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| 农村土地资源闲置问题研究 |
| 第735期 作者：□文/黄莹莹1 郭传旭1，2 张 婷1 李雨婷3 崔 捷3 时间：2024/8/16 17:16:21 浏览：1422次 |
［提要］ 土地资源闲置浪费是目前我国农村土地利用中的突出问题之一，这不符合中国国情，不利于农村社会经济发展，也必然阻碍乡村振兴的进程，在此背景下开展农村土地闲置问题研究具有重要意义。本文以贵州省安顺市平坝区向阳村猫坝组为研究对象，在完成54份有效调查问卷基础上，通过数据统计分析和现场查看核实，发现：（1）全组10.3%的耕地和48.4%的宅基地处于闲置状态，农村土地闲置问题严重；（2）农业经济效益低、大量劳动力进城导致土地资源配置空间错位、农村基础设施薄弱和公共服务不足、农民住房观念陈旧等是造成农村土地闲置的内在机理；（3）要破解农村土地闲置问题，需要增加农业科技投入发展高效农业、实施土地整治工程并有序推进土地流转、促进城乡融合发展和产业融合发展、推进美丽乡村建设、实施耕地保护补偿和生态补偿等。
关键词：猫坝组；土地闲置；形成机制；解决路径；乡村振兴
基金项目：江苏省研究生科研与实践创新计划项目（项目编号：2021XKT0101）；江苏省大学生创新创业项目（项目编号：2021110320064Y）。通讯作者：郭传旭
中图分类号：F301 文献标识码：A
收录日期：2023年9月21日
我国国土面积辽阔，但人口基数大，人均土地面积仅为世界人均水平的1/3，土地资源极其缺乏和珍贵。因此，“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是我国土地的基本国策。然而，近年来随着城镇化的快速发展，越来越多农村人口转移到城市，农村空心化、老龄化现象日益突出，进而造成严重的农村土地闲置问题。这不符合中国人多地少的基本国情，不利于农村社会经济的健康发展，不利于构建粮食安全格局，也不利于推动乡村振兴。在此背景下，调查研究农村土地闲置现象及其内在的形成机制是科学解决土地低效利用问题的前提，是促进乡村振兴的重要抓手，具有重要的理论和现实意义。
一、相关研究回顾
近年来，农村土地闲置问题引起了相关学者的广泛关注，是“三农”研究的热点问题之一。谭永忠利用土地督察和审计数据、土地利用现状变更调查数据分析我国闲置土地资源的现状，认为农村闲置土地数量相当巨大。岳国菊调查分析中国农村土地资源利用现状并指出，大量农业用地资源不仅没有好好利用，而且还存在闲置浪费的情况，农村宅基地闲置浪费现象也非常突出，往往是一边人走房在、大量闲置，另一边还在不断扩建，这将会加剧人地矛盾。贵州是典型的山区省份，农村土地资源尤为稀缺，即便如此，农村土地闲置浪费现象亦非常突出。有学者调查了贵州省部分地区闲置的旱地、水田、退还林地、宅基地等不同类型的农村土地资源，指出山区闲置的旱地数量远大于水田，宅基地闲置问题也愈发严重。除了上述对农村土地闲置现象的调查研究，更多的相关研究聚焦农村土地资源闲置的内在机理和解决措施两个方面。
（一）土地资源闲置内在机理研究。农村土地资源闲置问题是中国区域经济发展到特定阶段的产物，同时也受到自然条件、社会经济条件等诸多因素的影响。张一洲从经济、政策和思想三个方面理论性探讨了农村闲置土地资源的成因，分析了土地资源闲置的危害，指出农村闲置土地是历史沉淀的问题，不仅浪费资源，而且也不利于国家粮食安全、农民增收和农业的可持续发展。受地理因素影响，土地闲置的内在机制具有区域性。例如厦门，农村人口流失、农业生产低效益和高风险以及部分农民生活富足后对农业生产热情的降低等是农村耕地闲置的重要原因，其中，由于临海原因，农业生产风险大主要是受台风、暴雨等自然灾害影响。而在山区，土地资源更加破碎化，土地闲置的内在机制又有所不同。例如，在四川省资中县，农村闲置土地主要是因为农业生产效益低、土地流转困难、人口结构失衡以及传统思想观念的制约。
