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| 农村集体资产股份改革研究 |
| 第738期 作者：□文/邓国辉 时间：2024/10/1 12:02:25 浏览：124次 |
［提要］ 当前，农村集体经济股权改革取得丰硕的成果，改变了农村经济一穷二白的局面。但在改革过程中也出现集体股普遍存在、集体资产未全面清查、机制不畅通等问题。追根溯源，产生问题的原因在于经济结构单一、人才匮乏、监管不足等。为保护农村集体成员的利益，让农民共享农村股份制改革发展成果，要明确农村集体资产股权主体、加强监管、规范农村集体股权流转、加强政社分离等，让集体成员可以真正享受股权分红所带来的收益。
关键词：农村集体股权；政社分离；股权流转
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年3月9日
一、农村集体资产股份改革困境
我国明确提出，将巩固提升农村集体产权制度改革成果。农村集体产权制度改革是我国农村改革中重大制度创新。农村集体经营性资产股权化改革有助于确立集体经济发展的制度基础、组织基础，对于乡村振兴、农村集体经济发展和农民增收均具有重要的现实意义，是一项管长远的制度改革。改革的目的就是要建立适应社会主义市场经济的农村集体经济管理体制和运行机制，增加农民财产性收入。伴随新型城镇化进程的加快，农村集体经济发展势头迅猛。改革积极探索了农村集体所有制有效实现形式，创新了农村集体经济运行机制，保护了农民的集体资产权益，壮大了集体经济实力，对于推动农村经济社会发展产生深远影响。
（一）集体股仍然普遍存在。农村集体资产股份制改革中，如何设置股权是一个极为核心的问题。农村集体资产股份合作社不同于传统的集体经济组织。集体资产股份合作制改革中集体股的设置问题，直接影响股份经济合作社的股权设置、治理机制、利益分配和亏损承担。在我国部分地区的农村，已经开始了股份制改革的尝试，如何设置股权是股份制改革中的一个难题。农村集体股权分配制是在家庭承包分配制基础上发展而来的。农村集体资产股份制改革区别于公司的股份制改革，为了解决这一难题，改革过程中创设了集体股。设置集体股是一种较为流行的做法。但是每个村设置的集体股是不同的，主要表现在集体股的制定与集体股的比例分布这两方面。集体股的收益由村委会统一管理，村委会将股份收益用于村集体组织的公益事业，集体股对推动农村经济和社会发展起到了很大的推动作用。有的村在集体经济股份制改革过程中没有设置集体股，通过设立公积金、公益金的方式取代集体股。村委会利用公积金、公益金为推动农村公共事业发展起到了重大的作用。在农村集体经济发展过程中，集体股的各种弊端逐渐浮现出来。村集体的成员不能从集体股中获益，集体股的分配不合理，挫伤了村集体成员的积极性。集体股收益分配不均衡现象也较为突出。集体股的种种弊端反映了农村集体经济发展迅速，需要通过改革来适应新的发展情况。
（二）农村集体资产全面清查。农村集体资产主要分为三类：第一类是资源性资产，如土地、矿产、森林、荒地等；第二类是非经营性资产，如学校、公共厕所等；第三类是经营性资产，如村集体企业、机器等。农村集体资产存在诸多问题，如产权不明晰、资产收益管理混乱、资产分红不透明等。在农村集体产权制度改革中同样涉及+集体行动的产权安排问题。在沿海发达地区，村集体往往掌握了大量的资产，但是集体资产的分配不均衡，部分村民的权益受到损害。农村集体产权制度改革，就是在明晰集体资产产权归属的基础上，通过成员身份确认、股份量化落实权利、集体经济组织登记赋码等内容，将农村集体统一经营管理的资产折股量化到人、落实到户，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，让农民的钱袋子鼓起来。农村集体资产清查工作，清查对象主要是乡镇、村、组集体经济组织，包括农村集体所有的经营性资产、非经营性资产和资源性资产等。在清产核资过程中，要求对村集体的所有资金、库存物资、固定资产、在建工程、资源性资产进行全面清查。
