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| 连云港市财税体系建设浅议 |
| 第738期 作者：□文/孙露露 周贤君 时间：2024/10/1 11:18:26 浏览：168次 |
［提要］ 完善的地方财税体系建设是提升地方政府职能、提高公共服务效益，推动地方经济高水平发展的重要保障。国家在“营改增”后，取缔地方主体税种营业税，对增值税共享比例进行调整，稳定地方税收来源。地方税体系却出现收入规模偏小、地方可支配财力偏紧、稳定的主体税种偏松散、政府间税权配置不规范、地方税种划分方式不科学等问题。由此，亟待完善地方现代财税体系建设，赋予地方税收管理权限，解决面临的问题。依据国家税收法律，因地制宜，制定具有科学化、规范化、法治化的高效地方财税体系，完善地方新主体税种，增加地方税收入，提升地方治理能力，构筑适应我国经济社会发展的地方现代财税体系。
关键词：连云港；现代财税体系；公共管理
中图分类号：F812.7 文献标识码：A
收录日期：2024年2月17日
财税体制是国家治理的基础和重要支柱，建立现代财税制度是完善社会主义市场经济体制的重要举措，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的根本保障。我国财税体制的建设随着社会主义经济的繁荣和发展，也经历了不断的完善、客观、科学的过程。
中央与地方财政从1980年实施“分灶吃饭”，到1994年分税制财政管理，指明了地方税问题为改革目标方向。地方税收收入的主要来源为“营业税”，并设立了繁多的地方税税种，但税收收入没有成正比。为了建立适应社会主义市场经济发展的现代财政制度，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，《方案》明确提出：优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系。2016年国家实行“营改增”改革，取缔了地方主体税种营业税，对增值税共享比例进行了调整，稳定了地方税收来源。然而，地方税体系却出现了收入规模偏小、地方可支配财力偏紧、稳定的主体税种偏松散、政府间税权配置不规范、地方税种划分方式不科学等问题。针对这些问题，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，对税制结构进一步优化，提出了“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重”的目标。这是全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制的新要求。同时，也明确了地方税体系就是地方独享税种及划归地方分享的若干税种的组合，是地方政府财政收入的主要来源，也是国家税收体系的重要组成部分。
在国家陆续出台的政策部署下，作为地方财税部门，当务之急就是完善地方财税管理体系，克服和解决实施地方税体系中的不完美、不科学之处，完善以提高为地方公共服务为首任的地方税体系，从而完善地方政府职能、提高公共服务效益，推动地方经济高水平发展。本文以江苏省苏北地区连云港市在完善地方税体系建设过程中的经验，作为分析地方税建设的切入点，以期对地方税体系建设有一定的参考作用。
一、连云港市财税体系现状及存在的问题
2014年7月24日，为了落实中央《深化财税体制改革总体方案》，江苏省发布《关于深化财税体制改革加快建立现代财政制度的实施意见》（苏发［2014］16号），提出要深化财税体制改革，构建符合江苏省实际的现代财政制度，在2020年基本建立有利于转变经济发展方式、有利于搞活微观市场主体、有利于建立公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的现代财政制度。近年来，江苏省苏北地区的连云港市，在市级财力下移后，事权划分模糊，可用财力增长乏力，支出需求增加迅速，开展工作常以资金作为主要手段，专项转移支付资金量大、种类多、涉及面广，导致部分支出责任存在不明确等情况发生，财政矛盾日益加深。
