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| 辽宁省政府数据开放发展策略 |
| 第738期 作者：□文/张馨予 张子涵 余江婷 时间：2024/10/1 11:19:29 浏览：515次 |
［提要］ 近年来，政府数据开放成为行政管理领域的研究热点。笔者采用网络调研法和问卷调查法，从政府举措、平台建设和开放环境等三个方面调查辽宁省政府数据开放发展现状，探究面临的困境以及未来发展策略，旨在探索符合辽宁省特色的数据开放创新之路。
关键词：辽宁；政府数据；开放发展
课题项目：东北大学第十七批省级大学生创新训练计划项目（项目编号：231003）
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2024年2月22日
一、问题的提出
随着互联网和大数据技术的发展，政府治理进入了数字化、智能化新阶段。政府数据开放作为推动政府治理现代化的重要内容，正在成为各地政府推进政务公开和提升社会治理能力的重点。在此背景下，党中央、国务院精准把握全球数字化、网络化、智能化发展风向标，对政府数据开放发展作出系列部署。“十四五”规划提出提高数字政府建设水平，加强公共数据开放共享。构建统一开放平台和利用端口，优先推动企业登记监管、卫生、交通、气象等高价值数据集向社会开放，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。2022年4月通过的《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》强调进一步推动政府数字化，运用数据“为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑”。
但由于开放时间与执行力度等差异，国内各区域政府数据开放呈现出不均衡状况，尤其是东北地区的政府数据开放水平仍然较低。近年辽宁省相继出台了《数字辽宁发展规划（1.0版）》《数字辽宁发展规划（2.0版）》，提出将推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值等作为规划内容之一。2022年，辽宁省公共数据开放平台建成。辽宁省成为东北地区第一个启动省域政府官方开放数据平台的省份，进一步完善了政务数据平台建设和政府数据资源体系。2023年，省发改委又牵头制定《辽宁省完善机制发挥数据要素作用的实施意见》，对数据开放标准提出更为具体的发展要求和发展任务。
现有研究主要集中于全国范围内的文献分析和问题探究，鲜少有针对辽宁省的政府数据开放专题研究，从利用行为等用户视角出发分析政府数据开放水平的研究寥寥无几。辽宁省作为中国正处于转型升级关键时期的老工业基地，开放共享政府数据资源，对激发经济社会创新活力、提升企业和公众参与社会治理的能动性具有重要意义。因此，本研究聚焦作为政府数据开放的核心受益者——社会公众，全面分析、评估辽宁省政府数据开放现状，找出存在的盲区与不足，有助于更广大公众与社会力量的参与和受益，提炼出新形势下符合辽宁省特色的数据开放发展之路。
二、政府数据开放核心概念界定
（一）政府数据开放的含义。大数据时代，政府数据开放早已成为我国数字政府建设的重要举措。政府数据是指政府部门在开展工作过程中获得的与人民生活相关的各种数据。郑磊、关文雯（2016）提出政府数据开放是信息技术、政治和社会发展到一定时期的产物，是开放这些由政府在管理社会公共事务过程中采集和存储的数据。上官莉娜、夏本倩（2022）将政府数据开放定义为政府将其拥有的数据无条件向社会开放，从而使所有人都可以自由地访问、获取、使用并分享政府数据。学界对于政府数据开放的定义主要将政府部门视为开放主体，政府所收集的众多数据集为开放内容，公众则为数据开放的受益者。
