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| 我国耕地生态保护补偿制度优化研究 |
| 第736期 作者：□文/石晓艺 时间：2024/9/1 17:27:39 浏览：369次 |
［提要］ 为落实新标准农田建设，通过深入研究耕地生态保护补偿制度存在的法律问题，提出我国耕地生态保护补偿制度的优化路径。
关键词：粮食安全；耕地生态保护补偿；耕地保护；法律制度
中图分类号：D913 文献标识码：A
收录日期：2023年12月27日
引言
联合国粮食及农业组织于1966年首次对“粮食数量安全”进行定义，1996年又立足于粮食质量对“粮食安全”提出了新的概念，即让人类过上健康生活。粮食安全是关系到人民生活、社会稳定和国家自强的重大战略问题，是国家安全的重要内容。维护好粮食安全，是建设新农村、构建和谐社会，实现国泰民安的重要基石。习近平在二十大报告中也强调要全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，同时还规定要牢牢守住18亿亩耕地红线，并对农田提出了新的标准。耕地作为国家重要的自然资源，是粮食安全的载体，是保障粮食安全的基础，粮食安全依赖于耕地的充分供给。党中央、国务院近年来也多次提出，继续通过耕地保护补偿机制的方式实现对粮食安全的切实保障，并支持地方探索耕地生态保护补偿的现实路径。2021年新修订的《土地管理法实施条例》总结了分区域耕地补偿试点的经验，提出了建立耕地生态保护补偿制度。
2019年，农业农村部依据《耕地质量调查监测与评价办法》组织完成了对全国20.23亿亩耕地的质量等级调查评价工作，发现有4.44亿亩耕地生产障碍因素突出，基础地力相对较差，短时间内很难得到根本改善，这部分耕地占到了全国耕地总面积的21.95%。随着经济快速发展，大量耕地频频出现问题。耕地同时融合了经济与生态两种价值，但在对耕地的利用过程中常常容易忽略其本身的生态价值，对耕地保护重视的缺失将导致耕地越耕越“薄”，只有贯彻落实耕地保护制度、严格执行耕地生态保护补偿制度，才能确保我国耕地数量和质量的提升，增进耕地生态保护的内生动力，提升国家经济发展水平，切实保证国家粮食安全。然而，我国提出在农业中建立生态补偿的制度，虽然对改善耕地生态状况产生了一定的作用，但依旧处于初级阶段，存在补偿法律关系要素、补偿方式、补偿法律和监管等方面的问题。据此，对耕地生态保护补偿制度的法律问题进行研究具有重要的理论意义和实践意义。
一、耕地生态保护补偿制度的内涵及价值
生态保护补偿，也称为生态补偿，学者们以不同的视角对其概念进行了阐释，但目前学界尚未形成普遍认同的理论。吕忠梅认为，狭义的生态保护补偿是指人地补偿，即人类对生态系统或环境资源造成破坏与污染后进行的补偿、恢复等；广义的生态补偿还包括人际补偿，即对因为保护环境丧失了发展机会的社会主体予以资金、实物等补偿，以及为了提高环境保护水平而采取措施所支出的费用。毛显强基于保护资源的目的认为，生态保护补偿是指以收费的方式，去提高损害环境资源行为的成本，从而刺激这类行为的减少，再以补偿的方式增加保护环境资源行为的收益，从而激励这类行为的发生，达到生态保护与经济发展之间有序协调。靳乐山认为，生态保护补偿是一种将农业生态环境改善作为目的，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者进行合理补偿，明晰生态保护主体权利义务的制度安排。通过上述研究分析，本文认为，耕地生态保护补偿，是指为了保护耕地生态环境，实现耕地持续健康发展，建立了一种制度，运用经济手段，按照法定的标准和方式协调利益主体各方关系，对破坏耕地生态的主体和获得收益的主体进行惩罚，对保护耕地生态利益的贡献主体和利益受损主体进行合理补偿。
