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| 农村中小金融机构监管法律机制探讨 |
| 第737期 作者：□文/张萌萌 尹珊珊 时间：2024/9/16 9:47:22 浏览：361次 |
［提要］ 乡村振兴战略对农村中小金融机构监管提出新要求，而现有金融监管法律机制存在监管目标偏离、权责不对等、监管措施滞后、监管独立性受到过多干预等问题。面对乡村产业振兴金融支持的迫切需求，应从监管目标革新、监管权责配置、监管独立性保障等方面推进农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制完善。
关键词：农村中小金融机构；监管法律机制；构建
基金项目：湖南省研究生科研创新2023年度一般项目：“农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制研究”（编号：CX20231199）阶段性成果；2021年度湖南省社会科学成果评审委员会重大课题：“乡村振兴扶持措施法律规制研究”（编号：XSP21ZDA009）阶段性成果
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年1月17日
农村中小金融机构是服务乡村振兴的主力军，但一些农村中小金融机构在服务乡村振兴中存在过于重视经济利益、排斥农民群体、偏离“三农”服务等问题。其中，监管法律机制不完善是问题产生的制度性原因。
一、农村中小金融机构监管法律机制的价值
（一）促进农村中小金融机构服务乡村振兴规范运行。以农村信用社、村镇银行、贷款公司、农村资金互助社为代表的农村中小金融机构在农村金融市场中寻求各自业务的发展，找寻市场定位，但存在业务雷同、客户重叠、运行规范不合规的现象，对其法律监管方面存在不少问题。无疑，加强对服务乡村振兴过程中农村中小金融机构间业务竞争运行的法律规制是关键，监管法律机制干预金融机构间减少恶性竞争并引导其规范运行，维护农村金融市场秩序。
（二）防范农村中小金融机构服务乡村振兴的风险。当前，农村金融市场蓬勃发展，但由于农村中小金融机构存在信用风险、操作风险、声誉风险与流动性风险，经营中具体表现为贷款额度低、抵押难度大、业务风险高等情况，且内部控制与风险管理水平差强人意，金融安全问题日益凸显。对此，加强监管法律机制建设，能够在事前防范预警、事中化解、事后给予警示与规制，进而有效应对此类问题。借助监管机构构建的信息共享平台，通过中央到地方监管机构动态化监管和社会监管力量的协同监管，实现对农村中小金融机构服务乡村振兴的全过程监管，进而引导金融机构从业者在业务经营上合规、在实践目标上可持续性惠民，确保农村中小金融机构服务乡村振兴的安全性。
（三）提升农村中小金融机构服务乡村振兴的绩效。监管法律的规定与执行，帮助农村中小金融机构完善风险控制、运作逐渐合规，对风险进行识别、评估、管理，提升风险管理水平；监管法律加强消费者权益保护，金融机构在规制下遵守透明度、诚信与保护消费者利益的要求，严格约束自身行为，消费者消费金融产品的安全感和信心提升，进而提高金融机构声誉与业务量。在此过程中，促进农村中小金融机构服务乡村振兴绩效的提升，并且降低金融机构自身倒闭、破产、经营困境的可能性，且农村中小金融属于整个金融行业中至关重要的一环，亦利于防范金融危机与风险积聚。
二、农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制现状及问题
