，甚至由于盲目扩张导致资金链断裂出现项目烂尾等土地资源利用不合理的情况，后续治理难度非常大。土地是最基本的生产资料，实现土地资源的优化利用是维持经济可持续发展的重要举措。
关于土地征收与土地资源利用的研究主要集中在制度和规划方面。从制度方面，土地财政对土地利用效率的影响具有系统性、复杂性的特征。需要从征地制度、宅基地制度和农村建设用地制度三个方面讨论土地资源与土地价值及两者之间的关系，从而正确区分和认识土地资源和土地价值，搞好土地制度改革。从规划层面，土地征收成片开发需要做好国土空间规划，实现土地集约利用。
关于城市土地闲置和城市土地资源利用的研究主要集中在土地闲置的原因、土地资源错配和如何化解方面。地方政府征地、卖地和企业及开发商受利润诱惑而囤地是导致土地闲置现象的原因，而企业出现问题无法继续施工建设也是经营性土地闲置的原因之一。地方政府土地出让导致区域资源错配效应，开发区闲置土地治理是健全我国节约集约用地制度必须重视的问题，要从土地管理、法律制度等方面化解闲置土地问题。从政策工具视角出发，应通过引入政府问责和加强信息公开等手段，继续完善闲置土地治理政策工具，以从根本上达到治理目标。而研究市场不确定性对房地产项目开发时机的影响，检验实物期权的关键假说，也为破解土地闲置问题提供政策理论依据。
学者们从制度层面、规划治理层面对土地资源合理利用进行了深入探究，但是对地产项目出现闲置问题的土地利用研究少之又少。本文借助一个典型的文旅地产项目案例，从文旅地产的土地利用出发分析土地征收用为城市建设用地过程中的一系列复杂的土地利用问题，提出改善策略，希望为我国城市化进程中不可避免的土地资源利用不合理问题提供一些解决思路。
一、研究设计
（一）研究方法。本文采用单案例研究法。本文研究部分农村土地在经过土地征收后被规划进入城市版图，被建设开发者经过招拍挂拿到土地使用权后，由于何种原因导致该地块上附着的项目闲置，进而造成了怎样的土地资源利用不合理问题。土地征收、土地拍卖以及项目建设的过程漫长而且复杂，案例研究法可以针对此过程中的现象展开研究，研究现象是“如何”和“为什么”产生的。单案例能够对研究现象进行更深入、更丰富的描述，讲出“好的故事”，从而探究动态、复杂的现象，进而构建更接近真实情况的理论，契合本文的研究主题。
（二）案例选取。综合考虑案例研究法的案例特征，本研究选择了长沙市B文旅地产项目作为研究对象。选择B文旅项目作为案例进行研究对象在于该项目具有研究的典型性和特殊性。一方面该项目属于受社会广泛关注的项目，曾经是湖南湘江新区、长沙市乃至湖南文化旅游产业发展的标志性建设项目；另一方面文旅地产在出现停工烂尾之后，与住宅类地产处理形式存在差异，具有特殊性。
（三）资料来源。本研究在2023年7月至8月调查项目基本情况以及土地征用、土地利用等基础资料。根据“三角测量”原则，采取访谈、实地调查、搜索网络数据及相关文献对数据进行收集补充并交叉验证，以保证收集数据的信度和效度。本案例研究数据见表１。（表1）
二、案例描述
（一）项目简介。B文旅地产项目位于长沙市湘江新区大王山板块。B项目原规划占地面积1，200亩，专为2～15岁少年儿童打造的童话乐园，由六大园区、33大单体组成。项目于2017年1月份开始施工，计划2021年开园。后因项目公司现金流不足致使资金周转困难，B项目受其影响施工暂停。后在政府监督督促下，项目公司履行主体责任，建设方支持配合，B项目于2021年11月12日开始复工，并将开园日期调整为2024年12月。但是，B项目在经历了短暂的复工后又开始停工，目前依旧处于烂尾状态。
（二）项目拿地情况。从2016年11月1日至2017年12月31日B项目公司在长沙市岳麓区大王山片区以竞拍方式拿到10宗土地。挂牌申请单位为长沙湘江新区土地储备中心。这10宗土地主要用途为商业和住宅，均以挂牌拍卖的起始价格被拍下，土地平均价格约为122.88万元/亩。B项目公司的拿地价格低于市场价格，这说明当地政府当时对该项目公司入驻大王山片区规划曾给予了政策支持。
