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| 高校困难家庭学生教育救助协同治理研究 |
| 第736期 作者：□文/管琪瑶 时间：2024/9/1 17:32:40 浏览：119次 |
［提要］ 高校教育救助是党和国家为推进教育公平发展与社会正义，积极建设社会主义和谐社会的重大措施，也是各级政府履行“不让一个学生因家庭经济困难而失学”这一庄重诺言的具体行动。按照SFIC模型协同逻辑探讨高校教育救助协同建设，既是协同治理在高等教育场域的理论应用，也是高校教育救助建设相互协同的实际需要。为此，构建高校教育救助多元主体协同治理激励机制、催化机制、制度设计、沟通机制、评估反馈与监督问责机制是净化我国高校困难家庭学生教育救助的重要之维。
关键词：教育救助；协同治理；SFIC模型；困难家庭学生
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2024年1月11日
一、高校教育救助协同治理问题的提出
随着经济高速发展以及高等教育与时俱进，高等教育逐渐由精英化向大众化转变，学费由国家完全承担的单边行为逐步演进为由国家、社会和学生家庭共同分担合作的双向行为，家庭困难学生这一群体也逐渐庞大。2022年中国学生资助发展报告显示：资助普通高等教育学生4，588.24万人次，资助金额1，675.59亿元。作为一项专项救助，教育救助承担着重要的社会救助作用，其中高校教育救助为困难家庭学生在教育机会公平上提供了保障，对他们大学学业的完成保驾护航，从资金和物质上对他们提供资助。全国各地高校近年来落实党中央、教育部的政策方针，相继健全学生资助政策体系，发展符合本校特色的救助模式等一系列高校教育救助建设的有益探索，从战略管理与实践检验的两维联合共进着高校教育救助建设新征程。诚然，我国各地高校先后形成“奖、助、贷、免、勤、补、减”多元政策相结合的高校学生教育资助体系，但高校教育救助体系建设依然面临教育救助中各类资源短缺、社会救助数字技术应用程度不高等掣肘，阻碍着高校教育救助纵深向发展。由此可见，厘清当前高校教育救助各主体的功能关系，构建系统性高校教育救助运作新样式，增进高校教育救助治理能力有着非同一般的必要性，其中学校教育救助的协同治理更是题中应有之义。
二、SFIC模型及高校教育救助协同治理建设
（一）SFIC模型及高校教育救助协同修正。协同治理的概念由美国哈佛大学多纳休率先提出，协同治理主要是为解决单一主体所难以解决的公共难题，很好地鼓励了政府部门、公司、社区团体以及公众等市场主体的积极参与，让他们在各自表达需求的同时，也积极与其他主体保持沟通和交流，实现了治理主体的多元化，各主体都可以在自己的范围内发挥其权威性。SFIC模型是经典的协同治理分析模型之一，它是由Ansell和Gash对来自不同国家、不同政策领域的137个协同治理案例进行“连续性分析”构建的权变模型，包含四个关键变量：起始条件（S）、催化领导（F）、制度设计（I）和协同过程（C），这四个变量之间相互作用，以达到协同效果。
SFIC模型作为一种协同治理模型，其蕴含的要素变量与高校教育救助协同高度契合。一方面模型能够直观地展示出各治理主体间的协同模式与合作方式、过程；另一方面协同效能是衡量高校教育救助建设的角度之一。因此，将模型与高校教育救助建设放在一起研究具有适恰性，所以进一步开发SFIC模型在高校教育救助领域的研究思路和视角，助力高等教育高质量发展支撑中国式现代化。但由于该模型主要是西方学者对全球经典治理案例的描述归纳总结，其理论渊源也植根于西方国家的历史情境，因此讨论我国高校教育救助协同建设这一实践问题时，还需对模型做符合中国语境下的修正。（图1）
首先，增添对协同效果的评估与问责。协同效果包括两方面内容：一是目标的完成情况；二是协同各方对彼此的影响程度。可以通过定期对协同救助服务的效果进行评估，确定改进措施并提供政策建议。因而，在原有模型基础上叠加对协同效果的评估与问责也就成为题中应有之义。