目前，我国已逐步形成了“政府信息公开——政府数据开放——公共数据开放”的数据开放链条。2022年国务院出台《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，对公共数据开放的界定方式作出更新。除公共部门外，只要是受政府委托、得到公共财政支持所创建的数据，以及掌握在各类组织机构手中但与政府相关、具有重大公共利益的数据，都属于公共数据，应向社会开放。简言之，公共数据开放将会使所能开放、供公众使用的数据范围变广。但数据开放最终目的都是为了惠民利民，打破“数据孤岛”困境，带动数据流通社会发展。（图1）
通过辨析以上概念，本文认为政府数据开放是政府行政机关或有关行政执行部门，在保障信息安全和个人隐私的前提下，向社会公众开放、供公众免费使用全部公共数据以创造公共价值的活动。
（二）政府数据开放评估指标体系。界内学者针对国内外政府数据开放状况创建了系列评估指标体系，以便更好地判断各地区政府数据开放程度及水平。目前国际权威的政府数据开放评估项目，如开放数据晴雨表、开放数据监测和开放政府数据指数（OGD指数）等，均是对开放政府数据实践进行的评估排名。国内韩磊（2018）等分别从价值共创和建设效率的角度对开放政府数据平台进行了评估。林明燕、张廷君（2019）运用德尔菲法和层次分析法对指标进行筛选和权重赋值，构建了包含4个一级指标、15个二级指标和38个三级指标的平台绩效评估指标体系。
从开放实践来看，我国较为权威的评估体系是中国开放数林指数，其从准备度、服务层、数据层和利用层4个维度，以年为单位对我国地方政府数据开放水平进行综合评价。2023年度更新的指标体系如表1所示。（表1）
指标体系的更新强化了公众的需求驱动与利用导向，说明市场和社会的广泛需求是数据开放的重中之重。立足需求导向的开放数据，其利用率将大幅提升，更会推动新一轮需求的到来，由此形成良性循环。目前，我国政府数据开放的指标评估体系还存在极大发展空间，值得在省域政府实践中持续打磨、不断创新。
三、辽宁省政府数据开放现状
（一）辽宁省政府数据开放受到政府重视。政府的重视和政策法规的完善是辽宁省政府数据开放的基础。2019～2023年，省政府先后颁布《辽宁省大数据发展条例》《辽宁省完善机制发挥数据要素作用的实施意见》等8份纲领性文件及多项数据管理政策，均强调政府部门在开放数据中的关键作用。此外，政务数据资源共享实行统一目录管理，明确了政务数据资源的分类、格式、属性、共享方式、使用要求等全省统一的标准与规范。沈阳、大连等城市也积极响应号召，分别出台《沈阳市政务信息系统整合共享实施方案》《大连市大数据发展“十四五”规划》等文件，强化工业数据采集，深化公共数据与社会数据融合。
2021年，辽宁省大数据管理局正式启动，将分散在各部门的大数据相关职能、信息资源统一管理，完善公共服务数据共享机制。同年成立“数字辽宁建设工作领导小组”，召集53位专家学者组成数字辽宁建设专家咨询委员会，加强数字发展协同推进。2022年4月，沈阳市率先在市区两级政府内实施首席数据官制度试点，建立起一支“懂业务、懂技术、懂管理”的复合型干部队伍，进一步消除数据壁垒，推动数据资源汇聚共享和安全防护，促进物联网、5G、云计算、大数据、区块链、数字孪生等方面的创新应用。辽宁省政府数据开放相关政策文件数量持续增多，政府创新举措不断。但已有政策文件大多强调数据开放共享的重要性，少有关于政府数据开放过程的专项法规政策，缺乏针对性。
（二）辽宁省政府数据开放平台初成体系。在平台建设方面，迄今为止辽宁省已经建立省市级的数据交换平台60余个，建成经营性数据中心70座，省级工业互联网平台15个，以及辽宁省大数据中心、辽宁省科技创新资源共享服务平台等其他大数据平台，将分散在各市的数据集中统一到各数据中心，联合实现全省指挥与控制。辽宁省公共数据开放平台也于2022年正式上线，平台建设已初成体系。在数据内容方面，辽宁省政府数据开放包括发改委、省科技厅、省民政厅、省司法厅、省人社厅、省生态环境厅、省自然资源厅等27个部门，开通包括统计、农业、就业、文化、社会保障、安全监管、企业登记管理等17个重要领域的数据，开放数据接口80个，数据目录252个，开放数据共1，924万条。此外，省政府还根据社会提出的申请情况，公开社会所需要的不同类型的政府数据，不断推进辽宁政府数据开放的全面化完整化。
