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| 绿色财政税收政策实践 |
| 第738期 作者：□文/汪渝梓 时间：2024/10/1 11:30:06 浏览：642次 |
［提要］ 自党的十八大提出“大力推进生态文明建设”发展战略以来，“生态优先，绿色发展”新发展理念逐渐成为社会共识，绿色产业应运而生、蓬勃兴起。财政、税收作为国家宏观调控的重要手段，在促进传统产业转型升级，转变经济发展方式过程中发挥巨大的引导、扶持、控制作用。本文通过对绿色产业发展现状的分析，总结绿色财政税收政策在实施过程中对绿色产业的积极作用，提出提出完善建议。
关键词：绿色产业；财政税收；政策导向
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
收录日期：2024年2月22日
一、绿色产业发展现状
为深入贯彻我国新发展理念，绿色产业应运而生、蓬勃发展，节能、环保、资源综合利用是其中重要内容。在我国当前的经济发展阶段而言，绿色产业仍然是政策主导型，法规推动型的产业，推动绿色产业的发展，关键还是政府扶持和培育，从立法支持、政府扶持、市场机制导向、消费观念升级等多方面为绿色产业营造发展环境，促进产业转型升级稳妥推进。绿色产业在我国仍是一个较新的概念，出现时间短，但作为一个新兴产业而言，具有广阔的产业前景和潜在市场。随着我国经济水平的不断提高和资源有限性的制约，从依靠环境、资源的粗放型经济产业模式转变为绿色生态更高附加值和资源利用率的集约型经济势在必行。经济转型必然会遭遇很大的困难，除了产业自身加强技术投资、提高技术水平外，财政、税收、政策对于新产业的扶持引导作用在产业发展初期显得格外重要。2019年，国家发展改革委员会牵头七个部门共同发布《绿色产业指导目录（2019版）》，对绿色产业作了明确的界定，对于绿色产业发展过程中厘清概念、明确边界、集聚资源、突出重点，具有重大意义。经过多年发展，单就绿色环保产业，已初步形成了涵盖从科学研究、技术咨询、设计、工程建设、设备（仪器）制造、设施运行管理、监测、评估、监理、认证的完整产业链，成为能够为我国的生态文明建设和环境保护，包括节能和资源综合利用提供技术和物资支撑的战略性新兴产业。
二、绿色财政税收的内涵和作用
（一）绿色财政税收的内涵。绿色财政税收又叫环境税收，指为了推动绿色发展，在经济发展的同时注重环境保护，实现资源配置效率最大化和可持续发展提出的经济政策。西方发达国家早期环保意识尚未形成，为追求经济发展，走先污染后治理的道路，到后期环境破坏带来极大危害，使生态、环境与人类生存的关系开始被深入思考，于20世纪70年代开设环境税，意图以环境税为代表的绿色财政税收遏制经济发展对生态环境的肆意破坏。在环境领域，作为市场主体的“理性人”，为实现自己利益的最大化，忽视对环境和社会造成的伤害，最终产生“负外部性”，造成环境、生态整体崩溃趋势。需要以对每个经济主体施以平等的环境保护成本支出的方式，倒推企业和个人在生产全过程竭力符合环境保护要求，降低环保成本来实现个人的利益最大化。我国的绿色财政税收起步晚，但根据绿色产业实践要求，需要其加快发展步伐，发挥其应有的促进作用。
（二）绿色财政税收的作用。利用科学的财政税收政策，充分发挥税收对市场主体的调节、引导作用，有利于实现社会公共利益和个人利益的有机统一。市场主体在充分实现发展要求的同时，逐步提高生产的生态效益和能源利用效率，响应国家政策并在国家扶持中实现产业经济结构的转型升级。从建立、完善绿色财政税收自身来看，有利于我国形成现代化的税收管理体系，实现财政税收在市场经济各环节、各行业中的调节杠杆作用，发挥国家宏观调控作用，促进可持续发展。绿色财政税收政策具有社会和经济双重效益，让能够自觉采取绿色生产的市场主体实现经济效益，从而实现社会效益和持续发展，鼓励企业自主创新，实现经济发展新的增长点。环保节能技术需要长期努力和长期较大投资，且需要投资主体在绿色生产技术创新开发上承担市场风险。通过对绿色产业在生产端、消费端的政府扶持，降低相关成本，调节供求，促使社会经济的增长模式得到有效转变。
（三）加大绿色财政税收建设的必要性
1、发挥宏观调控作用，缓解资源发展矛盾。我国资源形势严峻，人均资源占有量远低于世界平均水平。由于新中国成立时薄弱的工业基础和现实的工业建设需要，很长时间以来，我国工业发展体现出对资源和环境的高度依赖性，并没有能够摆脱“先污染，后治理”的发展模式。近年来，随着资源压力加大，环保意识不断增强，在国家层面确立了“绿水青山就是金山银山”的新发展理念。绿色发展对政府行使职权提出了更高的要求，运用财政职能对经济和市场运行进行有利于环境的引导和规制，优化公共财政政策推动环境绿色发展，平衡资源与发展之间的矛盾。