（一）农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制现状。目前，我国初步建立以《中国人民银行法》为核心，以《商业银行法》和《银行业监督管理法》为基础的银行业监管法律体系。但农村中小金融机构监管法律制度还存在未突出其在服务乡村振兴战略目标中区别于传统商业银行的差异性，与促进产业兴旺、人民生活富裕的要求不相适应等问题。监管权配置上，《商业银行法》《保险法》《证券法》及国家政策、行政法规中进行了规定，但大多分散且无统一法律规定。监管规则上，对监管理念就市场准入、运行等规则的制定基本参照商业银行标准，且就农村中小金融机构市场退出规则目前处于空白状态，对资本资产管理的资本充足率等监管指标的设计参照国家金融监督管理总局2023年11月修订的《商业银行资本管理办法》（以下简称《资本办法》），在资产质量监管上根据银保监会与人民银行2023年2月发布的《商业银行金融资产风险分类办法》全面进行资产风险分类，在内部控制监管上参照银监会2014年印发的《商业银行内部控制指引》，在授信审查工作和贷款责任人追究上与商业银行标准基本相同。
（二）农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制存在的问题。从总体来看，我国农村中小金融机构服务乡村振兴的监管法律规范体系分散凌乱，缺乏体系性和针对性，实施性差。
1、监管目标偏离。一般银行业监管目标为维护整个银行业的安全性与稳定性。但现行就农村中小金融机构监管目标的设计未体现其区别于传统商业银行的异质性，在普惠性、盈利性和安全性等多个目标监管管理措施的思路指导下，“支农支小”和服务县域经济及“小微”的特殊市场定位不明显，与服务乡村振兴战略目标不相适应。一方面多样且不统一的监管目标会导致监管规则制定与运行的混乱，多目标不利于经营思维的有序化，机会主义行为伺机而动；另一方面地方金融监管权与金融发展权下放至地方金融监管局，两权纠缠不清，且地方政府迫于经济发展的需要，自然会偏离监管目标，在此种情况下，地方金融机构通过激励政策追求盈利，忽视风险以及促进产业兴旺与保障人民生活富裕的责任。
2、监管权责配置不对等。一是央地间监管权行使理念的不同，中央就金融监管权行使注重防范系统性金融风险，地方则更看重其行使是否会阻碍经济发展，两者间难以形成合力。二是监管权力配置。我国地方拥有对“7+4”类金融机构的监管权限，但对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村中小金融机构的监管，地方监管机构并未获得授权，导致在治理金融乱象上无法及时采取监管措施，在跨区域协调监管和互联网金融监管中力不从心。三是监管执法与责任承担。上位法的缺失加之碎片化的条例监管无法解决监管部门之间的监管竞争与责任的相互推诿等问题，以地方各异的地方性条例为主的规制体系必然导致制度碎片化，不利于对寻租与监管套利及监管推诿问题的解决。
3、监管措施滞后。一是资本监管制度存在“一刀切”现象。资本监管的本质是风险管理，权衡资本收益与风险抵补，资本监管对农村中小金融机构盈利性的影响具有经营地域、资产规模和支农服务的异质性，但现有监管措施在资本监管指标设计上的差异性并不明显，如在风险评级、资产规模、盈利能力上的弹性监管标准依旧缺失，又如根据《资本办法》要求以农村中小金融机构为代表的第三档银行的核心一级资本构成、核心一级资本工具合格标准与第一、第二档不具“支农支小”和服务县域经济任务的商业银行保持一致，标准设计上未体现服务乡村战略的差异性，且缺乏针对性。二是监管协调机制存在优化空间。农村中小金融机构所在的县区就金融委协调机制的建立仍为空白，缺乏定期会议制度、信息共享及内部刊物等方式的固定交流渠道，相关部门间在信息交流上具有单联性、暂时化等特点，缺乏常态化的监管信息交流与沟通平台，主要依靠公权力机关，而缺乏各方主体包括社会力量的协同监管。