（三）辽宁省政府数据开放环境持续优化。在辽宁省大数据领域政策逐渐完备的背景下，政府数据开放环境持续向好。当前，辽宁省政府数据开放宣传较为到位，政府数据开放意识和公众数据利用意识也不断提高。平台特设互动交流板块，在内容建议、问题反馈以及数据纠错等方面提供反馈空间，数据开放服务意识不断增强。
辽宁省还建立了更加完善的数据采集机制，包括改进数据采集工具和技术，优化数据传输和存储，提升数据整合效率，提高了政府开放数据的准确性、有效性和完整性，增强了使用者的信任度。同时，省政府推动数据目录格式标准化，并加强对数据质量的监控与保障机制，包括制定评估数据质量的标准，进行数据质量检查和验证，提高了数据的可读性和可操作性。
四、辽宁省政府数据开放存在的困境
（一）政府数据开放体制机制不完善。首先，辽宁省政府数据开放的数据量和开放接口均较少，部分开放部门数据目录仅为个位数，地市级数据目录皆为空白。可见辽宁省数据开放的体制机制不健全，获取和开放数据的渠道单一、范围狭窄。其次，辽宁省统筹推进的主管部门力量不足，虽然辽宁省已经成立了开放数据主管部门，但现有部门推动和协调开放数据的能力较弱，部门之间形成了数据孤岛，数据流通不畅，与数据的衔接不完整，导致数据分散在各个政府部门，这使得数据之间难以形成有效的链接。最后，法律授权不足，数据开放主管部门缺乏明确的法律授权和组织地位，是推进过程中的制约因素。
（二）平台开放数据成熟度不足。与山东、浙江等地相比，辽宁的数据开放平台起步较晚，整体水平较低，存在数据量不足、开放类型单一、平台功能不完善等问题。从数据本身来看，当前辽宁省政府开放的数据集数量偏少，数据资源整体性和全面性有待提高，且存在时效性差、全面性和整体性不足的问题，无法满足公众对高价值数据集的使用需求。从数据维护上看，相关数据管理能力有待加强，数据采集、更新、发布、监督等管理能力较弱，一定程度上制约了数据的开放质量。从开放范围来看，辽宁省仅沈阳市上线市级官方数据开放平台，多个地级市数据未在省平台生成数据目录，达不到与省级数据的紧密对接，开放数据的协同性和集聚度不够。
在实践中，省数据开放平台的网站访问量月均8，878.58次，接口调用量月均仅650.71次，资源下载总量为0。数据的调用量仅占网站访问量的7.33%，数据资源使用率相对较低。此外，据调查，公众在使用过程中遇到“平台详细数据不足” “缺乏清晰的操作指引或用户说明” “数据格式不统一” “找不到相应数据”等问题。在数据安全方面，辽宁省政府部门未对个人隐私保护和数据开放、利用和保护的有关事项作出明确规定，给数据开放带来了一定的安全风险。由此可见，开放数据在使用时还存在分散且多样的问题，整体建设需要进一步加强。（图2）
（三）政府数据开放公众参与度不高。政府数据开放的最终目的是服务公众，因此公众认知和参与度是影响政府数据开放的重要因素。然而，辽宁省在数据收集阶段，数据开放平台宣传力度不足、互动性低，时效性差，无法及时收集公众对数据需求的反馈。在数据使用方面，公众高关注度的医疗、城建、交通等领域开放数据不足。此外，对比上海市公共数据开放平台，其数据最高调用次数为18，659，692次，而辽宁省平台最高调用次数仅在千位数，省内公众对于数据的使用积极性不高。无论是数据的收集还是调用，辽宁省政府数据开放过程中都缺少足够的宣传和公众参与。
五、辽宁省政府数据开放发展策略
（一）充分发挥政府作用，促进数据开放体系建设。政府作为数据开放的主体，应当发挥其引领作用。首先，完善数据开放的政策体系。依据辽宁省实际情况，建立协调的数据开放政策体系，促进开放数据量增长、质量提升、格式优化、获取下载自由化。其次，出台促进数据开放提升的具体政策措施，如设置数据开放目标、建立数据质量评估机制、推动采用通用开放格式、取消非必要限制等。加强部门之间、中央和地方之间在支持数据开放政策上的协调配合，形成系统化、协调一致的政策体系，有效推动数据开放。最后，积极借鉴国内外先行经验。英美等国家充分调研后发布国家开放数据行动计划和开放数据白皮书，国内山东、浙江等重点发展地区也形成了相对完整的开放模式和数据开放行动计划。总结以上地区优秀制度和策略的共同特点，出台符合本省实际情况的数据开放模式和方案，是省政府未来数据开放工作重点之一。