其次，催化领导从“三点一线”发展为“四位一体”。催化领导是建立主体间信任并达成共赢目标的重要因素。三点是国家、政府与学校，西方语境下的三点不同程度地执行着参与利益平衡等责任，以便实现共赢，其中政府的催化领导权占比最大。根据我国的情境，应补充为四点：政府、学校、社会组织与家庭经济困难学生的家庭，形成四位一体。修正后的学校、社会组织、家庭经济困难学生的家庭赋予相应比例权重的催化领导。
最后，开凿从协同过程到制度设计的互通渠道。原模型制度设计强调开放性、清晰性和透明性，而对制度设计的针对性及有效性不足。教育救助属于社会救助的专项救助项目，其制度设计的基本属性从属社会救助，社会救助议题放入制度设计中更需要考虑制度设计的有效性，及时发现协同过程中因制度设计导致的不畅通，使制度设计和协同过程的契合度更高。因此，修正后的模型增加了这两个变量间的互动效应。
（二）高校教育救助协同建设SFIC协同逻辑
1、SFIC模型的适用性。高校教育救助协同建设是一个多元主体协同的动态系统过程。一方面，SFIC模型是一种高效率和创新性的模型。当前，该模型已被应用于公共管理热点议题的研究当中，国外尤其是发达国家学者研究了该模型在跨域水污染治理、基础设施协同建设等领域的应用，国内学者则研究了体教融合协同治理、农村社会救助多元主体协同治理等命题。基于此，现有研究已为SFIC模型的适用性作了事实注脚。另一方面，SFIC模型所强调的多元共治与高校教育救助治理是互通的。因此，通过SFIC模型的应用实践表明了将该模型与教育救助结合是可行的。
2、高校教育救助SFIC协同治理研究的有效嵌入。SFIC协同治理能与时俱进地回应新公共治理议程所反映的问题。从发展的研究视角来看，将协同治理理论引入高校教育救助问题中，并结合基本国情论述了多元主体参与高校教育救助中的情况，能为当前家庭经济困难学生的教育救助提供新的解决思路，螺旋式推动高等教育现代化进程。
三、基于SFIC模型的高校教育救助协同困囿分析
根据SFIC模型的分析框架，当前我国高校教育救助面临着起始条件鸿沟、催化领导不强、制度设计缺陷、协同过程不畅以及协同效果欠佳等协同困囿。
（一）起始条件鸿沟：协同动力有待提升。中央政府、各地方政府、社会组织、家庭困难学生等行动相关者共同施加作用于高校场域构成高校教育救助协同建设活动。在起始条件上，多元主体间在权力、资源和信息等方面差异影响着行动方式与最终结果的一致性，容易出现“单中心”问题。第一，部分治理主体协同动机不足。通常来说，权力等资源的不平等配置会阻碍协同主体的积极性。政府、社会组织以及个人等治理主体掌握的信息、权力等资源存在着不对称，所以参与到协同治理之中能力层次不齐，参与受阻，这必然影响到协同的开展。第二，高校教育救助协同经验不足。一般来说，如果协同治理主体在过往历史有过合作经验，则他们在另一个新领域继续进行合作的意愿会更强烈。梳理高校治理研究发现，协同治理理论在公共管理议题中的经验总结不足，高校教育救助协同的经验更为紧缺。
（二）催化领导匮乏：激励作用有待加强。在SFIC运行的逻辑中，催化领导的表现形式为权力过渡或者下放，表现出一种“引导”，是建立主体间信任并达成共赢的重要因素。第一，合理的权力下放或让渡需拓展。治理内涵的赋权逻辑要求在各治理主体间合理分配权能，以此促进治理领域的协同合作，催化在治理的基础上发挥作用，要求权力下移与分配。但当前国家没有明确的担任教育救助任务的专项管理部门，主要是由教育部的分管部门和高校学工部门来管理，落实到地方的权力责任就更加模糊，加之于自身的发展局限，导致催化作用不足。因此，适恰的权力让渡与被授权者有效承接的欠缺阻滞了预期目标的实现。第二，激励手段空缺。高校教育救助协同建设过程中多元主体间的融合关系离不开经由政府催化形成的激励。但与实际情况对比，政府的“指挥棒”作用并不明显。对积极参与家庭经济困难学生救助的社会组织、企业的奖励政策、税收减免的优惠政策以及在社会进行表彰的力度等的空缺影响着他们之后的行动表现，物质维度的缺失也会影响精神维度的激励，会使他们认为这仅仅是一种慈善活动，慢慢淡化他们的责任意识和参与的积极性，从而导致社会投入的资金越来越少。