2、尊重市场规律，纠正环境领域内市场失灵。纠正市场失灵是财政政策的重要功能。在市场经济中，对市场的干预一定要遵循市场规律，尽量少用行政强制措施。在目前的公共产品领域，特别是环境领域，以“公有地悲剧”为表征的市场失灵表现突出。如果政府缺位，缺乏对环境资源的宏观调控、合理配置，资源浪费和环境污染的局面无法扭转。必须基于绿色发展的公共财税为主要手段使政府在环境领域及时补位，市场无法自发提供环境服务，在维持经济发展的同时保护环境生态安全，资源红线不破是政府的责任。而待环境市场得以成熟，机制得以健全，政府才可以适当退出市场，并用政府购买等方式代替服务主体，但仍需保持政府在环境领域内的责任主体和监督义务。
三、绿色财政税收政策具体措施
（一）绿色财政具体措施。首先，《中华人民共和国环境保护法》明确规定地方政府对辖区内环境负责，即地方政府是环境保护的责任主体，提出要通过财政、税收、生态补偿、环境税等制度建设完善环境治理中的激励机制，而财政无疑是其中相当重要的一环。绿色财政的一大措施就是横向生态专业支付，即自然资源消费地区或生态系统服务的收益地区向自然资源产地或生态系统服务功能区提供生态补偿专业支付资金。我国较为落后偏远地区为发达地区承担了传统产业转移并为发达地区提供大量的自然资源和生态公共服务，如果不能得到合理补偿，将进一步拉大落后地区和发达地区之间的贫富差距，有损公平正义，并由于落后地区难以及时有效进行生态恢复工作，将使得中国整体生态环境进一步破坏。其次，政府购买。2014年财政部发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，明确将环境服务列为政府向社会公众提供的公共服务。政府购买环境服务基于其公益性和经济性，在促进绿色发展中具有必要性和合法性。通过政府购买环境服务，在满足社会公众对生态环境的需求时，对环境服务提供者的高要求和大订单潜在地促使绿色生产企业提高技术水平，以发挥消费对生产的积极反作用。在政府与环境服务提供者签订购买服务协议后，基于对社会公正环境权益的保护，政府仍需要承担监督责任，包括定期的信息报告、实地巡查，绩效评估等监督措施，借以实现对绿色行业的规范和对行业乱象的整治。
（二）绿色税收具体措施。环境税制度实际上是在生产到销售整个阶段引入价格信号，通过利益协调机制调节各利益主体的污染行为。我国现有绿色税收主要分为两大类，一类为促进资源节约而设立的税费政策；另一类是为促进生态环境保护设立的税费政策。中国逐步推出了一系列鼓励资源节约、资源综合开发利用等促进环境保护项目的绿色税收优惠政策，对环保相关的产业、行业，以及对购买环保设备、投资环保项目等企业的绿色投资行为给予绿色税收优惠，且优惠力度不断加大。通过“绿化”企业所得税等税种，给予环保企业或采取环保生产措施的企业更多的税收优惠。利用环境税“双重效益”，增加环境税负的同时减少其他税负，环境税注重在改善环境的同时带来额外的社会收益。
四、绿色财政税收政策实施过程中出现的问题
（一）绿色财政实施中的问题
1、环境财政资金投入总量不足。对中国目前的环境污染情况而言，政府财政投入中用于环境保护的投资比重仍然过低。而经济快速发展、产业转型升级、绿色技术前期投资扶持、环境生态修复等都需要大量的财政资金支持。地方政府作为环境保护的主要责任主体，担负着更为重大的环保压力，但随着“分税制”改革的进行，财权上移、事权下移的趋势使得政府环保资金支出被进一步压缩。
2、环境财政资金使用效率不高。绿色财政税收政策覆盖的行业包括绿色生产、加工、消费等诸多领域，因其专业性，使得监管难度较大。在相当多的行业中，绿色财税政策的执行存在着随意性，即便企业节能减排、技术革新、产业转型等措施并不符合标准，只要有了形式证书，也很少会受到相应的处罚或者是获得不应得的税收优惠和财政专项补贴。另外，财政专项环保资金也存在闲置挪用、改变用途等情况。
（二）绿色税收实施中的问题
1、未能充分发挥绿色税收的引导、促进作用
（1）征收范围较窄。目前，我国环境保护税的征税范围主要包括水污染、大气污染、噪音污染和固态废物这四类传统废物污染，对于实践中广泛存在并具有同种性质甚至更为严重的污染并未规定在环境保护税种中，不利于对我国环境和生态的全面保护。对二氧化碳、二氧化硫等挥发性物质，对含铅电池，一次性使用的塑料用品，土地污染等都没有能够实现同等的调控机制，法律所体现出来的不重视也加剧了生产企业和消费者对于此类产品和污染的肆意使用和破坏。