（二）土地资源闲置解决措施。为促进土地合理高效利用，学界关于农村土地闲置问题解决措施的讨论颇多。有学者认为，农村土地闲置的根本原因在于资源配置的空间错位和信息不对称，要解决这个问题，可以充分利用大数据技术优势，打造土地利用信息和资源共享平台，促进农村土地流转，提高土地利用效率，也可利用“互联网+”技术建立农村土地资源管理平台，实时对抛荒闲置土地资源进行统计，促进闲置土地与土地使用者的快速匹配，以此推动土地资源的有效利用和经济发展。在山区，尤其是在距离城市较近的地区，发展乡村旅游是盘活农村闲置土地的有效途径。李怡等对重庆市永川区八角寺村“十里荷香”生态农业园进行研究分析，认为通过完善基础设施、改善生产条件、开发土地功能等可有效盘活农村闲置土地。宋国平等调查了贵州铜仁市碧江区闲置的宅基地、林地和耕地等土地资源，认为通过政府引导、农民自愿和社会参与等方式发展农村旅游和特色农业，不仅能盘活农村闲置资源，还能促进一二三产业的融合发展。
在诸多类型的闲置土地资源中，宅基地受物权法和社会伦理的限制，资源盘活难度更大。目前，被广泛认可的方式是将宅基地的所有权、资格权和使用权进行“三权分置”，通过放活使用权的方式盘活闲置的宅基地。该方式也有局限性，仅适合城市郊区或旅游资源丰富的农村。针对农村土地用途管制方式过于静态化以及乡村新业态发展空间优化配置机制缺失是导致农村建设用地布局分散、闲置低效的原因，四川省巴中市巴州区探索建立区域农村建设用地总量控制制度，灵活运用宅基地预收储、实施增减挂钩项目、实施易地扶贫搬迁等三种方式推进农村宅基地资源整合，这是盘活山区农村宅基地资源的重要创新。
总之，农村土地闲置问题在全国较为普遍和突出，采取有效措施解决上述问题具有必要性和迫切性。相关学者对土地闲置内在机理的分析为制定解决措施提供了理论依据，而一些学者提出的办法也具有重要的借鉴和参考价值。但是也必须承认，农村土地闲置问题具有地理性，这也决定了必须因地制宜寻求切实有效措施盘活特定地区闲置的土地资源。贵州省安顺市平坝区向阳村猫坝组位于西部经济欠发达地区，农村人口素质低，外流劳动力多。该村组虽属山地，但地势相对平坦，地形起伏小，也不具备发展特色旅游和观光农业的条件。本研究基于上述客观条件，通过实地调查明晰闲置现状，厘清闲置机理，并因地制宜提出解决农村土地闲置问题的措施，以期提高土地利用效率，助力乡村振兴。
二、乡村振兴的愿景及对农村土地利用的要求
（一）乡村振兴的愿景。2017年习近平同志首次提出的乡村振兴战略是解决“三农”问题的关键。根据产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持乡村全面振兴，坚持城乡融合发展，坚持人与自然和谐共生，坚持因地制宜、循序渐进，巩固和完善农村基本经营制度，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，解放和发展农村生产力，加快推进农业农村现代化，最终达到共同富裕的目标和愿景。
（二）乡村振兴对农村土地利用的要求
1、集约节约高效使用农村土地资源。土地是农村最重要的资源，并且兼具资产和资本属性，全面推进乡村振兴必须合理高效利用农村土地资源。一是加大对土地的技术投入，提高土地利用率，集约高效地利用土地资源；二是在维持家庭联产承包责任制基本制度前提下，优化土地资源配置，防止“劳动力-土地”空间配置错位，防止出现土地闲置问题；三是因地制宜，统筹山水林田湖草沙，积极推进土地整治和生态修复，促进农村土地资源的集约利用和可持续发展。
