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| 地方生态环境立法研究 |
| 第737期 作者：□文/宋 璐 时间：2024/9/16 9:46:36 浏览：275次 |
［提要］ 2015年，《中华人民共和国立法法》扩大了地方立法主体的范围。2023年，《立法法》进一步修改增加设区市可以开展立法的范围，我国地方生态环境立法具有总体数量保持高速增长趋势、环境立法中又以市容环境为中心的综合环境立法居多的特点。新获立法权的地方立法机构在生态环境立法方面还存在一些不足，地方立法机构在立法中要想深入推进地方环境立法工作的开展、健全地方环境立法制度，就要继续完善地方立法权限制度和地方环境立法运行机制，提升地方立法水平能力，以及发挥地方区域优势，充分结合地方特色，健全自然环境保护制度。
关键词：地方环境立法；立法法；地方立法权
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年1月13日
自然资源是人类生存的重要物质条件，对自然资源的保护已经成为全球关注的焦点，而立法保护是有效利用和保护自然资源的重要手段。我国地域辽阔，地方发展状况各有不同，针对实践中立法存在的问题，如何推进地方自然环境立法高质量发展，要结合地方特色进行立法，从而发挥好地方立法的作用。
一、地方环境立法发展现状
《立法法》于2000年7月1日施行，2015年3月15日由第十二届全国人民代表大会修订，赋予“设区的市”享受地方立法权，修订后的《立法法》扩大了地方性法规的立法主体范围。在《立法法》修改之前，只有较大的市享有制定地方性法规和地方政府规章的权限，而不包括省、自治区、直辖市。2015年《立法法》同时限定了设区的市的立法权限范围，包括“环境保护、城乡建设管理、历史文化保护等事项”。2023年3月15日，《立法法》修正后，新增了“设区的市”立法权限范围。与2015年《立法法》对比，将“环境保护方面”改为“生态文明建设”方面，赋予设区的市在基层治理方面有立法权限。依法治国的前提条件和首要条件是立法，立法是依法治国的起点。依法治国，需要更健全的法律制度做支撑。法治，应为良法之治，有法可依仍嫌不足，在有法可依的基础上，更应追求有法可依、有法必依。如何提高地方生态环境立法的质量，是本文要讨论的内容。我国已经建立了以宪法为中心的中国特色社会法律体系，但在立法的科学化、民主化方面还有待于进一步完善。我国与生态环境资源发展有关的地方立法主要有以下特点：
（一）立法数量总体上呈快速增长趋势，种类多样。地方环境立法在我国环境立法体系中占有相当大的比重，通过分析在北大法宝数据库中设区的市立法机关公布的地方性法规可以看出，地方关于环境立法的总体数量一直保持高速增长。地方立法机关公布的地方性法规其数量之多，也折射出各地立法强烈需求。同时，与环境立法数量日益增多相伴随的是各地公布的地方环境法规种类逐渐丰富。其种类包含环境综合立法、污染防治管理方法、环境卫生管理方法以及生态保护与修复立法，同时也包括针对特殊领域出台的相关制度条例，如关于矿产资源的立法，《鞍山市矿山地质环境治理恢复条例》；还有对海洋资源的保护，如《大连市海洋环境保护条例》等。（表1）
（二）综合环境法以市容环境为内容的居多。市容环境卫生是城市管理水平和文明程度的外在表现，综合反映了一个城市的经济实力、政府形象和居民素质。从中央立法看，1982年城乡建设和环境保护部就制定了《城市市容环境卫生管理条例》。随后，全国各地也接续制定了城市城市环境卫生管理的相关规定，例如石家庄市制定的《石家庄市市容环境卫生管理条例》、北京市1993年发布的《北京市城市市容环境卫生条例》。2015年《立法法》修正后，新获地方立法权的市也迅速开始了市容环境卫生方面的立法工作。
