| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 财会/审计 |
| 地方政府债务融资业务审计思考 |
| 第736期 作者：□文/金 兢 时间：2024/9/1 17:40:02 浏览：139次 |
［提要］ 地方政府债务作为我国各大商业银行的重点资产领域，在地方财力吃紧、地方政府债务政策调控趋严、金融监管持续加强等多重因素叠加下，相关债务的信用风险及合规风险已引起社会高度关注。本文针对商业银行的地方政府债务融资业务，本着风险导向的审计原则，对照国家各类法规及监管要求，提出银行内审部门关于地方政府融资业务主要审计思路。
关键词：银行内部审计；地方政府债务；地方政府融资平台
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2024年1月17日
2023年中央金融工作会议强调，要持续化解房地产、地方债务、金融市场等重点金融领域风险。其中，对于地方政府债务的风险化解再次引起外界强烈关注。作为我国各大商业银行的重点资产领域，地方政府债务相关的表内外融资业务多为中长期大型项目类授信，在地方财力吃紧、地方政府债务政策调控趋严、金融监管持续加强等多重因素叠加下，地方政府债务的信用风险及合规风险已引起高度关注。我国商业银行普遍建立独立垂直的内部审计体系，内审机构在各级党委、董事会及审计委员会的领导下，负责审查评价并督促改善银行的风险管理和内控合规，促进银行稳健运行。针对地方政府债务相关业务的合规与审慎经营情况，内审机构应本着风险导向的审计原则，对照国家各类法规及监管要求，查找经营管理过程中存在的问题，促进地方政府债务相关融资业务合规经营。
一、地方政府债务基本概念
地方政府债务是指地方政府凭借其信誉筹集资金的一种信用方式，主要用于公益性或准公益性项目、在项目自身现金流不够覆盖债务本息时依赖于财政资金偿还。当前，地方政府筹资的主要渠道包括发行地方政府债、PPP项目、政府购买服务、政府基金、城投债、平台贷款、融资租赁和其他非标融资方式等。其中，商业银行表内授信对接的主要为平台贷款、政府购买服务项目等方式。
地方政府融资平台是指由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。对地方政府融资平台的授信或贷款业务称为地方政府融资平台授信或贷款。银行业监督管理部门和各银行机构对退出类和仍按平台贷款管理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；而仍按平台管理、未完成整改退出的融资平台，不可新增授信。由于名单内平台贷款的管理较为严格，部分地方存在新成立承贷平台规避名单管理或由地方政府违规出具担保融资的情况。因此，通过融资平台和国企举借的用于公益性或准公益性项目的债务在广义上来说都属于政府融资平台贷款，具有政府的隐性担保，是政府的隐性债务。
政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。项目承接主体以政府购买服务为还款保证向金融机构获得融资。
二、银行地方政府债务融资业务主要风险
商业银行作为地方政府债务融资的主要资金来源，也面临着相应的风险与挑战，主要有以下三个方面：
（一）银行在开展地方政府债务融资业务时面临着信用风险和流动性风险。由于地方政府债务融资业务具有较高的风险性和复杂性，银行在审批和管理过程中必须要对客户的背景、资金用途和还款能力进行细致的调查和分析，以此来降低信用风险。同时，在资金流入和流出不平衡时，银行还需要面对流动性风险，必须做好资金监管和流动性管理工作，保证资金安全和流通性。
（二）银行在开展地方政府债务融资业务时需要遵循合规性监管原则。地方政府债务融资业务的合规性监管是保障银行资金安全和客户利益的关键所在。银行必须遵守相关法律法规和监管政策，加强对客户资金用途的审核和把关，提高合规性监管的效果和水平，确保资金流向的透明性和风险的可控性。2023年11月，财政部通报8起关于地方政府隐性债务问责的典型案例，其中包括某银行违规向地方政府提供融资及相关服务新增隐性债务，被处以罚款、警告等行政处罚，相关业务的合规性再次引起关注。
（三）银行在开展地方政府债务融资业务时需要注意流程规范和业务管理。一些地方政府债务融资业务审批流程不够规范，相关文件不全、不清晰，审批程序不严谨，容易引发操作风险。同时，银行也需要加强业务人员对地方政府债务融资业务的管理和监控，确保业务资料的全面、准确，及时发现和预警风险，加强风险控制。
综上，地方政府债务融资业务风险是银行面临的一个重要问题。银行在开展地方政府债务融资业务时，必须要加强风险防范和控制，遵循合规性监管原则，规范业务流程和管理，以此来实现商业银行的稳健经营和可持续发展。
三、地方政府债务融资主要监管制度