落实耕地生态保护补偿在很多方面都具有重要价值。第一，保证粮食安全。根据国土资源部的通报，我国大约有1.5亿亩耕地受到严重污染，每年有1，200万吨粮食受到重金属或其化合物的污染，对粮食安全造成了严重损害。耕地使用者在对耕地的利用过程中，透支耕地地力、过量使用农药和化肥，导致土壤障碍，粮食生产的数量和质量下降，耕地生态保护补偿的贯彻落实有利于改善耕地条件，实现粮食充分自给，完善耕地生态保护补偿机制是从制度上和现实中规范耕地使用者行为，更好地保障粮食安全。第二，保持生态系统平衡。耕地生态系统是整个生态系统的重要组成部分，与其他组成部分形成了相互依赖和相互作用的关系，一个环节失去效能，将可能导致生态系统整体陷入恶性循环，从而失衡。如果耕地的生态系统出现了问题，整个生态系统也会受到影响。第三，推动农业现代化进程。农业现代化的核心是实现生产现代化，耕地是其重要的基础。在“三权分置”政策下，经营权人成为耕地利用最直接的主体，对耕地实行生态保护补偿，能够促使耕地经营权人自主地对耕地生态进行保护，还能够给予其智力补偿、技术补偿等，对实现生产现代化，推动农业现代化具有十分重要的意义。
二、耕地生态保护补偿制度的法律机制
我国立足于基本国情，在耕地生态保护补偿方面相继出台了一系列立法，包括宪法、法律、行政法规和规章。《宪法》第九条规定，国家保障自然资源合理利用，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏自然资源，以根本法的形式为耕地生态保护补偿制度提供了立法依据。《农业法》第三十一条规定了国家采取措施保护和提高粮食综合生产能力，建立耕地保护制度，对基本农田实行特殊保护，这种特殊保护包括了对耕地的生态保护补偿。《土壤污染防治法》第二十七条规定地方人民政府相关主管部门应当支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤养护和培育的措施，明晰了政府作为耕地生态保护补偿的职责主体，对耕地生态保护补偿制度具有积极作用。《土地复垦条例》第一条规定了要规范土地复垦活动，保护土地利用过程中的社会效益、经济效益与生态效益。《基本耕地保护条例》第三条包含了要实行用养结合等方针，其中还有对土地造成损失后要给予补偿费等规定。《耕地占用税法实施办法》中健全了耕地占用税的征收方式和适用税额的确定，规定占用税各工作部门相互协作，认真落实征收工作。
为了耕地生态保护补偿的实施，国家也陆续出台了一系列相关政策。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出坚持严格规范的耕地管理制度，层层落实责任，建立永久性基本农田的保护补偿机制，实行先占后补，确保基本农田的总量不减少、用途不改变、质量有提高。2011年，《关于加强环境保护重点工作的意见》提出了整治突出环境问题时，重点治理农村土壤，进行土壤污染治理与修复试点示范，对农药化肥的使用、农作物秸秆的焚烧等进行管理，保护耕地的生态环境，发展生态农业。2013年中央1号文件明确提出继续增强农业补贴规模，落实对主产区的利益补贴、对耕地的保护补偿。2016年，《国务院办公厅关于完善生态保护补偿机制的意见》提出耕地保护补偿制度，研究制度鼓励农民保护耕地生态的补助政策。2018年，《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》指出各级政府为耕地保护生态补偿的主体，承担永久基本农田保护任务的农村经济组织和农户为其补偿对象。2019年，《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》对耕地生态保护补偿进行了原则性规定，提出用养结合，切实保障耕地地力。
三、我国耕地生态保护补偿制度问题检视