（三）项目用地的土地征用情况。本项目在2016年11月1日至2017年12月31日拿到的10宗土地由被征收土地和储备地构成。储备地不到土地来源的1/10。该项目所拿的大部分土地来源于农用地征用。依据农用地转用方案和补充耕地方案，本项目所占耕地补充地主要来自安乡县三叉河镇罗州村土地开发项目、安乡县安裕乡三嘴村土地开发项目、保靖县水田河镇梁家村土地开发项目、邵阳县长乐乡乐善村土地开发项目、新邵县陈家坊镇长江村土地开发项目等土地开发项目。与此同时，除补充耕地外，还对长沙市莲花社区水田项目进行了改造。
（四）项目现阶段进展情况。目前，B项目未有任何施工迹象，项目地块内有两处搭建的临时活动房，为附近其他项目的工程施工人员居住地。政府高度重视B项目停工问题，平塘街道第一时间与B项目公司进行对接联系。目前省市区各级政府专班高度重视，以“保民生、保稳定、保交楼”为首要目标，着重做好同属于B项目所在公司的住宅等民生项目，但是B项目属于文旅项目，相关配套工程后续将进行研究讨论。B项目后续的发展目前仍然处于未知状态。
三、案例分析
（一）土地征用过程中的土地利用问题
1、土地权属发生变化，项目公司拥有土地使用权。土地原来为农村集体所有，农民享有承包经营权，土地征收后，土地为国家所有。之后出让国有土地使用权用于城市建设。项目所占土地需要省人民政府在征地批准权限内批准农用地转用，同时办理征地审批手续。B项目公司拍得了项目所在地的土地使用权，目前土地使用权属于B项目公司。
2、补充地与原耕地区位落差大，影响粮食生产格局。根据《土地管理法》规定，按照“占补平衡，先补后占”的原则，建设单位占用耕地时必须补充相应的耕地，以保证耕地不减少。该区域内存在部分耕地，土地征用过程中采用了1∶1的数量关系来补充原耕地，补充方式为委托补充。值得注意的是，本项目补充的耕地为安乡县三叉河镇罗州村土地开发项目、安乡县安裕乡三嘴村土地开发项目、保靖县水田河镇梁家村土地开发项目等。耕地保护是落实国家粮食安全战略的主要措施，补充地与原耕地所在地经济与人口存在差异，在当前耕地流失严重且后备不足的背景下，会导致粮食生产格局发生改变，区域性供需矛盾突出。
3、土地使用性质发生变化，土地价格增加。B项目公司拿到的土地中有一处来源于政府长沙先导区休闲商业街项目征地，此次征地的土地包括耕地、林地、园地、其他农用地和建设用地。政府进行土地征收之后，土地性质为商业用地和住宅用地，然后将征收的土地整理后进入土地一级市场招拍挂，土地由此进入到城市建设用地市场。在农地非农化受到限制而建设用地相对紧缺的情况下，土地征收后进入招拍挂后的地价远远高于农地价格，从而产生了巨大的土地增值收益。
（二）项目闲置导致土地资源利用效益降低
1、城市建设用地资源利用率低。工业化和城镇化的深入发展对城市建设用地的空间需求是不断增强的，但土地资源具有稀缺性，建设用地的供给是非常有限的。该项目本应该于2021年建成运营，但至今未建成，如果将工业化和城镇化当作产出，将建设用地资源当作投入要素，则现有的项目烂尾闲置就意味着要素的产出效率极低。项目所占用土地未创造任何价值的同时，还产生了巨额的土地沉没成本，是对城市土地资源的巨大浪费，最直接的影响是建设用地利用效率的损失。
2、影响该地区联动功能发挥。B项目属于规划建设中的大王山片区。大王山片区是长沙重点推进的“十个重大城市片区”之一，也是长沙、湖南湘江新区全面落实“三高四新”战略定位和使命任务、奋力实施“强省会”战略打造的宜居、宜业、宜游城市新样本。大王山片区规划面积106.14平方公里，分北、南两期开发建设。目前大王山片区的云巴、湘江欢乐海洋公园等项目都已经建成运营。B项目的停工闲置，制约了该板块的区域文旅功能的发挥，影响了整体规划效果。
3、土地再开发利用难度增大。该项目属于文旅地产，体量大且投资回收期长。目前项目所在位置的东侧，儿童屋已经进行了桩基施工，主城堡进行了砌体等，部分道路已经铺设。如果重新启动该项目，需要等待项目公司发挥主体性作用，目前难度比较大；如果做其他改造项目，除了需要处理的原项目存在的法律和融资等问题外，需要对停工的建筑物进行重新修改设计，土地再次开发的难度大。
（三）导致土地利用出现问题的原因