党的十八大以来，财政部、银保监会等监管机构陆续出台多项法律法规，对地方政府债务融资进行规范管理，银行审计部门也将这类制度作为专项审计的依据，有针对性地执行审计程序。主要包括：《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发［2013］10号）、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预［2017］50号）、《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预［2017］87号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金［2018］23号）等。其中，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确规定，政府不得通过企事业单位举借债务，除了已纳入财政预算的部分，都不能用财政资金予以偿还，政府不进行兜底。《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》规定，国有金融企业应严格落实《预算法》等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。
四、银行向地方政府授信基本操作流程
银行向地方政府授信业务基本流程与其他授信业务一样，包括：客户评级、授信、单笔信贷业务调查、信贷业务审批、合同签订、贷款发放与支付、贷后监督和档案管理、贷款收回等。但地方政府债务作为一类特殊的授信贷款业务，有着专门的政策和办法进行规范，大部分银行机构也在贷前、贷中、贷后环节将现行政策的特别要求作为审查和检查要点进行落实。如，建立了地方政府融资平台台账，对平台实施名单制管理；规定新增融资平台贷款业务应报总行审批；对地方政府融资平台业务设定限额，按月进行额度监测和信息反馈；规定了融资平台退出为一般公司管理的管理部门和审批流程等。由于关于地方政府债务的政策规定变化较为频繁，且不同地区配套的实施细则各不相同，内审机构应根据当时当地的相关规定开展各类检查。
五、地方政府债务融资业务审计思路
作为银行内部审计机构，在审计地方政府债务融资业务时，应全面关注银行风险管理体系、合规性和内控制度、信贷风险管理以及信息披露和报告制度。审计思路如下：
第一，对银行的风险管理体系进行审计。包括银行的风险定价模型、风险评估和控制框架等。审计人员需要评估银行对地方政府债务融资业务风险的识别和测量能力，以及是否建立了合理的风险管理机制。同时，还需审查银行的风险分散和风险转移策略，确保银行在地方政府债务融资业务中具备足够的风险承受能力。
第二，需关注银行的合规性和内控制度。审计人员需审查银行对地方政府债务融资业务相关法律法规和监管政策的遵守情况，包括是否根据监管要求开展客户尽职调查、资金用途审查等工作，同时需评估银行的合规管理制度和内部控制流程是否健全，以及是否存在违规操作和利益冲突等问题。
第三，需审查银行的信贷风险管理。对于地方政府债务融资业务，信贷风险是一个重要的关注点。审计人员需评估银行在授信过程中的审批程序和决策逻辑，包括对客户背景、还款能力和资金用途的调查和评估。同时，需审查银行对已发放贷款的监测和追踪情况，以及是否有足够的风险预警机制和应急处置计划。
第四，需关注银行的信息披露和内外部报告制度。地方政府债务融资业务具有一定的复杂性和风险性，银行应及时准确地进行信息披露和报告，评估银行对外部审计、监管机构和股东等配合情况，确定信息披露和报告工作的合规性和透明度。
六、地方政府债务融资业务审计基本操作流程
地方政府债务融资业务是表内授信业务的一种，需遵循表内授信业务的一般要求，因此常用检查程序与普通表内授信业务程序大致相同。但由于其授信对象、贷款风险和监管政策的特殊性，在检查中要重点关注被查机构是否针对地方政府债务融资风险的特殊性采取相应的防范措施，与地方政府债务融资相关的政策导向和监管意见是否及时反映在融资业务管理中。具体包括以下程序：
（一）执行访谈程序。审计人员与银行机构授信部门、风险管理部门、法律事务部门的各级管理人员和客户经理进行询问、访谈，了解其对地方政府债务融资现行政策的熟悉程度和执行情况、机构自身对地方政府债务融资的风险点的把握和控制、对地方政府的重大工程项目融资情况的把握程度，重点了解银行机构在地方政府融资项目尽职调查、审批程序、授权授信管理、风险管理等方面的业务流程以及存在问题，了解是否存在未向监管部门反映的重大违规事实或风险隐患。