（三）股权流转机制不畅通。农村集体经济股权流通不畅，在改革过程中逐渐凸显，造成这一现象的原因有很多。主要原因是农村集体经济的收益具有不确定性的特征，股权流转的市场条件未达到。农村集体成员股权进行流转的意愿不高，未转变固有观念。农村集体股权抵押和担保，面临诸多挑战，主要原因是股权抵押和担保的风险太大，大部分人对抵押和担保持保守态度，不愿意冒风险。有部分地区尝试在小范围明确，股权可在本集体经济组织范围内流转、继承、赠送、质押等，允许股权户以股权为质押物向金融机构贷款，或股权户内集体经济组织成员因重大疾病、危房改造、读书等原因造成生活困难的，可向所在集体经济组织提前借支该户股权股份分红，以解决农民贷款难、担保难问题。赋予农民对农村集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能，是深化农村集体资产股份合作制改革的基本方向与重要目标。农村集体经济组织股权流转难题，正在逐步解决。
（四）集体经济经营方式未转变。农村经济股份制改革，根本目的式为了实现乡村振兴。农村集体经济的发展方式还停留在较为初始的阶段，难以适应经济的快速发展。农村集体产权制度改革面临农民财产权益难保障和农村集体经济难壮大的“两难”困境。集体经济改革不能仅仅停留在口号上，需要运用现代化的经营管理理念、管理方式，转变固有的经营方式。从改革后的情况看，农村集体经济的经营方式、运营模式并未发生根本性的变化，村委会的组织机构进入村集体经济的机构中，村委会干部兼任了村集体经济的管理层。农村经济股份制改革的不彻底，为农村经济的发展带来一系列的不确定因素。村集体成员对村委会经营村集体经济也有不同的意见。有越来越多的农村走向新型农村集体经济发展模式。经营方式、运营模式决定了集体经济的未来发展道路，集体经济的发展、经营要遵循经济发展规律，逐步改变固有的经营方式。
二、农村集体经济股份制改革问题成因
（一）农村缺乏专业人才。我国大部分地区的农村都面临着农村工作机构和人才队伍发展不平衡、不均衡的现象。农村集体经济的发展离不开专业的经济管理人才。农村地区人口外流现象比较突出，这一社会现象的产生与农村社会经济发展落后、生产生活条件较为落后是分不开的。农村集体的经营需要专业的管理人才，众多优秀的人才涌向了城市，不愿意到农村工作。农村人才是推进农村农业科学技术发展的核心要素。农村集体经济要发展，关键在人才，专业人才是农村集体经济改革的骨干力量，离开了专业人才，集体经济改革都是空谈。目前，经济落后地区的农村经济股份制改革主要是由村委会的干部或者是地方农业部门的干部在兼任，这也就导致了不同地区的改革成效不一。农村人才的内生性短缺和持续加速的外部性流失构成了农村人才集聚的现实困境。制约人才留在农村发展的原因主要有以下几个方面：一是城市与农村差距太大，城市在教育、医疗、劳动保障、社会保障、基础设施建设等方面都有得天独厚的巨大优势，农村社会建设却较为落后，农村人口不断流入城市，主要是为了享受城市的教育、医疗、卫生资源。二是人才培养、使用机制不健全，我国培养的定向就业的农业技术人才不愿意在农村工作，都希望调回城市工作，这一现象的背后，无不说明人才使用机制不健全。绝大部分的农业农村人才都集中在县级机关或事业单位。农村人才的培养机制也不健全，培训工作为落实到位，培训人才短缺，培训科目未能适应农村发展的需要。人才培养的缺乏也是导致人才流失的原因之一。