2、保护好耕地资源。中国人口基数庞大，在世界政治经济格局急剧动荡的今天，保护耕地资源、保障粮食安全尤为重要。1.2亿hm2耕地是红线更是底线，严格落实基本农田保护制度和土地占补平衡制度，确保耕地数量不减少、质量不降低，在土地利用上还要防止耕地的非农化和非粮化。
3、优化配置土地资源。推动土地利用转型，重构乡村社会经济形态和发展空间。根据乡村振兴战略的总要求，实现乡村振兴要做到产业兴旺和生态宜居，就需要促进城乡融合和产业融合发展，需要保护并拓展生态空间，促进乡村基础设施和公共服务设施建设，加强乡村环境整治。土地作为重要载体，经济、社会和生态格局变化必然要求推动土地利用的转型升级，重构乡村社会生活空间和经济发展空间。
三、土地闲置状况调查
（一）调查对象。贵州地处中国西南山区，素有“八山一水一分田”之说，农业用地资源极其稀缺。在城镇化进程中，贵州农村劳动力大量外迁，一定程度上造成了农村土地闲置浪费。安顺市平坝区向阳村位于贵州省中部，对外交通相对便利。该村共辖猫坝、朝田、黄烟洞、峰子洞、水淹塘、大湖坝等村民小组，其中猫坝组最大，也最具代表性。全组共有人口41户130人，宅基地64宗。18～64岁的劳动力86人，其中32人外地务工，19人在本地务工，35人从事农业生产（占40.7%）。2021年，农民人均可支配收入7，460元。
猫坝组土地资源以林地为主，有可耕土地35hm2，均为旱地，主要农作物是玉米。目前，农户自营承包地是主要的生产组织方式，田块坡度大，形状不规则，使用效率低。2016年，贵州宝仁生农业开发有限公司驻村成立农村合作社，前期主要种植葛根，现以种植蔬菜为主，土地流转初见端倪。随着外出人口增多，农用地和宅基地闲置问题均较为突出。
（二）调查组织。本次调查分为问卷设计、实地走访观察、问卷调查、疑问核实等四个阶段。为了查清土地闲置状况，分析其内在机理，第一阶段问卷设计以方便统计人口年龄结构、劳动力就业结构、家庭收入结构、农业生产成本及收益等量化指标为第一原则，同时兼顾了农用地与宅基地闲置情况及原因、农户对将来土地利用的打算等主观方面。第二阶段则是实地调查土地利用现状，尤其是闲置或低效利用的耕地和宅基地。期间对相关农户进行了访谈，了解了相关家庭的基本情况、耕地或宅基地闲置状况及原因等信息。第三阶段是开展问卷调查，通过线上线下相结合的方式发放了80份调查问卷，共收回61份问卷，有效问卷为54份。第四阶段为疑问核实。针对走访观察与村民所述不符的个别情况做进一步核实，必要时调整调查记录。
（三）调查结论。通过整理分析调查数据，发现该组闲置土地资源较多，严重的资源浪费恶化了当地的人地关系，不利于当地社会经济可持续发展。
1、土地闲置面积统计结果。猫坝组耕地总面积为35hm2，其中闲置3.6hm2，占耕地总面积的10.3%；全村64宗宅基地中有31宗闲置或部分闲置，占比高达48.4%，详见表1。（表1）
2、土地闲置原因统计结果。据统计，涉及耕地和宅基地闲置的农户分别有20户和16户。根据问卷中土地闲置原因选项统计发现，农业种植成本大、效益低、主要劳动力外出务工是耕地闲置的主要原因；家庭人口常年外出务工、资金没有投资渠道、攀比建房是宅基地闲置的主要原因，见表2。（表2）
四、农村土地闲置问题成因分析