（一）预算管理制度不完善。一是预算编制缺乏前瞻性。预算编制时间过短，流程冗余，科学性降低，在执行中频繁进行调整，降低了预算的严肃性。尽管也制定了地方财政发展的中长期计划，但从年度部门决算量化评价来看，部门预决算差异率普遍较高，往往部门年终收支决算数远高于年初预算数，因此年度预算对财政的约束力相当有限。二是预算审批欠缺科学性。预算审查工作需要专业性强、技术性高、政策敏锐的人才胜任，但目前预算审批部门欠缺财政学专业人才以及缺少外部支持，要在短时间内对预算完成实质性审查就难以保证科学性。三是预算绩效管理单一。连云港市在全省预算绩效管理推进工作评比中连续两年得到省厅表彰，在预算绩效管理方面取得了阶段性成果，但仍存在诸多可改进之处。例如，部分单位对预算绩效管理工作重视程度不够，轻管理、轻绩效，缺乏多元化的绩效评价人才，难以满足现阶段预算绩效管理的需求。
（二）收入体系存在问题。一是财政收入进入低速增长区间。随着“营改增”等减税降费措施力度加大、外部环境冲击，财政收入中低速增长进入常态化。2017～2022年，连云港市一般公共预算收入年均增速依次为1.6%、9.1%、3.5%、1.2%、12.1%、1.7%，平均增速4.9%，如图1所示，其中有5年低于全省年均增速。二是地方税收体系建设缓慢。随着“营改增”以及减税降费等措施实施，直接税占比逐年提高，间接税比重逐年下降，虽然变化幅度和变化的直接效果并不明显，间接税占比依然相对较高，在增值税逐年占比下降的大环境下，缺乏主体税种的现状将导致财政收入的不稳定，地方政府无法稳定获得行使职能所需要的财政资金、以致难以执行长远的规划。随着减税降费政策逐渐规范化、法律化，地方政府从税收方面调节刺激的空间降低。由此，迫切需要进行地方税收体系改革与完善。（图1）
（三）连云港市税收体系存在的问题。一是人均财力偏低，行政经费负担沉重。连云港市经济发展相对滞后，公共预算收入排名居后，而财政供养人员较多，如按常住人口和财政供养人口计算人均财力则排名更加靠后，导致财政支出绩效水平从支出层面就低于其他地区。二是财政支出保持常态高速增长。2017～2022年，连云港市一般公共预算支出年均增速依次为4.7%、7.4%、11.1%、7.7%、6.5%、0.3%，如图1所示，平均增速6.3%，近6年支出平均增速远高于收入，并且随着政府偿债进入高峰期、旧城改造、新城配套建设等，财政支出在原有基数上将新增大量成本。三是政府在产业投资建设领域资金投入偏多、政府硬性支出偏多，在公共服务和公益性领域投资比例较低。
二、建立健全连云港市地方财税体系的建议
（一）建立现代化预算制度
1、加强透明化预算制度建设。一是公开范围进一步扩大。在注重预算体系的顶层设计的同时，公开预算编制依据、预算会计账本和决策流程。二是公开内容进一步细化。政府支出项目除标明常规款项外，还要详细标注支出绩效的附注、款项，让民众明晰支出是否合理、是否有效。此外，预算编制精确到具体的执行人、事项、物品，事无巨细。三是拓宽公开渠道。运用多媒体新形式，让全体民众参与预算决策流程。增加对比图表、复杂问题简单化、详细附注等，满足不同层次公众对数据获取的需要。
2、完善政府预算体系建设。连云港市虽然建立并实行政府预算体系，但还存在很多问题，如部分预算功能体系及预算权限划分不科学、低效等。由此，体系建设的重点应该抓住两个方面：一是实行项目执行责任人制度，将当年及往年年度的结转、结余资金全部并入本级预算，全部纳入预算管理当中，以此扩大预算编制范围。二是对国有资本经营预算放大管理范围。要强化国有资本经营预算，强化社会保险基金预算，在一般公共预算中并入国有资本经营预算资金，让国有资本收益收缴比增强。
3、优化预算执行力度管理建设。一是实行预算强制管理制度。实行领导责任制，制定各项预算支出审批制度并严格执行，部门负责人签署承诺书，对部门编报预算的真实性、合理性和有效性负责；实施个人年绩效考核制，把预算工作纳入职工绩效考核中。二是支出预算管理要及时。为提高各部门提前下达转移支付的比例，给调整预算留有余地，要及时下发年初预算、审核批复各部门预算文件；对以前年度结转资金要做到精打细算、按计划统筹结转资金。三是督促落实预算执行制度。建立约束机制以管理预算编制与结转资金的衔接使用，对部门的预算执行情况按照统一规定标准进行绩效的自我评价，并在审核后公开绩效评价报告。
（二）建立上下级规范统一的财政制度
1、逐步完善市与区（县）财政收入分配制度。一是进一步完善财政收入分配制度，对市与区（县）收入的增量部分按照比例共享。二是区（县）政府相应调整对下级财政制度的改革，实现财政制度权责对等、公平统一。
2、理清市与区（县）支出责任。一是划分各级财政承担的支出责任边界，按照“谁的事、谁拿钱”和“谁办事、谁出钱”的原则执行。二是以法律形式规范事权划分边界，逐步建立事权配置制度化，从制度上规定事权边界，避免“事出多头” “踢皮球”等现象的发生。
