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| 地方政府债务风险应对之策 |
| 第737期 作者：□文/李 立 时间：2024/9/16 9:51:50 浏览：238次 |
［提要］ 本文浅谈地方政府债务风险及应对措施。首先，介绍地方政府债务存在的意义。其次，分析地方政府债务存在的主要问题。最后，探讨应对地方政府债务风险的关键措施，通过综合运用债务管理、财政体制改革、财政支出管理和多元化融资等措施，以有效化解当前地方政府债务问题，实现财政可持续发展。
关键词：地方政府债务风险；应对措施；财政监管；债务结构；财政体制改革；社会资本参与
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2023年12月7日
地方政府债务风险是当前我国财政领域面临的重要问题之一。随着经济发展和基础设施建设的需要，地方政府债务规模不断增加，债务风险也日益凸显。本文旨在探讨地方政府债务风险的原因和影响，并提出应对措施，以促进地方政府债务风险的有效防控和可持续发展。
一、地方政府债务存在的意义
（一）推动地方经济发展。地方政府债务的存在对于推动地方经济发展具有重要意义。地方政府通过借款进行投资和支出，可以促进基础设施建设、产业发展和公共服务提供，从而刺激经济增长。债务资金可以用于修建道路、桥梁、机场等基础设施，吸引投资和商业活动，提升地方经济竞争力。此外，地方政府债务的使用也可以支持教育、医疗、环保等领域的发展，提高民生水平，为居民提供更好的生活条件，进一步推动经济发展。然而，需要注意的是，债务使用应当合理规划和管理，确保债务资金的有效利用和偿还能力，以避免对地方经济造成负面影响。
（二）支持基础设施建设。基础设施是一个地区经济发展和社会运行的重要支撑，包括交通、通信、能源、水利等方面。然而，基础设施建设需要大量的资金投入，而地方政府债务可以提供必要的融资渠道。通过借款，地方政府可以筹集资金用于修建道路、桥梁、港口、电网等基础设施项目，改善交通运输、通信网络和能源供应，提升地区的发展潜力和竞争力。这些基础设施不仅为产业发展和商业活动提供支持，还为居民提供更好的生活条件和公共服务，提高生活质量。因此，地方政府债务在支持基础设施建设方面发挥着重要的作用，但需要合理规划和管理，确保债务使用的效益和可持续性。
（三）满足社会福利需求。社会福利需求包括教育、医疗、社会保障、文化体育等方面的服务和支出。这些领域的发展和提供对于社会稳定和居民福祉至关重要。然而，由于社会福利需求的持续增加和成本上升，地方政府常常需要借款来筹集资金以满足这些需求。通过债务融资，地方政府可以投入更多资金用于教育机构的建设与改善、医疗设施的提升、社会保障体系的完善以及文化体育设施的建设，从而提高社会福利水平，提供更好的公共服务和福利保障，提高居民的生活质量和幸福感。
二、地方政府债务存在的问题
（一）债务规模过大。由于地方政府在推动经济发展、基础设施建设和社会福利满足方面的需求，借款成为一种常见的融资方式，导致债务规模不断膨胀。大规模债务的累积可能导致债务负担过重，占用大量财政收入用于偿还债务利息和本金，降低地方政府的财政自主性和灵活性。此外，债务规模过大存在潜在的风险，一旦经济增长放缓或出现外部冲击，债务偿还压力会加大，甚至可能引发债务危机。
（二）债务结构不合理。债务结构主要指债务的种类、期限和利率等方面的组合。不合理的债务结构可能带来多方面的风险和负面影响。首先，如果债务主要集中在高风险或高利率的债务品种上，地方政府可能面临较大的偿债风险，增加违约风险。其次，如果债务期限分布不合理，短期债务集中可能导致频繁的偿债压力，影响财政稳定性。此外，过高的利率水平也会增加债务偿还的成本，对财政可持续性造成压力。
（三）偿还压力增加。随着债务规模的扩大和债务期限的到期，地方政府面临着日益增加的偿债压力。如果债务偿还能力不足或者财政收入不稳定，偿还压力可能会加剧。这可能导致地方政府不得不采取紧缩财政政策，削减公共支出、减少投资，甚至影响到基础设施建设和社会福利的提供。