这些法律文件规定了市容管理、环境卫生管理的有关分工、事务管理和法律责任等内容，其中包含的法律制度主要为市容环境卫生责任区制度。例如，《日喀则市市容环境卫生管理条例》第12条规定：“市容环境卫生工作实行责任区制度。居住在辖区内的单位和个人应在责任区内做好市容环境和卫生工作。”再如，建立考评制度，如《台州市城市市容和环境卫生管理条例》提到“市容环境卫生行政主管部门和综合行政执法部门建立市容环境卫生责任审查制度，加强对责任区市容环境卫生的检查监督”。再如，《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例》规定针对不同垃圾分类，如“生活垃圾﹑建筑垃圾、餐厨垃圾、粪便等废弃物的收集、清运和处理，适用服务管理服务收费制度。”
二、地方环境立法存在的问题
我国的地方环境立法在践当中还存在着一些问题，主要有以下两个方面：
（一）重复立法。地方立法是根据相关上位法所制定的，所以在内容上会出现条文内容重复的情况。根据我国《立法法》第82条规定：“制定地方性法规，一般不重复规定上位法已经明确规定的内容。”重复立法的含义是指条文在内容上与上位法的内容一致，只是在顺序和用语上有所调整，以及通过引用上位法当中的规定对其内容进行照搬。在我国当今的立法机制下，不同层次的法律文件需要具备一定的逻辑，不能只是照搬上位法内容，而是作为一个具有协调性的体系。地方立法必须遵循上位法，对于一些内容如果不重复，会影响法律法规的完整性，对于这些内容的重复，应当被排除在不必要重复的范畴之外。具体不属于不必重复的内容，包括法律原则的重复、立法目的的重复和法律适用前提条件的重复。法律原则对法律法规的制定具有指导性作用，地方立法当然也要遵循法律原则，有利于维护其立法的合法性，因此法律原则不属于重复立法的内容。立法目的是立法过程当中的指导思想，地方立法对基本法立法目的的原则也不包括在不必要重复的范畴内。地方立法对法律适用前提条件的重复也应当被排除在外。前提条件包括法律适用范围、主管机关以及对专业术语的解释等。
重复立法不仅涉及上位法的重复，地方不同立法主体之间的立法也存在重复立法的情况。以云南省为例，其下临沧市、丽江市、曲靖市先后公布了关于集中式饮用水水源地的保护管理条例，三者均为2015年后赋予立法权设区的市的立法机关所制定地方性法规。通过分析其内容，其大致章节均分为总则、水源地确定和保护区划定、集中式饮用水水源地保护措施、集中式饮用水水源地法律责任以及附则，可以看出章节名字十分相似。有学者指出：“地方立法不一定要面面俱到、推陈出新，而是要结合当地的条件来制定。照搬兄弟城市的条文，既体现不出地方特色，也解决不了当地实际存在的问题。”
以上提到了可以排除在不必要重复之外的情况，那么如果是对上位法当中的法律规定进行重复的内容，就应当认定为属于不必要重复内容的范围。对上位法当中的规则进行重复，首先会浪费司法资源，对已有的规章制度单纯重复造成不必要的资源浪费；其次，会导致法律的功效无法发挥，地方立法是为了更好地在当地适用，是对上位法法律规则制度的具体化与细化。从上位法角度来看，地方立法只是重复已有的法律规则，这种立法是不具有实际意义的；从地方立法的角度来看，对规则的重复会显得上位法的规定多余，“是在取代法律和行政法规的作用，是在抵销法律和行政法规通行于全国的效力”。因此可以得知，完全重复上位法的规则属于不必要重复的内容。法律规则的组成要素包括假定条件，例如行为发生的时间、空间状态以及各种条件、行为模式以及行为所产生的法律后果。若地方自然资源保护立法规则的三要素均与上位法的相同，则认定为是不必要重复立法内容。