（二）查阅银行内部规章制度。一是查阅银行机构授信业务制度、操作规程、授信业务管理要点，查看地方政府融资管理政策、措施、流程是否与国家有关政策及监管要求一致；地方政府债务风险管理政策是否根据实际情况和监管要求及时进行更新完善，是否覆盖全部风险点，有无与国家和监管政策相悖的地方。二是调阅银行最近几个季度的融资平台管理名单，查看是否对地方政府融资平台实施名单制管理；抽查融资平台名单信息是否与银保监会下发的地方政府融资平台台账统计系统名单一致，是否对名单进行按季调整、更新，是否将融资平台名单制管理落实到业务执行中。三是调阅授信业务制度、对融资平台的投资业务台账和融资平台授信额度台账，检查授信业务制度是否规定将融资平台的投资纳入表内统一授信管理；核查对融资平台的投资业务授信额度是否纳入表内统一授信管理。若未包含在融资平台表内总体授信额度中，则需进一步调取相应投资业务基础资产明细账，查看基础资产是否归融资平台所有，是否存在通过投资规避地方政府融资平台等限制性领域授信政策的情况。
（三）调阅融资业务贷款档案。一是调取被查融资平台贷款台账，通过对借款资金规模、贷款用途、发放方式、贷款回收约定和贷后管理资料进行分析，筛选出资金规模、用途与其资金发放方式、贷款还款模式不相符，贷后管理资料不合理的可疑贷款名单。针对该名单，调阅贷款信贷档案和借款账户、还款账户流水，重点关注贷款资金流向，检查是否存在融资平台贷款被挪用情况。二是查看融资平台贷款档案中的可行性分析报告和贷款审批记录，是否针对项目未来收益和现金流进行分析、测算，是否结合平台融资情况审查项目未来收益能否覆盖项目还款；贷款授信审批资料和审贷记录中是否要求或接受地方政府出具的对工程项目融资承担还款责任的证明文件、承诺函、担保函、安慰函、资金安排函及涉及相关内容的各类材料；信贷档案中是否有地方政府出具的对工程项目融资承担还款责任的相关证明材料，若是有，是否已按照要求整改。三是抽调地方政府融资平台贷款台账，筛查确定展期、还旧借新、调整还款期限等方式调整的平台贷款名单。对照贷款名单，调取相应信贷档案，核查上述平台贷款在展期、还旧借新、调整还款期限之后是否及时调整五级分类，并采取有效措施防范化解信用风险，是否按规定严格执行贷后管理制度，准确反映融资平台风险状况。
（四）重新计算并进行数据分析。调阅融资平台相关报表，重新测算融资平台客户的风险定性，将计算结果与银行机构同期测算表进行核对，如存在差异，应将报表数据一一核对，查明原因。调取银行融资平台贷款台账，查看地方政府融资平台贷款规模是否逐年下降；按年度调取现金流覆盖率低于100%或资产负债率高于80%的融资平台客户信贷明细，计算其贷款占该机构全部平台贷款的比例，查看该比例是否逐年下降。
（五）实地核查重要业务。查看被查机构的授信业务管理信息系统、信贷业务操作系统，并进行功能测试，详细了解系统的运行过程，了解是否通过系统形成风险控制机制，是否能够硬性控制不合格客户准入，以及系统是否存在缺陷等。对风险隐患客户，还可以实地核查客户所在地，核实被查机构的评价描述是否与实际相符。
七、审计中需关注的其他方面
银行内审部门除执行上述审计程序外，还应采取有效措施，提升人员素质和能力、加强部门协同配合与沟通、创新审计方法与技术、强化审计结果运用，助力防范和化解地方政府债务风险。
（一）人员素质与能力。银行内部审计应关注参与地方政府债务管理的人员素质和能力，检查是否具备相应的专业知识和经验。同时，应加强人员培训和考核，提高相关人员的风险意识和责任意识。
（二）协同配合与沟通机制。银行内审部门应加强与相关部门和机构的沟通和协作，共同防范和化解地方政府债务风险。同时，应积极向相关部门提供审计信息和建议，促进信息共享和协同配合。
（三）创新审计方法与技术。针对地方政府债务的复杂性和多样性，银行内部审计应不断创新审计方法和技术，提高审计效率和准确性。例如，引入大数据分析、云计算等先进技术，加强对地方政府债务数据的挖掘和分析。
（四）强化审计结果运用。银行内部审计应加强审计结果的运用和转化，将审计结果作为改进地方政府债务管理的重要依据。同时，应建立健全审计结果问责机制，对存在问题的部门和人员进行问责和处理。
总之，银行内审部门应坚守合规底线，有效执行各项审计程序，进一步强化地方政府融资业务的审计检查，严防授信资金违规流向国家政策禁区领域，帮助银行业务部门从制度、流程、技术、人员管理等方面进行完善，推动地方政府债务融资业务高质量发展。
（作者单位：江苏联合职业技术学院南京财经分院）
主要参考文献：
［1］郑洁，袁洋，李国豪.地方政府债务、企业融资约束与企业创新［J］.财经问题研究，2023（09）.
［2］张瑶.地方政府融资平台公司债务风险研究［D］.成都：西南财经大学，2022.
［3］周俊芝.商业银行内部审计质量管理研究——以X商业银行为例［J］.财会学习，2023（33）.
［4］袁金凌，李琪琦.地方政府债务风险管理研究：现状对比、经验借鉴与启示建议［J］.西南金融，2023（11）.
［5］曾康霖，吕劲松.加强地方政府性债务管理的审计思考［J］.审计研究，2014（01）.
|
|
|
|