三是鼓励机制不健全，农村发展面临的困难有很多，农村人才的待遇有待提高，鼓励人才留在农村发展，需要出台更多的优惠政策，才能调动人才的积极性，才能吸引人才。现阶段的农村发展环境已经不足以与农村人才需求形成匹配，因此难以形成返乡回巢趋势。但是，农村经济普遍面临资金短缺、优惠政策难以落实到位的困境。农村缺乏人才的原因是多方面的，这些问题是困扰农村发展的难题，逐步解决这些阻碍农村经济发展的难题，才能实现农村集体经济的快速发展，这离不开国家在资金、政策、制度等方面的大力扶持。
（二）农村集体经济结构单一。农村集体经济发展的基础是农村集体资产，目前部分农村的资产较为单一，没有可供经济发展的资源，农业产值保持在传统水平。究其根本是农业生产结构不合理，普遍较单一。农村集体缺乏资源，是长期困扰农村经济发展的阻力，农村集体经济结构单一有以下表现：一是农村集体资源不足，有的农村集体几乎没有资源，村集体未掌握山地、林地、水塘、果园、矿产等资源。主要原因是：我国实现农村家庭联产承包责任制改革后，农村集体的大部分资源，例如农村的土地、林地等资源，按照人口分配给了农村集体成员，导致农村集体没有掌握相关的资源。二是农村资源整合不到位，村集体土地利用率不高。近年来，农村集体经济在改革过程中取得了一定成绩，主要原因是国家大力扶持，农村集体产权确权，激发了农村集体的潜力。但是，农村资源闲置的问题也不容忽视，大量闲置的土地未得到合理的使用，房屋空置、土地抛荒等，这些现象导致了农村资源的大量浪费。三是部分农村主要依靠农业，对农业的依赖性比较强，有的农村地处山区，土地贫瘠，农业发展受限，这也是导致农村集体经济发展缓慢的重要原因。
（三）大量“空壳村”出现。我国“空壳村”主要表现在，村集体没有经济收入来源，村委会的运作、村集体的发展严重依赖上级机构的拨款。“空壳村”主要表现在自然资源较差、基础设施薄弱和发展资金缺乏，农村集体长期以来没有任何收入来源，村集体经常面临经济危机。这些村集体的经济发展缓慢，基础建设滞后，人口大量流出，村集体无法带领村民创造收益，村集体成员纷纷外出工作，寻找新的出路，留在“空壳村”的人口大部分是老弱病残。“空壳村”没有充足的资金建设村集体的基础设施，这在一定程度上加速了村集体经济的衰败。“空壳村”的共同特点是严重缺乏增加集体经济收入的资源优势，一方面是村集体资源的缺乏，另一方面是村集体未发展其他产业增加村集体收入。城市化进程的加快、人们生活水平的提高、农业为工业的服务、价格剪刀差的出现等，形成城乡二元经济结构。部分“空壳村”远离城市，交通不方便，致使农村产业结构不合理，发展缓慢。村集体经济增加收入也就成一大难题。“空壳村”干部对发展集体经济的重要性认识不足，思维固化，没有把发展集体经济列入工作重心，发展集体经济有畏难情绪。
（四）农村集体“三资”监管存在短板。农村集体资金、资产、资源是农村集体经济的核心命脉，随着乡村振兴战略的实施，振兴农村集体经济成为当下我国农村经济发展的焦点。农村“三资”复杂性强，管理难度大。农村集体“三资”在近年来也爆发出种种问题，主要表现在以下几个方面：一是农村集体“三资”监管机构未履行监管责任，虽然成立了监管委员会，但部分单位未履行监管职责。全国多次出现农村集体资金贪污挪用、资产贱卖流失、资源违法侵占等案件，降低了农村“三资”管理满意度，影响到农村经济和社会发展乃至基层稳定。二是农村集体资金、资产、资源使用及财务管理不规范。三是农村集体工程项目建设不规范，承包工程的机构没有正规手续，并没有建立起一个强有力的内部监督约束机制。四是监管体制不完善，未实行常态化的监管，日常监管流于形式，未起到监督作用。