三、地方政府债务风险应对措施
（一）完善债务管理制度。首先，建立严格的债务审批程序。通过设立专门的债务审批机构或委员会，对地方政府债务项目的规模、用途和偿还能力进行审查和批准，确保债务项目的合理性和可行性。审批程序应当包括详细的评估和论证过程，确保债务的增长是经过充分论证和合理决策的结果。这有助于避免不必要的债务增长，防止债务过度累积。其次，加强债务发行和使用的信息披露。地方政府应当及时、透明地披露债务发行和使用的相关信息，包括债务规模、用途、偿还计划等。这样可以增加市场和公众对债务情况的了解和监督，提高债务管理的透明度和公信力。透明的债务信息有助于市场主体和公众评估债务风险，促进债务市场的稳定发展。最后，设立债务限额和风险警示指标。债务限额的设立可以有效控制地方政府债务规模的增长。债务限额应当根据地方政府的财力和偿债能力来设定，并适时进行调整。同时，建立风险警示指标体系，如债务偿还率、债务余额占GDP比重等，及时预警和应对债务风险的可能出现。一旦风险警示指标超过预定阈值，就应当采取相应的措施，避免债务风险的进一步扩大。此外，加强债务风险评估和管理也是至关重要的。建立科学的债务风险评估模型，综合考虑债务规模、还款能力、利率和市场风险等因素，对债务项目的风险进行定量和定性评估。在债务管理过程中，需要定期监测和评估债务偿还能力，并及时采取必要的措施来应对潜在的风险。例如，可以灵活调整债务结构，优化偿债计划，以减轻债务偿还压力，降低债务风险。
（二）加强风险评估和监测。首先，建立科学的风险评估模型是关键。这需要综合考虑地方政府债务规模、偿还能力、利率和市场风险等因素，对债务风险进行定量和定性评估。通过建立合理的评估指标和模型，可以较为准确地识别潜在的风险问题，及时了解债务偿还的可行性和稳定性，为风险管理和控制提供科学依据。其次，定期进行风险评估至关重要。通过定期监测和分析地方政府债务偿还能力、债务结构和债务偿付比率等关键指标，可以全面了解债务风险的动态变化。定期评估可以帮助识别出风险信号，及时发现问题，并采取相应的调整和防范措施。例如，如果发现债务偿还能力出现下降趋势，可以及时调整债务结构，延长债务期限，减少偿还压力，避免债务风险的进一步扩大和不可控。再次，加强市场监测和预警机制也是至关重要的。地方政府债务的融资主要依赖于债券市场和利率市场，因此密切关注市场变化对于风险防范至关重要。建立健全的市场监测体系，包括对债券市场、利率市场和宏观经济环境的监测和分析，可以及时发现市场风险和外部冲击。通过监测市场供需情况、市场利率波动等指标，可以及时调整债务融资计划，降低融资成本，减少市场风险对地方政府债务的影响。最后，建立预警机制也是必要的。制定风险警示指标和预警阈值，建立风险评估和预警模型，可以预测债务风险的可能性和严重程度。当风险指标超过预警阈值时，即发出预警信号，采取相应的措施应对潜在风险。预警机制的建立有助于提早预防和化解债务风险，避免风险的进一步扩大。
（三）推动财政改革。首先，加强财政收入结构调整，通过优化税收制度、扩大税收基础和提高税收征收效率，增加财政收入的稳定性和可持续性。减少对一次性收入的依赖，提高经济结构调整和可持续发展的能力。其次，推进财政支出结构优化，优先保障公共服务和基础设施建设的投入，合理控制行政开支，减少不必要的浪费。通过精简政府机构、提高行政效能和推动预算制度改革，实现财政支出的有效管理。再次，强化债务管理和控制也是重要的一环。建立健全的债务管理制度，加强债务审批和监督机制，严格控制债务规模和用途。加强债务限额和风险警示指标的制定，确保债务风险可控。通过加强债务风险评估和监测，及时发现和应对潜在的债务风险。最后，推进财政体制改革也是必要的。通过深化财政体制改革，加强地方政府财政自主权和责任意识，推动地方财政体制与经济发展相适应。加强财政信息公开和透明度，提高社会监督和问责机制的有效性。同时，加强财政管理能力和人才培养，提高财政决策的科学性和精准性。