（一）农业经济效益较低。猫坝组海拔1，400m，日均温度≥10℃的天数不足200天，阴雨日约180天，种植制度为一年一熟，近年来主要种植玉米。每亩地产量为200～400kg，按市场价格玉米单价为2.5元/kg，则每亩地毛收入为500～1，000元。在不计劳动力成本的情况下，每亩地种子、化肥、农药等平均投入300元，农机收割费用50元，农业种植经济效益极低。从表2也可看出，耕地闲置原因选项中“农业种植成本大、效益低”被选29次，占比26.85%。极低的农业经济效益使农民耕种积极性受挫，一定程度上造成了农村耕地资源的闲置浪费。
（二）大量劳动力进城导致土地资源配置空间错位。随着中国城镇化快速发展，大量农村劳动力进城务工，农村人口日益老龄化，农村日益空心化，向阳村猫坝组亦是如此。86名劳动力中，有32人常年在外务工，19人就近务工，在务工的原因选项中，“经济压力大”被选频次为29次，占比53.7%；“在家没有合适的活干”和“在外经济收入高”被选频次均为27次，占比50%。虽然高达61.11%的受访者认为“如果家乡有合适的岗位会选择留乡就业”，这样不仅可以照管承包的土地，还可以照顾家中老人和孩子，关键是能解决农业经营收入低的难题，但事实上，即使作为村委会驻地的猫坝组，也没有任何加工业，唯一的土地流转企业不仅流转土地少，而且在农业产业链拓展方面缺乏建树。在乡村振兴的大背景下，当地政府制定鼓励创业等政策吸引外出人口回流，但收效甚微。因为对多数劳动力来讲，创业难度高，风险大，进厂务工才是最优选项。大量劳动力进城并且短期内难以回流，这种事实上的人地分离导致土地资源配置空间错位，进而造成农村耕地与宅基地的结构性闲置。
（三）农村基础设施薄弱，公共服务不足。与城市相比，农村基础设施薄弱，公共服务不够完善，给当地居民的生活带来不便。在调查过程中，受访村民对农村环境、交通、供水、污水处理、无害化厕所改造强烈不满。在外出原因中，“环境卫生差”被选22次，占比40.74%；方便孩子教育”被选频次23次，占比42.59%；“道路等级低，交通不便”被选21次，占比38.89%；“供水缺乏保障”被选12次，占比22.22%。农村基础设施薄弱还体现在道路交通、灌溉水渠等田间配套设施的不足，造成农业种植基本上是靠天吃饭，风险较大。这都导致了人口外流和土地闲置。
（四）农民住房观念陈旧。虽然高达48.4%的宅基地闲置或低效利用，但仍有70.13%的受访者表示会继续在农村建房，关于建房原因，认为居住面积不够的占比44.44%，务工挣了钱除建房外没有其他投资渠道的占比31.48%，盲目攀比等其他原因占比24.08%。脱离客观需求实际的盲目求大、求高、求美的传统住房观念将继续加剧农村宅基地的闲置和浪费。
五、农村土地闲置问题破解路径
（一）增加农业科技投入，鼓励发展高效农业。地方政府应通过小额信贷、生产奖补等措施鼓励农民增加科技投入，不断完善生产道路、农田水利、恒温大棚等生产设施建设，鼓励发展设施农业，通过改变局地的光温环境，实现农业的一年两熟、三熟甚至多熟。推广种植高品质水果、蔬菜和中药材，引进水肥一体化种植技术，大力发展高效农业，增加农业收入。这不仅可以提升土地资源价值，还可阻止农村劳动力外流，是解决农村土地闲置问题的有效途径。
（二）实施土地整治工程，有序推进土地流转。在相对平坦地区完善路网、水网等线状基础设施规划，并据此科学设计田块，力求减少形状不规则、不便耕种的田块。在缓坡地实施表土剥离工程、土地平整工程和表土回填工程，使土地更加平整，增强土地保墒、保肥和保水能力。在坡度比较大的地方实施坡改梯工程，提高土地质量。通过分类开展土地整治提高土地利用效率和经济效益，可提高土地价值，减少土地闲置，也为后续土地流转创造条件。
在土地资源配置空间错位的情况下，有序推进农村土地流转是避免农村土地闲置、推动农村经济发展和提高农民收入的重要途径。猫坝组目前虽有农业合作社开展土地流转，但流转规模小，利用不充分，甚至流转的农用地中还有部分闲置。今后，街道和村两级政府要积极推动农地流转，尤其要在农民意愿调查、流转信息推介、流转主体选择、农民权益保护等方面多下功夫。