4、监管独立性受到过多干预。一是金融机构的法人治理影响监管独立性。现有法人治理监管量化考核指标薄弱，政策落地后未收到实效，实际控制人道德风险加剧，操纵业务经营，本该承担实际决策职责的社员代表大会无所作为，突出表现为法人代表 “自主”决策并发放贷款，贷审会沦为“点头机器”，损害储户利益，破坏银行信用。以村镇银行为例，其为独立法人，根据《村镇银行暂行管理规定》，在股东设置上，银行业金融机构必须是其最大股东或唯一股东，对法人资格与持股比例严格设定、对业务范围和商业风险进行严格把控，村镇银行的风险底线管理、业务经营管理支撑、公司法人治理等方面的指导由发起行负责。但实践中，这种法人治理模式往往成为维护银行业金融机构利益的硬性制度设计，并不利于对其监管。二是地方监管职责的履行被过多干预和利用。金融工作办公室（以下简称“金融办”）本应对地方金融市场履行“监管”职能，但地方政府往往期望实现对金融资源的争夺以促进地方经济增长，表现为干预地方金融监管的立法与执法，在地方政府的这种背后干预和指使下，金融办的监管职能或让位或附属于融资职能，无法按照其自身意愿审慎有效地对民间金融机构实行监管。长此以往，职能行使的偏颇会影响地方金融秩序的稳定，甚至引发区域性金融风险。
三、农村中小金融机构服务乡村振兴监管法律机制完善建议
（一）革新监管目标。监管目标通常是双重的，即秩序与活力的统一。实践中，上下级政府间监管目标并不完全一致，上级政府追求金融发展与金融稳定，追求齐头并进，下级政府往往会在两者中排序，由此会出现重视金融发展但忽视金融风险防控的情况。农村中小金融机构作为乡村金融运行发展的重要参与者，对其监管目标制定要着眼于现有乡村金融对涉农主体多样化金融需求。与“三农”金融不同，家庭收入结构和居民的生产生活环境等方面已经发生了显著的变化，在农村中小金融机构助力乡村振兴的进程中，不应停留于表面、局限于如何服务好“三农”工作，需要满足从基础设施建设到家庭消费等更广泛、更多样化的金融需求，并承担相应的社会责任。为此，应当重视金融体系的建设，创建一个健康的金融竞争环境，既要达到社会福利期望，同时也要建立一个商业上可持续的金融生态。在监管目标选择上，发挥其作为监管底线的兜底作用，鼓励地方金融资本合理权衡纯商业与纯公益间利益倾向，以此为基础，引导农村中小金融机构在形成服务乡村振兴战略的“双目标”金融生态体系的基础上，兼顾社会责任和商业可持续性，对两者关系进行“调和”。在监管目标的平衡上，可优化激励制度设计，好的激励制度设计可以引导下级监管机构根据上级监管机构的监管目标将政策落到实处，引导监管机构自上而下追求金融稳定与金融发展之间的平衡，实现监管效益最大化。
（二）强化监管权责配置对等性。第一，完善地方监管权的立法规定。农村中小金融机构的基本监管权的确定和行使，属于《立法法》第十一条第九项规定的涉及金融的“基本制度”，应通过制定正式法律对其进行规定。但在制定条件尚未成熟之时，可先由全国人大或其常委会授权国务院制定行政法规，避免以颁布规范性文件的形式进行调整，以位阶更高的条例、规定、办法等形式的行政法规对地方金融监管职责、监管权配置进行明确规定，突出地方金融监管部门“监管本位”的地位，做到有法可依。第二，明晰监管事项与范围。明确地方政府、金融监管部门等监管主体的监管职责，改变地方监管主体“重发展轻监管”的理念与传统做法，提升监管的有效性和针对性。就地方政府监管范围的确定，赋予其辖区内广泛完整的监管权，变更“一事一议”的个案授权为“一揽子”授权，提高地方监管机构开展监管工作的积极性，消除地方金融监管权来源的不确定性，实现地方监管死角“清除化”。
（三）创新监管措施法律机制