（二）以经济发展为政府数据开放利用赋能提效。经济发展能够壮大数据资源。经济转型升级过程中产生的海量数据，丰富了政府数据开放的内容，为数据开放提供前提。在实践中，辽宁省应实现与地市级数据平台或公共部门数据的互联互通，为海量数据的开放和使用打造基础，向“公共数据开放”迈步。在建设服务型政府的基础上，以满足民生需求为首要任务，尽快开放交通、医疗、教育等民生数据，充分利用数据资源，搭建公共服务平台。此外，还要掌握经济与政治的辩证关系，完善上层建筑的同时立足辽宁省独特的工业发展现状，着重加强工业领域数据开放，带动产业变革，助推数字经济。在数据授权运营机制持续健全背景下，支持创新企业开发应用，提高数据利用价值，创造更多研究成果，提供优质增值化服务，推动产业升级和经济数字化进程。
（三）加强公众参与，将政府数据开放融入人民生活。第一，多渠道加强数据开放平台宣传。通过报纸、短信、新闻报道等渠道加大辽宁省政府数据开放平台的宣传力度，提高公众对开放数据的了解和使用能力，提升政府数据治理水平。第二，根据公众在使用开放数据平台过程中的反馈，统计公众的数据需求和关注点，改进和拓展开放数据平台的功能，提升政府数据治理监管能力，激发公众使用热情。第三，加强政民互动，提高政务公开透明度，激发公众参与政务和社会治理的热情，扩大数据开放覆盖面。第四，立足公众需求，开放更多高价值民生数据，支持数据驱动决策，丰富公共服务，提升政府治理效能，推动构建服务型政府，探索政府与公众协同治理的有效途径。
（四）以科学技术推动数据生态体系的完善与创新。科学技术的发展是政府数据获取、开放与更新的坚实基础，数字技术的进步为数据创新与应用提供了有力支持。以技术、人才作为智力支撑，促进科技守正创新，是促进数据生态体系建设与完善的重要路径。如，浙江省一体化智能化公共数据平台以云计算、大数据、人工智能、互联网等技术为支撑，由“四横四纵”体系和“浙里办” “浙政钉”两端组成。辽宁省应运用前沿数字技术优化平台，简化数据利用流程，提升政府数据感知、共享、计算、开放能力。鼓励科技创新与研发，将数据要素转化为产品，服务社会经济各领域，拓展数据应用空间。引入人才和社会资源赋能，联合高校、科研机构、企业，汇聚数据科技人才和资源力量，建设高水平人才团队，推动首席数据官和体验官实践，提升数据开放平台数据整合和挖掘利用能力。依托科技力量，提高数据质量、流通性、应用性，推动政府治理能力提质增效。
综上，本文探究了辽宁省政府的数据开放情况，从用户角度分析了辽宁省政府当前的数据开放情况，剖析了辽宁省政府的数据开放困境，并提出四条发展策略，希望推动辽宁省政府治理体系和治理能力优化升级，对全国尤其是东北地区政府数据开放提供有益借鉴，服务地方经济社会发展，推动我国建设更成熟的公共数据开放体系。
（作者单位：东北大学文法学院）
主要参考文献：
［1］郑磊，关文雯.开放政府数据评估框架、指标与方法研究［J］.图书情报工作，2016.60（18）.
［2］上官莉娜，夏本倩.地方政府数据开放水平的驱动因素与提升路径研究［J］.数字图书馆论坛，2022.220（09）.
［3］姜鑫，马海群.开放政府数据评估方法与实践研究——基于《全球开放数据晴雨表报告》的解读［J］.现代情报，2016.36（09）.
［4］韩磊，胡广伟.政府数据开放平台建设效率评估及其启示［J］.数字图书馆论坛，2018（09）.
［5］林明燕，张廷君.地方政府数据开放平台绩效评估指标体系实证研究［J］.图书馆理论与实践，2019（12）.
［6］马海群，邹纯龙，王今.中国式现代化视域下的数据开放实践——从政务信息到公共数据［J］.情报科学，2023.41（08）.
［7］杨芬，李延罡.数字辽宁发展现状及建议［J］.合作经济与科技，2022（05）.
［8］吴迪，袁勤俭.我国省级政府数据开放平台服务的优化策略研究［J］.现代情报，2024.44（01）.
［9］王琳.推进政府数据开放共享的现实困境与优化策略——以天津市为例［J］.内蒙古科技与经济，2023（08）.
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