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| 共有产权住房退出研究 |
| 第738期 作者：□文/张亭玉 瞿富强 时间：2024/10/1 11:12:10 浏览：422次 |
［提要］ 共有产权住房作为住房制度中的新方式，其可持续、高质量发展，将会形成“让政府可负担，令百姓可接受”的住房供应的良好生态。但目前不同城市的共有产权住房政策并不相同，实施效果也存在差异，且针对共有产权退出的研究也比较缺乏。为此，本文研究目前共有产权住房实践城市的不同退出模式，并总结出两种退出模式及现存问题。
关键词：共有产权住房；实践；退出
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年2月22日
目前，我国并未出台统一的共有产权住房相关政策法规和制度标准，而随着六大试点城市的不断探索和发展，越来越多的城市根据自身的保障住房和房地产市场现状，将共有产权住房列入住房保障模式发展中。研究共有产权住房退出能在一定程度上帮助完善共有产权退出制度，促进建设保障性住房资源与住房资金的健康流转，同时让中低收入住房困难家庭以及夹心层群体实现产权式保障，以此缓解目前高房价背景下中低收入家庭以及夹心层群体的住房压力。所以，共有产权住房退出是一个既具有理论探索性又可解决实际问题的研究，对完善保障性住房体系具有重要的意义。
一、共有产权住房实践
2014年9月15日，淮安在全国率先出台《淮安市全国共有产权住房试点工作实施方案》（淮政发［2014］132号），就共有产权住房的保障模式、保障对象、产权划分、上市收益分配、运行管理等问题做出了详细的规划。随后，各地方政府在政策支持下因地制宜地共同探索实践共有产权住房模式。截至2023年12月，全国已有25个城市出台共有产权住房新政或已完成公开征求意见工作，详见表1。（表1）
我国的共有产权住房从有限产权经济适用住房制度演化而来，在制度设计上既有借鉴国外经验的成分也具有本国制度的路径依赖特征，且我国各城市住房市场的供需矛盾差异化显著，综合考察目前我国正在试点的共有产权住房方案可以发现，我国现行试点的共有产权住房管理模式可以分为以北京为主的封闭流转共有产权住房模式以及上海的非封闭流转共有产权住房模式。
二、封闭流转模式共有产权住房退出现状
（一）退出方式。封闭流转共有产权住房模式主要是指政府与购房人按照一定产权比例按份共有住房所有权，但政府持有产权部分恒久不变，购房人持有产权部分只能以申请回购或在特定群体内部交易的方式流转，共有产权住房性质长期不变。此做法通过限制购买群体，降低房产的流通性，弱化共有产权住房的投资属性，有利于持续性保障对住房本身有刚性需求的群体。封闭流转模式将交易对象限定在符合共有产权住房申购条件者，会削减共有产权住房市场的活跃度，但可完全确保共有产权住房的保障性，维持共有产权住房的数量，适用于共有产权住房供不应求的城市，以北京市为代表。
（二）退出管理。目前我国实践共有产权住房的城市中，仅有北京、广州、深圳实行封闭流转共有产权住房制度。
封闭流转模式主要体现了共有产权住房的保障性，而保障重点体现在政府产权部分对应的居住权保障，即对于家庭未购买的产权份额，政府一般不收取租金或少收租金，减轻家庭的住房负担。虽然在共有产权住房使用过程中三个城市均未收取租金，但需要注意的是，三个城市均规定了特殊情况下的租金收取。北京：已购买共有产权住房的家庭如被发现违反规定的，由代持机构责令其腾退住房，收取住房占用期间的市场租金。广州：承购人在取得本市住房或换购的共有产权住房使用权之前，可以按上一年度房屋租金参考价向产权受让方租赁所出让的共有产权住房临时居住，但最长租期不得超过一年。深圳：购房人未在规定的期限内申请收购共有产权住房的以及应当转让所购共有产权住房但未转让的，由主管部门按照规定的收购价格收回，并按照市场参考租金计收自规定的期限届满之日起至实际腾退住房期间的房屋占有使用费。