（2）税率偏低，未能实现调节杠杆作用。我国现行环境保护税法体系下，对已经开征的税种税率偏低，难以体现出税收的调节控制作用。企业的逐利性会比较节能减排进行绿色生产和保持原有状态缴纳税款之间的成本差额，而较低的税率会使得出现违法成本低于守法成本的悖论。同时，绿色生产企业在发展初期无疑要进行长时间的较大资金、人力、物力的投入，企业之间在市场终端也就是产品最终价格的横向比较中，若没有政府扶持，绝大多数情况下难以取得价格优势。环境保护税法的实施不仅未能达到其保护环境、恢复生态、促进绿色发展的目的，反而削弱了企业进行绿色清洁生产的积极性，降低了产业活力。
2、缺乏税收征管监督。目前，我国大部分绿色税收征管，原则上以纳税人自觉申报纳税为基础，确定纳税人是否为应纳税而不纳税或者不按时进行纳税。由于我国的环境保护税制和环境管理体制仍不完善，导致环境保护税的征收存在诸多问题，如法律依据不足、执法不力、税收手段不完善、征收标准低、行政干预等。环保税的征收不仅直接涉及税务机关，更涉及环保主管部门的职责，内容繁杂，两部门信息共享程度不足。环保部门在执法过程中缺少专业能力，难以发现问题，这严重影响了环保税的实施和落实，在税务机关征税过程中容易造成税企争议等。
五、绿色财政税收政策完善建议
（一）构建多税种差别化分级税率的绿色税收体系。环境保护纷繁复杂，其税种税率设计需要相互补充，差别化税率相互协调，规制与激励相交融的税收体系才能够真正发挥绿色税收在促进绿色产业发展，优化资源配置，实现环境保护方面的作用。2018年《环境保护税法》与其他税种的协调配合仍有不足之处。环境保护税要建立在保护环境、节约资源、改善生态的法律价值取向上，需要对其不断改革以完善其体系建构。首先，要扩大环境保护税的征收范围，除了传统的化石能源污染、三废污染等，对新型且具有同质性和扩大性的污染源纳入环境保护税的课税范围，包括电子垃圾、白色污染等。其次，调整环境保护税额，实施差别化、分级税率，将市场中进行绿色生产转变生产方式和采用清洁生产的企业与非绿色企业相区别，体现税收优惠带来的市场竞争优势和税收间接补贴对企业发展的效益。构建辅助税种辅助绿色生产扩大，从消费端，通过消费税征收及清洁产品消费补贴的方式，帮助绿色消费观念的形成。
（二）加大政府财政资金扶持力度。建立专项财政资金，形成绿色财政税收制度执行过程中的资金保障。中央建立完善生态补偿转移支付制度，降低地方财政的负担，确保绿色产业发展初期得到充分的绿色财政扶持资金。并结合社会的实际需求以及各行业发展前景，制定不同领域内不同财政扶持力度。对新技术、新材料的研发、绿色发展模式的试错方面予以特别支持，降低投资风险，解决企业研发的后顾之忧，促进企业健康发展的同时，提高整个绿色产业技术水平，为践行新发展理念提供技术支持。
（三）完善绿色税收奖惩机制，实现绿色税收专款专用。完善正向激励的绿色税收政策。将落实资源节约和环境保护政策，实践绿色清洁生产的企业、个人依法进行税收减免与财政补贴，包括税收减免、税前扣除、加速折旧、财政奖补政策、技术创新奖励等多层次、全方位的激励措施。完善负向惩戒的绿色税收政策。对浪费资源、破坏环境、违法排放、超耗能违规经营的企业依法惩处，在适用更高税率的同时，按违法情形的轻重对其进行经济、行政、法律处罚，提高企业经营成本和违法成本。
绿色税收专款专用是基于绿色税收的性质决定的，环境税收区别于其他税收类型，其征收目的基于环境而非经济，所以对环境税收应当专款专用而非统一纳入财政，用于政府生态补偿制度实施的专项资金则更有利于实现保护环境的目的。同时，为了避免税收的原则性而降低环境税收的效率，环境税收的征收及使用以宏观水平为原则，即环境税总税收的应用应当结合不同地区实际环境污染、生态破坏的程度和经济发展水平进行统一调度，而不宜设立过多的专项税。
（四）完善税收征管体制。绿色财政税收政策的制定有利于解决资源有限和发展无限的矛盾。但徒法不能自行，要想真正实现环境和经济的协调发展，就必须严格执行绿色财税的相关政策。为了实现绿色财政的促进、引导作用，需要政府将绿色财政税收正规化、体系化，建立完善的税收征管体制，对各种绿色税种的纳税行为进行明确规定。
（作者单位：江西理工大学）
主要参考文献：
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［5］段静锋.“绿色发展理念下”的环境财政投入政策［J］.法制与社会，2019（07）.
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