1、文旅地产项目体量大、风险高。文旅投资热的背景下，众多大型地产开发商投资文旅地产行业。B项目公司也在热潮中大批量建设文旅地产项目。但是，文旅地产具有体量大、复合性高、收益缓慢且投资风险高的特点，与住宅相比，在出现项目停工的情况下，地方政府难以有效接手。B项目与新学士路以北住宅项目同时停工的情况下，地方政府为保障民生及时接收住宅项目，住宅项目目前已经顺利交房，但是B项目仍然处于烂尾状态。说明文旅地产出现烂尾闲置的情况，地方政府也很难处理。
2、城市建设中地产行业盲目扩张。B项目的烂尾搁置是由于集团公司资金链的断裂引发的。但是究其根源，B项目公司资金链断裂的主要原因在于盲目扩张。2015年开始至2016年，全国掀起了新一轮房价上涨的高潮，众多地产公司启动了新一轮的扩张性拿地战略。大规模的拿地投资也为B项目公司后续建设过程中发生资金链断裂埋下了隐患。仅以该项目为例，2016年至2017年B项目公司在大王山片区拍下10宗土地，总面积2，063.49亩，总金额达25.1亿元。公司把大笔资金砸在土地拍卖上，占用了巨额资金。
3、政府难以监管土地经过征收和竞拍后的建设风险。土地经过征地后，农用地已经转为城市建设用地。B项目公司在行业领域内实力雄厚，与地方政府签订战略合作协议，出资在该板块建设大规模的文旅地产项目。政府按照该片区的区域规划方案将土地使用权出让给B项目公司，B项目公司拍到土地使用权后于2017年1月份开始施工建设。这个过程是不可逆转的。政府在出让了土地使用权后，对项目公司施工建设中存在的内部风险很难监管到位。
四、结论及对策建议
（一）结论。本文基于土地制度理论和土地经济理论分析了B项目征地、拿地和最后土地闲置过程中的土地利用问题。总结研究结论包括：（1）地产盲目开发会造成土地资源的浪费。B项目所在公司近几年在大力拓展文旅地产项目，其他大型地产开发商也进军文旅地产。大部分文旅地产项目虽然已经建成并运营，但是其中的很多项目缺乏持续的消费力而处于亏损状态。文旅地产项目本身具有占地面积大的特点，项目的发展情况不好，会浪费稀缺的土地资源。从经济效益、社会效益和环境效益分析，最终致使土地没有发挥出资源价值。（2）建设开发后造成的土地闲置后续治理难度大。文旅地产的烂尾工程造成的土地是很难在短时间内得到妥善解决的，且后续项目治理难度大。第一，政府面对地产留下的烂尾工程问题，首先解决的是住宅楼的保交楼问题。住宅关系到老百姓的安居乐业，政府出于保民生、稳社会的战略考虑首先会处理烂尾的住宅楼；而烂尾的文旅地产项目会放在后面处理，地方政府如果财力有限，那么会采取搁置的方式。第二，文旅地产投资大，回收期长，且中间涉及土地使用期限缩短和融资问题等，也很难找到合适的接管公司继续项目的建设运营。第三，项目进行二次再开发需要进行整体的重新评估设计再施工，开发难度大。（3）地方政府在土地征用中应该秉持谨慎原则。地方政府大刀阔斧地进行郊区城市化伴随着土地征用，可以带动区域经济的发展和城市现代化水平的提高。经过土地征收后的农用地转为建设用地可以增加土地的经济效益，在本项目案例研究过程中不难看出，项目功能未有效发挥，会失去建设用土地的空间使用价值。与此同时，随着极端气候对农业产量的不利影响，城市发展规划忽略对农用土地的保护会影响我国的粮食安全。地方政府在土地征用中一定要秉持谨慎原则，谨慎征用，合理开发。
（二）对策建议。闲置项目的土地盘活有利于城市化发展，本文尝试从社会发展需要角度，对此类项目问题的后续处理提出以下建议：一是从城市环境改善角度出发，可以变城市烂尾项目为城市绿地，缓解城市热岛效应。城市绿地是城市区域内唯一产生碳汇的单元，对实现低碳城市起着不可替代的作用。政府可以从环境角度对烂尾的闲置项目回收，重新进行园林规划改造为城市绿地，根据城市的气候条件引进高固碳树木种植于闲置项目所占土地内。二是从城市公共需求角度考虑，可以将闲置项目用地回收后改建公益养老院，缓解未来我国出现的人口老龄化结构引发的养老资源紧张不足问题。也可以搭建临时的农贸市场或者改造为临时的公共停车场方便市民出行。
（作者单位：湖南农业大学）
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