在封闭流转模式中，不可回购制度和转售对象限制制度确保了共有产权住房的产权性质永久不变。按规定封闭流转共有产权房可以在符合条件的家庭中循环使用，理论上共有产权住房通过长期积累能够实现循环利用，但由于规则设计的缺陷，封闭流转模式不但无法形成循环利用，而且长久的共有关系必然需要政府或代持机构长期投入监督成本。根据北京和广州的规定，只有当共有产权房买受人取得其他住房时才需强制退出共有产权住房，对于买受人因其他经济条件变化的情形并无规定。基于法不禁止则自由的原则，在不发生强制退出情形时，购房人可永久无偿占有和使用政府所持有的产权部分。
另外，北京市允许共有期间购房人将住房出租。购房人应在市级代持机构建立的网络服务平台发布房屋租赁信息，优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租，租金收益由购房人和代持机构按照所占房屋产权份额获得相应部分。
三、非封闭流转模式共有产权住房退出现状
（一）退出方式。非封闭流转共有产权住房模式是目前我国共有产权住房试点的主流模式。整体上非封闭流转模式最大限度保留了有限产权经济适用住房的现行规则，符合渐进式改革的基本特征。此种方式为共有产权住房均预留了未来向商品房转化的空间，在退出环节，以5年流通锁定期为界，申请人取得不动产权证书不满5年的不得增购及交易个人持有产权，申请人获得不动产权证书届满5年的可上市交易或增购剩余产权转化为商品房，政府产权部分的贴现金额作为保障房专用资金进入保障房资金专户循环使用。同时，也可以申请政府或代持机构回购，回购的住房依旧作为共有产权住房。此做法强化了共有产权房的市场投资属性，实现为中低收入家庭实现资本累积和财富增长的目的。
非封闭流转模式保障家庭可以顺利退出保障体系进入市场体系的可能，为中低收入人群的住房提供了一个阶梯式上升的通道。此模式不限定交易对象，共有产权人只需缴纳政府产权份额对应的房款即可，这实质上会导致大量的共有产权住房流失，却会增加共有产权人购买的欲望，适合共有产权住房供过于求的城市，以上海市为典型。但上海市对购房人作区分，沪籍购房人可按照产权份额交纳政府持有的相应比例的价款，上市转让或者购买政府产权份额后，住房性质转变为商品住房；非沪籍购房人采同北京市相似的封闭流转模式。
（二）退出管理。目前我国大多数城市采取非封闭流转共有产权住房模式，但各地在具体实施细节上存在差异。在共有产权住房出租方面，上述城市中只有宜宾市允许出租共有产权住房，规定中表示承购人需出租的，须与代持机构协商达成一致，并在租赁房屋属地住房城乡建设主管部门办理房屋租赁登记备案。
在增购部分，黄石共有产权购房人首次购买份额满三年可申请买断剩余份额，价款以原购买价格计算，其余地区均为五年。增购的产权份额，大多数城市规定在增购时需一次性全部购买，如上海、宁波、杭州、烟台、西安等；而南京、连云港等地则允许分次购买共有产权住房产权份额；也有部分城市未对增购份额做出规定，如无锡、张家港等。
南京市和宜宾市在转让对象方面作出规定。南京市共有产权保障房出让给符合申购共有产权保障房条件的家庭和个人的，按不低于原保障对象拥有的产权份额转让；出让给其他家庭或个人的，买方需购买完全产权。宜宾市承购人取得共有产权住房不动产登记证已满5年，未取得完整产权，可向代持机构提出申请，将共有产权住房个人份额转让给代持机构或其他符合条件的申购对象，在同等条件下代持机构具有优先购买权。其余地区未对转让对象提出要求。
在上市年限设定上，杭州市、宁波市共有产权保障住房购房家庭取得不动产权证满10年的，可将其共有产权保障住房份额上市交易。黄石市为取得完全产权三年后，购房人可出售原有住房。烟台市、宜宾市在已经取得全部不动产份额后，可以自行上市交易，不受有关限制。大连市、张家港市共有产权购房人在签订购房合同满5年且取得完全产权后，方可上市交易。其余地区均为购买共有产权住房满5年且取得不动产权证后即可上市交易，均由政府或代持机构优先回购。
同时，部分城市规定了车位、车库的产权管理。上海单独选址、集中建设的共有产权保障住房地下车库产权为全体购房人共有，利用地下车库获取的收益，归全体购房人所有。张家港市共有产权房汽车库（位）由申购家庭按照核定的价格购买，享有完全产权。宁波集中新建共有产权住房居住区的车位、车库产权归政府所有。