1、完善差异化监管措施制度。首先，监管措施的差异化设计应突出ESG理念，对农村中小金融机构的监管措施，要回归金融服务农村实体经济的本源，从社会全局层面出发，落实并增进社会福利，促进经济社会转型发展。“三农”工作重心已从脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的历史性转移。其次，监管指标设计上突出服务乡村振兴的政策性倾向。资本监管指标设计上突出“支农支小”的特征，对注册资本金标准、资本充足率、一级资本充足率、存款准备金率、网点设置及经营地域范围采取与其他商业银行存在较大差异的监管举措，存在明确区别性，有效地解决了农村中小金融机构存在的“融资难、抵押担保难”的难题，为普惠金融发展的切实践行、农民脱贫增收、“三农”事业的稳固发展保驾护航，让农村中小金融机构更加坚定地服务乡村振兴。
2、健全监管措施协调机制。2020年初，国务院金融稳定发展委员会（以下简称“金融委”）办公室地方协调机制在各省（区、市）正式建立，并由人民银行省级分支机构牵头建立金融委办公室地方协调机制。对此，可通过修改《中国人民银行法》，对该机制进行法定化与完善，组建地方金融监管委员会作为地方金融的牵头主管机构，促进机构间对中央金融监管政策的贯彻落实，努力实现监管主体监管职责的平衡，妥善处理中央与地方各监管主体间、监管主体与金融参与者间的关系，避免交叉监管、重复监管导致的监管资源的浪费，减少监管推诿、监管竞争现象以提升监管效率，形成监管合力。
（四）保障监管独立性。独立性是监管机构维护市场公平竞争秩序和保证监管有效性的决定性因素。保障监管独立性对农村中小金融机构的可持续性发展与承担社会责任具有至关重要的作用。
1、健全金融机构股东管理制度。首先，推进金融法律制度健全。加强顶层制度设计，对各项政策及规定进行修订和补充，颁布位阶等级更高的地方金融监管条例，提高公司和股东行为监管、功能监管的科学性和针对性，在条件成熟时可通过立法和相关制度的设计来提供制度保障，促进产业兴旺、人民生活幸福。其次，完善对控股股东的事前审核与信息公开制度。定期评估、审核控股股东的业务财务状况，对其持股比例与变动情况等信息及时公开披露，通过此种方式健全持股审核制和量化指标的设计，对股东行为进行规范。再次，完善发起人负责制。依法规定并明确主要出资人的资质条件和持股比例，对主发起人、主要出资人及其他法人股东的最低持股比例分别设定，分类设定财务指标、纳税情况等方面的准入资格条件，发挥市场机制的关键作用，让意向出资人自主选择股东角色。最后，健全股东剩余风险责任制度。根据《公司法》第二十条关于公司人格否认制度的法律规定，明确地方金融组织股东依法应当承担剩余风险责任的法定情形。控股股东在金融机构提供金融服务过程中实施了损害投资者利益的情形时，要承担相应责任。健全控股股东或实际控制人承担剩余风险责任制度，明确农村中小金融机构解散或者不再经营相关金融业务后，对风险负有责任的股东、实际控制人，依法承担金融机构应承担但实际上未清偿的债务，并承担其他责任，及时出具书面承诺函，并加强对相关信息的公示。
2、设置外部监督问责机制。在地方政绩考核机制改革仍以GDP为中心的情况下，地方金融监管当局的融资功能应该得到肯定，以外部监管问责机制防止地方政府的随意干预。首先，强化中央金融委员会的督察和问责（以下简称“中金委”）。中金委可设置派出机构进行巡回督查问责，对金融监管日常行为进行定期引导与考核，可通过对地方政府绩效考核机制中增加金融监管实效性、风险处置有效性等指标的设置来实现。对地方金融监管局出台的各类地方金融监管相关的规范性文件进行“备案审查”，针对不合规内容可向地方政府提出整改意见，责令限期整改。其次，推行省级垂直监管体制。将地方金融监管局直接定位为省级人民政府的直属机构，省级以下的金融办改制为金融监管局的驻地派出机构，并与本级地方政府脱钩，此举可减少地方政府对监管机构金融监管履职的干预与控制，强化地方金融监管的权威。先前机构的编制管理工作、人事任免和监管业务由省级金融监管局负责，并由其统一管理和部署。
（作者单位：湖南理工学院法学院）
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