（四）多元化融资渠道。第一，发展债券市场是一种重要的途径。地方政府可以通过发行债券来筹集资金，吸引更多投资者的参与。债券市场提供了一个可靠、透明的融资平台，可以分散债务融资风险，减轻对单一融资渠道的依赖。通过发展债券市场，地方政府可以增加融资渠道的多样性，提高融资效率，并且有助于降低融资成本。第二，吸引社会资本参与也是一种多元化融资的方式。地方政府可以鼓励社会资本参与基础设施建设和公共服务提供。通过与社会资本合作开展项目，地方政府可以减轻财政压力，分散债务风险。社会资本的参与可以带来更多的融资资源和管理经验，提高项目的执行效率和质量。第三，采取公私合作伙伴关系（PPP）模式也是一种重要的策略。PPP模式鼓励私人资本参与基础设施和公共服务领域的投资和运营。通过与私人部门合作，政府可以减轻自身的负担，提高项目的效益和可持续性。PPP模式可以吸引更多私人资本投资，同时降低政府债务负担，促进经济发展。第四，创新金融工具也可以提供更多的融资选择和灵活性。例如，基础设施债券是一种专门用于基础设施融资的金融工具，它可以吸引长期资金投资，并提供稳定的回报。另外，资产证券化是将资产转化为证券的过程，可以将地方政府的资产转化为流动性更强的证券，从而吸引更多投资者参与融资。第五，拓宽国际融资渠道也是一种多元化手段。地方政府可以通过发行国际债券、吸引外国直接投资等方式，多样化融资来源，降低债务风险集中度。国际融资渠道不仅可以提供更多的融资资源，还可以引入国际投资者的专业知识和管理经验，促进地方经济的国际化发展。
（五）提高财政收入和支出效率。在增加财政收入方面，优化税收制度是一个重要的步骤。通过改革税收政策，减少税收优惠和豁免，可以提高税收征收的公平性和效率。这意味着确保所有纳税人都按照相同的规则缴纳税款，减少逃税和偷税行为。此外，加强税收执法和监督，打击税收逃漏等行为，也是确保税收收入增加的关键。通过建立更严格的税收征收制度和加大对违规行为的惩处力度，可以减少税收漏税现象，提高税收征收的效果。扩大税收基础也是提高财政收入的重要手段。这可以通过打击非法经济活动、地下经济和黑市交易来实现。加强税收征管，提高对纳税人的监督和管理，扩大纳税人群体，增加纳税额度，有助于增加税收的全面性和广泛性。提高税收征收效率也非常重要。通过加强税务管理信息化建设，实现税收征管的自动化和数字化，可以减少人为错误和漏洞，提高税收征收的效率和准确性。采用先进的征税技术和管理系统，可以简化纳税人的申报和缴纳程序，提高征收效率。在提高财政支出效率方面，优化支出结构是一个关键的措施。这意味着合理调整财政支出的分配，优先保障公共服务和基础设施建设的投入，减少行政开支和不必要的浪费。通过审慎评估各项支出的必要性和效益，确保每一笔支出都能产生最大的社会经济效益。加强预算管理也是提高财政支出效率的重要途径。建立科学的预算编制和执行制度，确保财政支出的合理性和科学性。制定明确的财政目标和指标，加强对预算执行情况的监督和评估，避免出现预算执行不规范或超支的情况。推行绩效管理制度是提高财政支出效率的另一个重要举措。建立绩效评估和考核机制，激励和引导政府部门提高财政支出的效率和效益。以绩效为导向，将财政支出与实际成果和效益相挂钩，促使政府部门更加注重财政支出的绩效和效果。加强财政监督和审计也是提高财政支出效率的必要手段。加大对财政资金使用情况的监督力度，确保财政支出的合规性和透明度。定期进行财政审计，发现和纠正财政支出中的问题和风险，推动财政支出的规范化和合理化。
综上，地方政府债务风险对经济稳定和可持续发展构成了严重挑战，需要政府、金融机构和社会各界共同努力来应对。通过加强财政监管、优化债务结构、推进财政体制改革、引导社会资本参与等措施，可以有效降低地方政府债务风险，促进财政可持续发展。然而，应对地方政府债务风险仍然面临着一些挑战，需要进一步深化改革、加强风险管理和提升治理能力。未来的研究应关注如何更好地平衡地方政府债务规模和风险，以及促进地方政府财政可持续发展的路径和机制。
（作者单位：中兴财光华会计师事务所（特殊普通合伙）河北分所）
主要参考文献：
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