在租金管理部分，各地区收取方式有所不同。西安市政府产权份额部分需购房人按照市场评估租金的70%向代持机构缴纳租金。大连市规定购房人签订合同满10年仍未购买完全产权的，应按政府持有产权份额所占相应面积缴纳房屋租金。淮安市规定共有产权时间超过5年的，政府、企业可依据购房合同的约定，就其拥有的产权部分对应的使用权向个人收取90%市场评估租金。黄石市在首次购买产权三年内，产权人持有份额不计缴租金；满三年未满五年的，购房人按未买断的剩余30%份额交纳租金；五年后未买断剩余份额，自第五年起，按银行同期贷款利率计收财务成本，不再计缴租金。连云港市规定政府拥有的产权部分房屋5年内免费提供给购房家庭使用；5年后继续使用的，应按市场价格向政府交纳租金。宜宾市承购人取得共有产权住房不动产登记证超过5年，未取得完整产权且继续使用共有产权住房的，须参照同地段同品质市场租赁住房租金水平缴纳代持机构所持份额租金。在发现已购买并入住的申请人虚报、瞒报、提供虚假证明、伪造证明材料等情况时，西安市收取住房占用期间的市场租金；无锡市按照同类地段市场租金标准全面积收取住房占用期间的租金；宁波市由代持机构收取住房占用期间的市场租金。
由于共有产权住房在取得不动产权证相应年限后有条件转化为商品房，理论上政府可通过转化制度实现住房保障资金循环流通。但从具体制度设计来看，要实现这一目标存在一定障碍。
四、共有产权住房退出存在的问题
（一）缺乏法规依据。自共有产权住房政策出台以来，已在多地进行了试点和实践，但由于缺乏顶层设计和国家法规的规制，导致各地规范性文件制定的依据差异较大，此项制度的推行进程较为缓慢。各地规范性文件存在的差异性，使得颁布的政策规定各有不同。地方政策的“碎片化”容易出现产权设计混乱、监管力度不到位、纠纷解决机制法制化缺失等问题，这些问题的存在势必影响共有产权制度的可行性和合理性。只有在法规的强制约束下，才能保障这项惠民政策有序、高效地运行，因此立法机关应尽快出台有关法规及规章，制定健全的法规体系，使政策的落实做到有法可依。
（二）退出方式的风险性。当前环境下，如果购房者在规定期限内无力购买共有产权住房全部产权实现退出，政府具备优先回购共有产权住房的权利，将共有产权住房作为保障性住房提供给下一批共有产权住房的保障对象，但是回购共有产权住房无疑给政府财政带来巨大压力，共有产权住房政府原产权部分由土地出让金、税收优惠及政策优惠组成，若政府进行回购退出，则需出资购买保障对象的产权部分。若房价处于上升通道，则住户回购剩余产权的积极性高，而政府也可从共有产权住房中剥离；若房价下跌，住户极有可能不再愿意回购政府产权，届时绝大多数的共有产权住房将由政府持有，政府所承担财政压力与风险将会加大。
（三）忽视双重属性。封闭流转共有产权住房模式注重共有产权住房的保障性，通过限制交易对象极力保持共有产权住房性质不变，较好地打击了共有产权住房的投机行为，弱化共有产权住房的投资属性，可有效保证共有产权住房的数量，但也会限制共有产权住房的流动性。非封闭流转共有产权住房模式更加注重共有产权住房的财产性，其将流转后的共有产权住房变为商品住房，增加了房屋的流动性，更好地维护了购房人的财产利益，但也会造成共有产权住房数量减少。共有产权住房的外部转让需要在确保住房保障性的同时兼顾财产性，对于两种模式的交易设计均未做到上述要求。
（作者单位：南京工业大学）
主要参考文献：
［1］牛静敏，钱璟.共有产权住房有效运行的国际经验及借鉴［J］.住宅与房地产，2023（15）.
［2］吕程，陈友华.英国共有产权住房实践与启示［J］.城市规划，2023.47（11）.
［3］徐子馨，乔庆中，冯文峰，等.共有产权房建设与运营模式的发展困境与建议——以西安为例［J］.住宅与房地产，2022（30）.
［4］陈阿真.保障性住房“退出难”原因分析及对策研究［J］.房地产世界，2021（17）.
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