（三）促进城乡融合和产业融合发展。乡村振兴离不开城市的参与。通过政策设计和设施建设，改变生产要素城乡单向流动格局，打破城乡二元结构，促进城乡融合发展，是实施乡村振兴的关键一步，可助推农村经济尤其是非农经济的发展，实现城市反哺农村。同时，依托农业企业和种植大户进行土地流转和农业规模化、集约化经营，给冷链物流、农产品仓储加工、农业服务等农业配套产业发展创造机会，有利于延长农业产业链，实现一二三产业融合发展。农村产业发展必然吸引外出劳动力回流，从而营造出“既可在家门口务工，又可照管土地和家人”的良好环境，从而减少农村土地闲置。再者，乡村产业发展也会催生土地需求，遏制土地闲置浪费。乡村产业的发展必然引起外来人口增加。适时推动宅基地三权分置改革，完善闲置住房租赁的法律依据和利益分配方案，可盘活宅基地使用权，有效解决农村宅基地闲置问题。
（四）推进美丽乡村建设。推进美丽乡村建设是打造生态宜居乡村、促进乡村生态振兴的重要抓手，也是解决农村土地闲置问题的重要路径。一是要实施交通、供排水、污水处理、固体垃圾收储和无害化厕所等设施建设，不断完善乡村基础设施；二是要开展环境整治，清理道路两边、房前屋后的乱搭乱建，建设美丽庭院；三是要完善医疗、教育、公共活动、养老保障等公共服务，使乡村的美丽不停留在表面；四是要实施生态修复工程，开展“补伤疤、保生态”专项行动，恢复绿水青山。美丽乡村建设可大大提升生活居住体验，吸引外出人员回流，至少能够吸引因“环境卫生差” “方便孩子教育”等原因外出的人员回流，从而减少宅基地和农用地的闲置。
（五）推动落实耕地保护补偿和生态补偿。鉴于耕地保护和生态建设行为的外部性，实施耕地保护补偿和生态补偿具有科学依据，它在一定程度上可引导合理利用土地，同时也为生态建设和环境保护提供资金支持。贵州要在省级层面上推进这项工作，组织开展耕地保护和生态补偿标准研究，探索可行的补偿模式，形成耕地保护补偿和生态补偿制度并尽快落实，调动相关劳动者耕地保护和生态建设的积极性，减少农村土地资源的闲置浪费。
综上所述，在快速城镇化进程中，城市中众多的就业机会和较高的经济收入形成对农村劳动力的虹吸效应，同时农业经营的长周期、高风险和低效益减弱了农村劳动力对家乡的依恋，形成对劳动力外出的推动力量。在拉力和推力的共同作用下，大量农村人口进城务工，造成了人地分离，导致了“人口-土地资源”空间配置错位。这不仅加剧了土地资源“稀缺珍贵”与“闲置浪费”的矛盾，也使得农村土地利用格局与乡村振兴所提出的“合理高效利用农村土地资源”要求格格不入。学界普遍认为，土地流转是解决农村土地闲置问题的重要路径，但由于土地零散破碎，土地规模化和集约化利用困难，在广大的山区，大规模的土地流转还难以实现。所以，在诸如贵州省安顺市平坝区向阳村猫坝组这样的山区村组，土地资源闲置问题将长期存在。
我们也应看到，乡村振兴战略的实施为解决农村土地闲置问题提供了契机，“农业产业化和农业现代化” “乡村生态振兴和美丽宜居乡村建设” “乡村人才振兴” “城乡一体化发展与产业融合发展”等乡村振兴理念与实践均有助于盘活农村闲置的土地资源。在此过程中，地方政府扮演关键角色，必须出台土地生态补偿、宅基地三权分置等配套政策和实施细则，全面保障土地所有者、承包者、开发者、使用者等土地权属主体的经济利益，才能从根本上解决农村土地闲置问题。
（作者单位：1.江苏师范大学地理测绘与城乡规划学院；2.徐州市自然资源和规划局；3.江苏山石矿业服务有限公司）
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