（二）立法技术有待提升，实践操作性欠缺。许多地区的立法缺乏必要的深入调查和分析，其立法的针对性、操作性不强，这是由于缺乏对自然资源保护立法理念的重视。一方面尽管制定了很多规定，但仅仅是简单地遵循上位法，并没有针对当地自然资源的实际情况，缺乏有针对性的保护措施，导致制定后操作难度较大，执行起来也存在一定的难度。一些关于民族自治的个别规定强调实质性保护，忽略了程序性操作而导致实践适用中产生问题。比如，《云南省西盟佤族自治县矿产资源管理条例》共21条，仅第18条提供了简单的程序性规定，其他更多的内容是对单位和个人规定其实质性的义务条款。其他较多内容对单位和个人规定其实质性义务条款。基于此，立法缺乏程序的规定往往难以在实践中落实。另一方面公众参与度不高。民主立法的重要内容是公众参与地方立法，这也是建立有效法律秩序的根本要求和衡量立法质量的重要因素。如果急于完成立法任务，立法前没有经过认真调研，没有在一定范围内开展讨论和征求意见，条例从起草到通过的时间比较短，公众的广泛参与就很难实现。随着人民群众法治意识的提升，公众参与立法的观念深入人心，要增加途径让人民群众参与到地方立法过程当中来。国家权力的根源来自于人民群众，我国《立法法》中明确规定让人民群众参与到立法活动当中来，从而确保地方立法的民主性。让人民群众有序高效地参与到地方立法过程中来，否则就难以实现地方立法与公众需求的良好互动。
三、地方环境立法法律体系完善路径
（一）进一步健全地方立法机制
1、继续完善地方立法权限制度。完善地方立法权限制度，避免浪费司法资源的重复立法现象以及与上位法冲突的立法现象。立法机关工作人员的立法能力尚待提高，所以在难以保证立法质量的情况下，不应只追求立法的数量，比如照搬上位法的地方立法，基本上是形同虚设，浪费司法资源，对地方治理的价值微乎其微。数量多虽然并不代表对立法的质量一定会下降，但盲目追求立法数量必然会影响到地方立法的质量。立法工作需要花费大量的人力、物力以及财力，对于有限的立法资源应当要合理分配，才能更好地提高效率。在地方性立法当中没有实质法意的内容，是对立法资源的浪费。立法资源是有限的，在这种条件下，若立法人员将精力放在没有实际法意的事项上，没有任何实际成效，同时也会造成立法工作人员的立法疲态。因此，要提倡高质量的地方立法，把有限的立法资源运用到关键之处，最大化地利用地方的有限立法资源。
法治建设要树立法治的权威性，法律要有权威性才能构建长治久安的和谐社会，长期维持从而形成和谐稳定的秩序。作为地方立法机会应当对立法要有准确的认识。地方立法机关应当研究本地实际的政治经济文化发展状况，从而针对性地制定满足现实需求的法律。地方立法是为了解决地方法律实践当中的问题，能够解决实际问题的规范才能真正满足群众的有法可依的需求。因此，立法评估是很有必要的。立法评估首先应当关注的是立法的必要性，对于某事项是否有立法的必要性，上位法是否已经有相关的比较完善的规定，以及是否有必须立法的理由。对立法的评估不仅仅限于立法的本身，还要关注执法方面。地方立法在评估起草过程中，还应当广泛听取社会公众的意见，可以邀请专家参与，对立法相关的问题提出己见。
2、改进地方环境立法运行机制。地方环境立法不能有效地应用于实践，在事实上偏离了前文所提到的科学性、技术性、融贯性方面的标准，地方环境立法缺乏最基本的“地方特色”，不能及时应对“全面深化改革开放”政策的需求。因此，需要严格按照立法的相关规定，完善地方立法的具体机制，将重点放在突出的问题上。要改进地方环境立法的运行机制，基层立法机关所要做的并不仅仅是执行上位法的规定，还要将地方环境立法质量与地方立法机关的立法工作紧密联系。地方立法和国家的社会经济文化发展一样，要适应民主、政治、市场经济运作和发展的需要，有计划地进行。行政主体数量多，而且分散，为了避免市环境立法之间的重复与矛盾，需要做出立法计划，先立项再立法。立项是地方立法的核心关节，要坚持立项的合理性与必要性原则，重点放在社会影响广泛且急需采取法律手段进行限制管理的事项上，对立项内容进行科学合理的决策，减少司法资源的浪费。确定为立法项目之后，应当严格遵循立法程序，立法程序的关键是要听取各方面的意见，要听取吸收相关机关的意见，让人民公众普遍有效地参与到地方立法当中。实践当中，一些地方立法机关虽然遵循了立法程序，但仍然会有参与度不高，实际参加到立法过程当中的公众很少的情况，从而无法收集到有效的意见与反馈。人民群众的智慧是无限的，在立法的环节发扬民主，充分吸收各方意见，再进行立法工作。对于立法工作计划、法规草案以及立法评估调研等一系列的运行机制，要做到公开透明。立法过程当中要充分听取和征求各方面的意见，这样的地方立法才符合科学性标准。