（一）耕地生态保护补偿责任主体不明。我国现行法律中并无对耕地生态保护补偿主体的明确规定，这意味着在实际的耕地生态补偿工作中，补偿责任的承担主体不明。根据生态补偿的基本原则，谁造成了破坏，由谁进行补偿，谁享受了效益，由谁进行补偿，即补偿主体应为耕地生态的破坏者或耕地生态的受益者。但在具体实践工作中，补偿主体往往是地方政府，其既不是破坏者也不是唯一的受益者，而且巨额的补贴支出会增加地方政府的财政负担，扩大债务规模，不利于政府在补偿工作中发挥积极作用，影响耕地生态保护补偿制度的进一步推行。同时，也忽视了实践中存在的参与补偿活动一些组织机构，例如对耕地造成损害的企业、耕地生态受益的组织等。因此，耕地生态保护补偿主体需要法律进行明确。
（二）耕地生态保护补偿方式缺乏类型化。我国当下进行耕地生态保护补偿的方式大多是资金补偿，无论是相关法律、政策还是地方的试点实践，直接的资金补偿都作为主要补偿方式存在于其中，但仅靠资金补偿已经不能发挥充足的作用。在经济欠发达的农村，农民缺乏保护耕地生态能够带来长期且巨大效益的意识，仅采取资金补偿的方式，长远来看并不能彻底改善农民的生产生活，而且农业现代化在不断推进，这种补偿方式已经不再能满足欠发达农村实现现代农业经济快速发展的要求。在经济发达的农村，耕地所产生的效益较为充足，补偿资金从中央财政到地方政府再到农民的手中，发放流程冗杂，周期较长，这也会使当地农民对这种补偿方式丧失信心。从上述的实际补偿来看，当前我国主要适用的补偿方式单一，各个地区在当地耕地生态保护补偿方式选择中，形成了普遍以资金补偿为主的局面，耕地生态保护补偿制度目标难以实现。
（三）耕地生态保护补偿事项规定不明确。目前，我国的耕地生态保护补偿主要依赖于中央财政转移支付，对各个地区的经济发展水平和耕地实际状况来说，中央财政转移支付没有地方政府补偿效率高。各地之间发展不平衡，不同地区的耕地生态状况不同，对当地耕地生态价值的估算方式也会有不同，地方政府补偿更为灵活，可以根据辖区内耕地的具体情况，对耕地生态补偿进行判断和裁量，制定适当的补偿标准等具体规范，有效地实行耕地生态保护补偿制度。但在实践中，地方政府的实际操作过于粗疏，存在很多问题。例如，2010年苏州开始实施生态补偿，直至今日政府已经补贴了巨额的补偿资金，但在当地的《生态补偿专项资金管理暂行办法》中尚未列明生态保护补偿标准等具体规定，仅责令不符合生态要求的各个区域在规定期限内完成整改，否则对其停止发放或减少发放生态保护补偿资金。还有一些地方政府存在“一刀切”的情况，制定统一的补偿标准，并未实际考虑各地区耕地不同的质量和生态环境，综合多个方面因素再实施补偿，缺乏灵活性，主观任意性较强，需要法律对生态补偿资金发放的具体细则进行明文规定，约束地方政府在实践中出现的不规范行为。
（四）耕地生态保护补偿监管缺失。目前，我国对耕地生态保护补偿制度实施过程中的监管，仅仅依赖于相关部门的内部自我监管与上级部门的垂直监管，这种自纠自查的方式不仅会在监管过程中出现管理漏洞，还容易导致公权私用、权力寻租等腐败现象滋生。在现实情况中，我国采取的是前期先确定耕地生态补偿标准、补偿资金具体数额等，若没有专门的监管机构，则无法保证耕地补偿前期工作公平公正地实施。而后我国又采取“先补偿，后行动”的模式，农户先获得耕地生态补偿资金，后进行耕地生态保护，若农户没有采用保护耕地的生产方式，耕地生态保护补偿制度就会变成空谈，这也使后期的评估与监测更为重要。对耕地资源的生态价值实施监测评估，检测耕地生态价值的变化，衡量制度运行对耕地生态的效用是否达到准确、真实的预期水平，约束农户的不规范行为，监督耕地生态保护补偿制度能否得到全方位落实。而我国目前缺乏专门独立的监管机构。此外，还缺失了社会公众的参与监督，作为耕地生态保护补偿中的直接参与者，其也需对耕地生态补偿全过程工作进行全面且深入的监督。
四、我国耕地生态保护补偿制度优化路径