（三）制度设计缺陷：包容性、清晰性、透明性不够。制度设计在SFIC模型中的作用旨在为协同过程提供明确的规范框架，包括相关的法律法规、政策规范等正式制度以及参与教育救助治理主体的思想价值观念等非正式制度。第一，制度设计缺乏包容性。家庭困难学生的认定是高校教育救助工作最先决的环节。在高校的大环境中，家庭困难学生来自于五湖四海，困难情况及生活情况是因人而异的，对家庭困难学生的界定成为家庭困难学生救助的首要任务。当前的认定由班级主持，班级根据学校的总规则开展认定工作，全校各个班级情况不同，相应的评定细则在班级修改的基础上也不同，但在设计认定时很少有其他治理主体参与进来，这对评估的有效性产生冲击，相对较低的教育救助政策的公众知晓度降低了政策认可度和政策治理效果。第二，制度运行的过程不够清晰。按照我国公共政策规程，政策规程的产生具有透明性，但政策规程的层次越低，其透明性也越低。除了助学贷款之外，教育救助的其他方式均需要家庭困难大学生本人提出申请，经审核通过后才会获取资格。在国家助学金的分配中，名额与申请者数量之间都存在着巨大的供求矛盾，一般由高校分配到各个学院，再由辅导员与班级干部操作处理。家庭困难大学生对于教育救助政策的宣传、评审、落实等动态环节的理解及了解程度不高，制度透明性建设任重道远。第三，制度的监督检查机制不够透明。教育救助的监督检查问题一直是其运行的棘手点，当前还存在着不被重视、被动检查、事后补救等问题。因为在整个教育体系的大框架中，教育救助处于微不足道的地位，对于它的监督检查更容易被疏忽。国家设计了对教育救助的两级监督机制，但一些市县地区的高校执行得不够或没有执行，在执行过程中更没有让学生对其监督检查。
（四）协同过程受阻：治理主体之间缺乏交流。SFIC模型得以运转的核心要素便是协同过程，它也是高校教育救助协同发展的真实体现。协同治理的关键在于主体之间的沟通，以达到治理的最佳成效，但由于救助主体、救助方式、救助原则等的差异，在实现最终目标的过程中必然存在各行其道、互不衔接等问题，鲜有“阶段性成果”。第一，缺乏协同参与资助工作的沟通平台。协同过程的基础始于参与主体基于激励的“面对面对话”。由政府主导的救助工作分为三种：中央救助、省部级以上政府救助、省市县人民政府救助。除政府和高校以外的其他治理主体主要是通过市县级救助参与救助。然而政府按照自己的规章制度施行救助，下达任务给高校，社会组织等治理主体根据自身能力参与其中，进而社会力量助力贫困生教育救助的方式呈现多元化，这就出现了救助的两种路径，目前缺乏这两种路径制度化的耦合链接。第二，治理主体之间的信任桥梁尚未搭建。协同治理行稳致远且长期有效的前提是存在坚实的信任关系。信任主要表现在家庭困难学生认定方面。一方面家庭困难学生的证明材料来自于生源地，再由学生主动提交，但认定主体对其虚假性和随意性难以进行判断；另一方面高校作为认定的决策者，将信任给予班级，但识别过程中还存在明显的形式主义和主观随意性，民主评议有失公允，家校社系统功能薄弱且联动单一。第三，信息共享平台未充分发挥作用。在信息共享方面，政府管理、高校执行、家庭经济困难学生受益以及社会组织参与等行动信息的联动共享平台建设滞后。由于缺乏沟通平台与机制，必然影响多元主体在教育救助、高等教育现代化等价值观上达成共识。此外，各主体所在领域的“信息烟囱”效应加强了信息共享的壁垒，协同过程受阻。
（五）协同效果欠佳：缺乏科学的评估反馈与监督问责机制。治理的结果不是终点，对结果继续完善是螺旋式增强治理能力的手段，对SFIC模型进行修正使用后，评估反馈及监督问责是对高校教育救助协同效果的改进动力。第一，协同建设效果的评估标准阙如。评估反馈以协同过程的产物为对象，即高校教育救助协同治理取得的成效。当前，全国范围内还没有建立针对学生资助教育资源配置结果的评价机制，省域内也缺乏对学生资助教育资源使用效益的全面评估。基于此，政府在制定评估标准时缺乏科学依据；高校、社会和家庭经济困难的大学生无法深入了解资源配置结果，难以针对实际情况对标准的制定施加影响，从而阻碍正向与反向的反馈。第二，协同建设中监督问责机制空位。目前对政府的监督较多，对社会组织以及个人等其他主体的监督较少，各主体之间相互监督机制就更为缺乏。就监督内容而言，对国内大多数高等院校救助金的监督，多集中在救助金是否根据标准足额发放方面，对救助金实际应用缺乏相应的监督，这就导致救助资源滥用，救助成本高，救助效果不明显。因此，有效监督治理主体行动是排除高校教育救助协同模式运行障碍的必要条件。
四、高校教育救助协同建设现实路径