（二）提高地方立法能力。推动地方环境立法进一步的发展，要提高对立法主体能力的培养与加强。立法能力的构成要素包括多个方面的内容，包括“立法主体组织配置、人才配置、立法立项、立法评估、立法监督、立法经费保障等多个方面”。立法能力不等于立法条件。立法条件的含义是能够影响立法的所有因素，既包括主观上立法者的立法能力，也包括在客观层面上的各种条件，立法条件包括立法能力。对立法质量的把控，既要关注地方立法者本身立法能力的提高，也要关注外部影响立法工作的客观条件或者客观环境等。地方立法者要实现地方高质量立法，创制具有地方特色的立法，与自身的立法能力是息息相关的，但也有赖于相关的机关、人民群众的积极参与立法工作，为地方立法工作提供支持。
地方立法能力的提升，首先要关注党委领导力，加强党委对地方立法的领导。地方人大常委会要对立法过程中的重大事项、重大问题进行讨论，并将请示汇报情况及时上报市委。其次是地方人大主导力以及政府对地方立法的支撑作用，地方立法要始终坚持党的领导和人大主导，以及地方政府对地方立法工作的支撑。最后一点是要加强人民公众的参与，让人民公众更普遍地参加到地方立法工作当中。人民群众参与地方立法的方式主要是提出意见以及对法律的遵守程度。听取公众的意见，让地方立法内容充分反映民意，使得地方立法更科学化。立法机关通过更多形式听取民众意见，使地方立法体现民意，通过提高立法工作质量和效率，扩大公众有序参与，深入推进科学立法、民主立法、依法立法。
地方立法能力不高会导致前面所提到的立法重复以及立法抄袭问题，地方立法是建立在上位法基础上的，法条照抄现象的出现，说明地方立法能力需要进一步加强。加强立法能力的建设，要加强地方立法机关自身能力的建设，注重培养人才，对于地方立法机关的工作人员进行理论知识培训，提高理论素质，培养法学思维方式，采取多种方式让工作人员学习，以提高其立法能力，打造专业立法队伍，有掌握立法知识和立法素养的法制工作队伍作保障，进而达到推进地方环境立法发展质量提升的目的。地方立法工作人员吸收已有的立法经验，再结合本地的实际经济、文化发展状况，做好环境立法工作。
（三）结合当地特色发挥地方区域优势，完善自然环境保护制度。环境问题是全球性的问题，但同时也因地方不同而有差异，环境立法需要综合国家需求和每个地区的自然环境、环境问题、经济社会发展来考虑。我国地域辽阔、地理环境多样，不同的地理气候需要不同的法律制度来应对。例如，广东的水系发达，“但水质污染问题相对严重，黑臭河涌数量全国第一”，因此广东省的地方环境立法可以以水资源环境保护为重点来立法。每个水系都有自己的特点，根据当地水系和水污染的特点，各地可以结合当地的水污染防治经验，制定水环境保护条例。再如，我国的民族自治地区，在自然资源保护的自治立法上，发挥地方民族区域的优势进行创新立法。我国少数民族自治区大多位于边疆山区，自然资源极其丰富且种类多样，要使地区经济发展起来，那么健全自然资源保护的法律体系就是刚需。现行的民族自治条例还难以适应地方经济发展的需要，无论是在立法数量上，还是在立法质量上，与国家区域生态治理的现实需要相比，自治条例和单行条例在实践中还存在很大差距。民族地区要利用本地区良好的地方优势，创新民族自治立法体制机制，从开发自然资源和有效保护、维护生态文明建设的高度出发。目前，生态文明建设整体发力、国家公园试点建设、生态补偿制度的建立等其他方面都给地方立法提供了很好的契机。各地在立法方面的力度还不是很大，要更加重视自然资源立法工作，以实现地方经济发展与自然资源保护共享。
（作者单位：江西理工大学）
主要参考文献：
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