（五）农村集体股权设置、管理问题。农村集体股权设置改革没有统一的规范模式，部分村集体清查资产与股权分配顺序混乱，对政策的理解不到位，有的地方搞“一刀切”，未能将改革思路贯彻到底。农村集体资产的股权配置涉及面广、问题复杂。农村集体股权设置过于复杂，关系混乱，集体经济经营风险大，易引发农村不稳定因素。农村集体成员中的外嫁女在股权分配中地位不平等，财产性权益容易受到侵害。对农村集体新生儿是否享有股权利益存在分歧，大多数地区采取否定或者搁置处理的方式。农村集体股权主要有两种模式，一种是动态管理，另一种是静态管理模式。股权管理模式受集体成员人口的变化影响，两种模式各有利弊，静态管理模式注重不随人口变化，调整股权；动态管理模式则是定期调整股权。静态管理模式有利于保持集体经济的稳定，动态管理模式的不确定因素太多，不利于农村集体经济的平稳发展。
三、农村集体资产股份制改革对策
（一）明确农村集体资产股权享有主体。农村集体经营性资产的股份合作制改革，不同于工商企业的股份制改造，要体现成员集体所有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。这就使得对集体成员的确定只能依据历史形成的集体所有的界限，特定于本集体。集体资产股份权的主体必须是而且只能是本集体成员。在本集体社区范围内依赖集体土地为生的农村农业人口，都应当是本集体成员。应当承认成员个人作为农村集体资产股权主体的法律地位。集体土地所有制的目的，就是为本集体的农民从事农业劳动提供生产资料、消除剥削。只要是本集体的劳动者，就是集体成员，包括年老退出集体劳动的退休成员和未成年的作为未来劳动者的集体成员。农村集体资产成员权界定极为复杂，涉及到产权制度的动态调整。随着集体劳动方式改变为家庭劳动，农户的成员及农户新增成员都是集体成员，集体不得将农户新增成员拒绝于集体之外，而是应当将集体所有权的保障功能公平地实现于新增的农户成员，新增集体成员应当取得对集体资产的各项成员权益。为了实现集体所有权对集体成员的保障利益，集体经营性资产的股份合作制改革只能按照成员平等原则，将集体经营性资产公平地折股量化给本集体成员。折股量化是农村集体资产股份制改革的核心环节。外部人员投资集体经济组织的，应当按照一般投资方式处理，不能与集体成员量化分配集体资产股份混为一谈。集体经济组织成员以外的投资者或者集体成员个人以其自有财产出资于集体经济组织经营特定营业，集体经济组织将其法人财产出资于该特定营业，各个出资者按照各自的出资比例享有共同经营事业的资产权益，该特定营业独立核算。集体经济组织对其出资实现的收益，纳入集体经济组织的经营总收入，在集体经济组织的经营年度分配中，集体成员按照分配方案以其持有的集体资产股份权参与分红。这样既能使集体经济组织以法人机制运营集体资产、确保集体成员集体所有的集体公有制不变，又能使集体经济组织适应市场决定资源配置的需要，经营集体资产。因此，这种机制也体现了由本集体成员集体所有所决定的集体经济组织成员的特定性。有的地方改革中采取的“股份有限公司、有限责任公司”，则不符合这种特定性要求。农村集体资产产权改革的管理模式呈现多样性。“改革实践中应着力区分农村集体经济组织本身与其对外投资或合作而形成的经营体，避免将农村集体经济组织‘泛化’。”
（二）加强农村集体“三资”监管。加强农村集体“三资”清查，规范产权归属。由农业主管部门主导，开展农村集体“三资”清查工作。需要进一步规范村集体经营性资产确权和股份合作制改革的工作流程。对农村集体资产进行全方位的清查，首先要建立资产账户，对农村集体的资产登记造册，对资产进行规范管理。农村集体资产清查的重点是集体的土地、林地、荒地等自然资源和村集体的固定资产等。用好农村集体“三资”监管平台，推广监管平台系统，让监管系统化、电子化、规范化，使农村“三资”清晰化、明白化。农村集体“三资”管理要接受村集体成员的监督，农村“三资”使用情况要进行公示，让村集体成员全面理解“三资”来源、去向、管理情况。开展农村经济审计工作，加强审计监督。要严肃查处党员在“三资”管理过程中的贪污、挪用、侵占等违法问题，加强对村集体的审计。