3、改革转移支付制度。一是完善一般性转移支付制度。对一般性转移支付进行合理整合，促进区域经济协调发展，提高公共服务水平。二是严格把控专项转移支付资金使用。主管部门应根据国家相关政策，合理使用专项转移支付资金，保证公平优先、兼顾效率的原则。三是提高专项转移支付的使用效率。重点支持全市重大工程及重点项目，集中财力做大事，提高资金使用效率。此外，对人民群众切身利益相关的专项转移支付资金，推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。
（三）加强拓展财源建设
1、加快财源政策转型。一是财政要助力地方经济建设。在保证民生需要的同时，加大力度支持重点项目建设，如新机场、铁路、高架项目；加强市、区两级倾斜项目改造建设，如活力街区打造、生态修复、基础设施更新；支持重点板块发展与转型升级，强化人才引进、科技创新等资金使用效率；提高对普惠金融、科技服务业政策扶持力度，积极鼓励大众创新、创业。二是用好减税降费政策，优化经济建设环境。实行“营改增”试点推广、小微企业税收优恵等，从实减轻企业负担，营造有利于企业发展的财税环境，增强市场经济体活力；探索普惠制扶持路径，如对企业贷款风险进行补偿、担保费适度补贴、打造便捷化公共服务平台等。三是树立招商引资税收目标导向。建立对招商项目税收评估的提前预判机制，项目引进前预先评估税收、筹划税源，引入“对赌”机制，杜绝引资不引税问题的发生。
2、建立严密的征管体系。征管体系必须从实际出发，符合中央与地方收入划分的顶层设计和改革进度，同时还要适当调整中央财政资金的市与区（县）的分配体制。
3、加快全流程税收治理信息化建设。构建现代化信息技术支撑的财源信息平台，严格界定非税收入范畴，并依法征管。强化税收入库执法监督管理。切实遏制减征、免征、多征、缓征的错误征税行为。深入实际调研，通过网络信息化手段实时进行重点区域、重点行业、重点企业税收监控，运用大数据分析研判，加快全流程税收治理信息化建设，对各相关部门进行信息共享。
（四）建立健全资源开发税费和生态补偿体系。后发地区在进行经济建设的同时容易忽略生态保护，要坚定树立“两山论”发展理念，加快建立、完善具有地域特色的资源保护性开发税收政策。要建立健全资源税制度，因地制宜构建合理的生态补偿机制，科学评估环境资源的市场价值、供需关系，将资源税增加的部分划归收入进行反哺生态建设，探索建立可行的生态补偿路径，保护开发地方生态资源。
（五）建立财税制度改革与产业结构调整协同机制。连云港作为后发地区，应持续关注国家财税制度改革目标和政策的阶段性特征，为财政制度公共化奠定坚实的产业基础。同时，在实施财税制度改革时，应着眼于经济高质量发展，财政支出必须统筹考虑经济发展、产业转型升级，支持连云港不同产业的协调、平衡发展，为地方财税制度改革打下牢固基础。
1、抓住机遇，谋划本地重点产业腾飞。连云港市地方政府应乘风而行，深入研究国家产业发展规划，抓住浙江、苏南等经济发达地区产业结构升级的窗口期，因势利导制定具有本地区特色的产业发展策略。结合江苏省和连云港发展中长期规划，重点支持化工产业、医药产业、物流仓储、电商服务、装备制造等具有区域竞争力的产业，做好承接转移服务，进而为地方经济高质量发展保驾护航。
2、合力打造优质财政支持平台。优质的财政服务平台不仅有利于提高财政工作的效率、提高政务公开的透明度，而且可以提升财政服务质量，助力产业发展。一是运用云计算、大数据等技术，实现对辖区内企业及整个行业的精准识别、综合分析、动态管理，减少信息不对称矛盾。二是利用财政平台的科学研判，有针对性地加大对新兴中小微型企业融资的财政扶持；对于重点产业，利用平台进行市场化融资，设立专项财政基金扶持产业转型升级；还可以通过发行政府地方债等方式，提高城乡公共基础设施和服务设施建设水平。
综上所述，依据国家相关税收法律，因地制宜，制定科学化、规范化、法治化、高效率的地方财税体系，深化改革，上下联动，拓展财源等多措并举，增加地方财税收入，提升地方财政治理能力，构筑起适应地方经济社会发展的现代财税体系。
（通讯作者：周贤君）
（作者单位：湖南农业大学）
主要参考文献：
［1］周子轩，曹永东，王志强.新时代背景下我国地方税体系的现状、问题与出路［J］.决策与信息，2022（10）.
［2］段国海.优化财政转移支付的预算管理［J］.预算管理与会计，2020（06）.
［3］郝静.青岛市加快建立现代财政制度的对策研究［J］.公共财政研究，2016（06）.
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