从协同治理的角度切入教育救助问题，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的大时代背景下也是必要的。因此，按照SFIC模型的逻辑，可以从牢固起始条件、激发组织效能、健全制度设计、唤起沟通意识、更新协同机制等方面来助力高校教育救助建设。
（一）牢固起始条件：构建高校教育救助多元主体协同治理的激励机制。多元治理主体根据过往经验，结合各自在权力、资源等方面的情况进行沟通。发展型救助理论强调了多元主体的积极参与和配合，协同过程也必然要求多元主体的积极参与，但各主体间存在权力、信息等资源的不对等，导致各主体参与的程度差异较大。因此，激励机制解决参与差异性的作用尤为重要。一方面要利用多样化的激励方式促进社会力量助学。一是政府建立帮扶支持社会力量发展的长效机制。通过公益创投、补贴奖励等措施激发社会力量的积极性。二是政府和高校从社会荣誉上进行激励。政府构建和完善社会力量参与教育救助项目的荣誉表彰制度，高校可以通过在校园公众号、新闻媒体发布广告等加以宣传，让积极参与社会救助的社会力量政治上有荣誉、事业上有发展、社会上受尊重。另一方面要激励家庭困难大学生自救。
（二）激发组织效能：构建高校教育救助多元主体协同治理催化机制。协同治理的催化领导机制是将分散的各个主体连接起来，以协同精神参与到治理项目之中。国家和政府作为社会救助权的义务主体，建立社会救助机构，承担具体的社会救助事务，对于具体的救助项目又会落实到地方政府。地方政府在打破体制壁垒、互动资源链接的基础上要落实救助项目，并发挥催化领导作用，促使多元主体协同治理，培育制度耦合体系。进一步简政放权是政府强化管理、突出其“当头炮”作用的深化举措。地方政府要灵活授权给市场机构、社会组织等“内行”，让社会组织放开手脚去做。从过往的国家、政府、高校的“三点一线”变为政府、高校、社会、家庭的“四位一体”。
（三）健全制度设计：构建高校教育救助多元主体协同治理的制度设计。制度设计为协同治理的开展提供了基本行为框架。通过科学规划、统筹需求、规范管理、强化监督，建设符合高校救助协同运转的制度设计是其有力保障。可以从明晰职责边界、做大蛋糕两个方面下工夫。一是明晰各行动主体的责任划分；二是做大治理多元主体共同责任的大蛋糕。各行为主体的自利理性约束着协同治理的建设，只有在制度设计时明确各自能从责任中获得的目标，政策设计才会与协同过程形成同频共振。
（四）唤起沟通意识：构建高校教育救助多元主体协同治理的沟通机制。协同条件的良性运行离不开有效沟通的支持。高校是认定困难学生的主要主体，此外还有政府（主要包括教育、财政、民政、人社、扶贫办、残联等管理机构）、困难家庭和学生个人，各主体之间相互影响、相互联动。高校要在政府的指引下，扮演好沟通政府与社会组织等救助主体的沟通桥梁，形成一套科学有效的动态认定机制。一方面要建立信息共享机制。政府要借势大数据技术建立完善的社会救助信息网络，将社会救助中各项救助项目的信息连接起来。另一方面要建立治理主体的联动机制，使各主体的联动行为常态化。
（五）更新协同机制：构建高校教育救助多元主体协同治理的评估反馈与监督问责机制。一是构建符合高校教育救助体系的评估与反馈机制。评估与反馈机制是加强主体治理信息联动性、提升效能的有用抓手，也是立足中国式现代化的创新要求。在管理活动中，评估几乎都是实践活动的最终环节，一定程度上也体现了实践的循环性与发展特性，其中评估标准是评估反馈的核心要素。为保证评估结果的可靠性，可以从政府、高校、家庭经济困难学生和社会组织等主体的合作方式制定高校教育救助评估标准。此外，反馈是评估不可或缺的重要环节，结果的反馈与回应机制也必须与时俱进。结合社会救助领域的评估情况，高校教育救助治理效果要达到一种“上传-下达-回应”的协同全流程，与此同时，困难家庭学生间进行信息互动反馈，以此促进治理效果的进一步完善。二是构建符合高校教育救助体系的监督与问责机制。监督问责机制维持多元协同治理的正常运行，防止脱离达到目标的轨道。同时，问责是监督的有力补救措施。当前应建立“政府+社会+高校+家庭+个人”五维立体的监督机制。对于五维立体的监督效果，问责在这个过程中发挥着调节作用。
（作者单位：四川大学公共管理学院）
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