（三）加快农村集体经济政社分离。村集体经济收入与村级财务未分离，成为村集体“三资”监管的难题。政社分离改革主要目标是村委会和农村集体经济账户分设、资产分管、核算分管，全面实现村集体经济组织和村委会分账管理。政社分离改革的目的是为了完善我国农村基层治理体系，有利于农村集体经济的健康发展。在当前农村集体产权制度改革中，管理体制的确立不能一刀切，条件成熟的村优先探索政社分离。政社分离首先要解决人才问题，引进管理人才，加强对农村集体经济的管理。建立村集体固定办公场所，设立管理机构，按照现代经济发展的模式，发展集体经济。用现代化企业制度对村集体经济改革，是调整村集体生产关系、促进村集体资源资产发展的重要举措，通过“独立经营” “参股经营” “租赁经营”等形式发展村集体经济，将村集体打造成产权清晰、权责分明、自主经营、自负盈亏的经济组织。
（四）规范农村集体股权流转。拥有农村集体股权的村集体成员，可以对集体资产的股份行使包括占用、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等权能。农村集体成员的股权所拥有的占用权和收益权是股权的基本权利。收益权是农村集体成员的核心权利，是激发农村集体成员参与改革的动力源泉。股份流转是实现资源优化配置的条件。农村集体股权转让是集体成员将集体股权转让给本集体经济组织其他成员的行为。农村集体股权流转应当限制在农村集体成员内，要遵守法律、法规、规章、政策和集体经济组织章程规定，任何单位和个人不得强迫集体经济组织成员流转股权，股权流转不得损害他人的合法权益。目前，农村集体股权改革，集体股权的流转限制在集体经济内部，股权流转限制主要是为了防止集体股权被外部资本侵蚀，造成集体经济的资产损害。建立健全集体经济组织成员管理交易平台，引导集体经济成员通过交易平台进行交易，实现农村集体股权交易规范化。
农村集体股权的继承人为集体经济成员，按照法定程序继承股权。继承人为非本集体经济组织成员的，继承人享受股份占有、收益、有偿退出、继承等权益，在村集体没有选举权、被选举权和表决权。农村集体股权也可以由本集体经济组织赎回或者转让给其他集体经济组织成员。农村集体经济组织召开会议，通过民主公开决策的方式，确定是否赎回股份、股份的份额和价格。集体股份赎回机制是为了保护农村集体股份的发展，同时要建立股份赎回风险防控机制。股权退出是农村集体经济组织成员自愿将其成员资格和集体资产股权退回本集体经济组织，并获得农村集体经济组织合理补偿的行为。
（五）引进专业人才。农村集体经济发展要千方百计引进人才，要优化农村集体组织人才工作发展环境，加大人才政策的宣传力度。农村人才是农村科技致富的带头人。农村集体经济改革发展需要完善人才引进机制，建设农村集体经济最需要的人才队伍。通过多种方式培养人才，充分发挥农村人才的作用。加快农村集体组织人才成长培养机制，鼓励人才提升学历，提高技能水平。在我国农村，特别是中、西部地区的农村，人才流动已陷入一种恶性循环状态。农村要建立一支符合农村集体经济发展需求的人才队伍，鼓励农村集体中在外地读大学和进城务工的人员回乡再就业。农村集体经济发展最需要的就是专业对口的人才，目前农村人才短缺的问题比较突出，需要各方面的政策、资金支持，才能改变这一现状。
（作者单位：江西理工大学）
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