（一）明晰耕地生态保护补偿责任主体。耕地生态保护补偿的补偿责任主体应包括国家、各级地方政府、耕地生态保护的受益者与破坏者。首先，国家对我国自然资源享有所有权，耕地资源作为重要的自然资源，所具有的社会价值、经济价值和生态价值与国家发展息息相关，国家应为耕地生态补偿的补偿主体，对保障粮食安全、推动耕地生态保护工作、维护耕地生态环境承担重要职责。其次，各级地方政府在其管辖区内开展耕地保护工作，同样应为耕地生态补偿的补偿主体，承担管辖区内耕地保护工作的落实与监管职责，但若将各级地方政府作为唯一的补偿责任主体，不能实现耕地生态保护补偿制度的整体运行。最后，享受了耕地生态环境效益的主体，即受益者，包括耕地数量少的地区。实行耕地保护除了内部性价值还具有外部性价值，粮食等农作物丰产后自动运往耕地数量较少的地区，耕地生态保护实现的社会价值、经济价值由多个地区主体共享。因此，耕地数量少的地区也应是耕地生态补偿的补偿主体，对耕地数量多且提供外部性价值的地区予以补偿，实现社会公平。此外，还包括一些受益的社会组织与自愿参加者。对耕地生态环境造成了损害的主体，即破坏者，包括对耕地进行占用和污染的企业和个人，阻碍耕地生态保护工作的进行，也应作为生态保护补偿的补偿主体，承担补偿资金。
（二）创新耕地生态保护补偿方式。耕地生态保护补偿遵循科学、公正、有效的基本原则，除了资金补偿外，应进一步发挥实物补偿、政策补偿、技术补偿等补偿方式在耕地生态补偿中的积极作用。实物补偿旨在通过为受偿主体提供生产资料、劳动机会等物质，补偿其所需的生产生活要素，有利于改善农民的农业生产条件，提高生产能力。政策补偿是中央人民政府给予地方人民政府补偿权限，使地方人民政府在政策开发中享有优先处理权，在各自辖区内能够自主制定补偿优惠政策，并且同时还能带动当地相关产业发展，例如为实施耕地生态保护者提供完善水利、道路等政策支持，促进受偿地的经济发展。技术补偿是指向农村转移农业技术知识，提供先进种植技术、科学管理模式等技术培训与指导，由此提升耕地实际经营者进行农业生产的科学性，保护耕地生态环境。不同地区应当掌握本地区的发展情况、耕地保护能力，结合多种补偿方式，使耕地生态补偿更好地发挥作用，从而提高耕地生态保护补偿制度的有效性。
（三）细化耕地生态保护补偿法律内容。由地方政府补偿实现耕地生态保护补偿效率高，但也应根据实际情况制定法律，规定适当的动态补偿标准等具体规范，约束政府行为，实现补偿资金的有效发放。首先，应当对耕地生态价值进行评估，确定耕地生态评价指标，对耕地土壤的养分循环、水源的涵养、气候的调节等生态服务功能进行估算，相关法律以此为参考，制定出科学的耕地生态保护补偿标准。其次，不能仅仅制定统一标准，还要实际考虑各个地区的实际情况，包括当地耕地所处的地理位置、粮食等农作物生产状况、具体生态情况及当地经济发展水平等，尊重地区间的差异性，因地制宜，制定适当的补偿标准等具体细则。实际中，地区的社会经济发展水平不会一成不变，耕地的生态补偿标准也应随其变化，再考虑当地耕地生态保护所取得的成效，每隔一定的期限进行灵活调整。最后，协调好各相关方面的利益，除了将耕地本身的社会价值、经济价值和生态价值纳入计算标准外，还要将受偿主体进行耕地生态保护时的直接投入与因此遭受产业政策限制产生的机会成本也纳入计算标准，制定出合理的耕地生态补偿标准，由地方政府规范落实，弥补法律缺失，完善耕地生态保护补偿制度。
（四）构建耕地生态保护补偿监管机制。单一的政府部门监管无法保证对耕地生态保护补偿全过程面面俱到，又容易出现一系列的贪腐行为，因此要积极地引入社会监管机制。一方面建立专门的第三方监管机构，独立于相关政府部门，与相关政府部门之间形成监督或合作关系，对耕地生态保护补偿工作的各个环节展开监管，规范补偿资金数额的确立，管理前期资金的使用与流向，确保投入耕地生态补偿的资金实现专户专储和专款专用，避免出现资金被挪用等乱象。事后也要利用遥测等技术对耕地土壤状况等生态环境方面的指标继续进行跟踪监测，评估补偿实行的效果。另一方面建立相关信息公开制度，通过网络平台和村镇地区的公告栏等方式，公示耕地生态保护补偿的相关信息，扩宽公共参与渠道，保障耕地的承包权人、经营权人等社会公众的知情权和监督权，建立多元化的监管体系，做到监管结果的透明化和效果的最大化，为耕地生态保护补偿制度的实施保驾护航。
（作者单位：西安财经大学法学院）
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