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| 住房公积金管理制度浅议 |
| 第738期 作者：□文/秦晓艳 时间：2024/10/1 12:06:30 浏览：388次 |
［提要］ 住房公积金在解决城镇居民住房问题、推动住房市场化改革等方面发挥至关重要的作用。本文分析我国住房公积金制度现存的问题，总结得出公积金制度运行还存在管理制度、监督体系、覆盖范围、资金利用率、认知程度等五个方面问题，并提出相应的对策建议。
关键词：住房公积金；管理；监督；覆盖范围；资金利用率；认知
中图分类号：C916 文献标识码：A
收录日期：2024年2月27日
引言
自2004年以来，我国商品房的价格持续上涨，并且这一增长速度已经超过城市家庭收入的增长速度，从而使许多中低收入家庭越来越难以获得合适的住房。快速的城市化进程加剧了城市对住房的需求。因此，需要集中力量解决低收入者、新居民和年轻人等不同收入群体的住房条件问题。
住房公积金指的是国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位及其在职职工缴存的长期住房储金。1999年，我国出台首部《住房公积金管理条例》，自从住房公积金制度在我国实施以来，在解决群众住房问题上起到重要作用。住房公积金制度颁布后，在我国越来越多的地区进行实施。住房公积金政策适用于所有城镇职工，无论是在国有企业还是集体企业，或者私营企业。住房公积金主要有两个特点：一是住房公积金属于一种强制性储蓄计划，要求家庭为未来的购房储蓄。具体来讲，政府要求每个员工将其工资的一部分强制存入该计划，直到其购买第一套住房为止，届时政府将退还职工过去的存款。如果职工在参加工作期间购买了住房，该计划会在其退休时将其过去的存款全部返还。二是住房公积金计划以优惠利率为参与者提供抵押贷款。
住房公积金制度在我国住房保障体系中发挥着至关重要的作用。在百年未有之大变局下，住房因素成为影响新型城镇背景下移民定居的关键因素。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，为新时代的发展指明了方向，为民生保障建设打下了坚实的基础。因此，在我国住房改革的过程中，以新发展理念为核心，围绕创新驱动、协调发展、绿色转型、扩大开放、坚持共享的发展思路，进一步研究我国住房公积金制度的发展，对实现高质量民生保障，推进高品质民生建设具有重要的实践价值。
一、文献回顾
改革开放以来，我国积极探索关于住房制度改革的方向与路径。新中国成立至20世纪70年代末，我国一直奉行“多积累、少消费”财政政策，国家财力主要投入于国防、基础设施建设等生产建设领域，很少用于解决个人住房等消费领域。在20世纪90年代确立了我国住房制度改革的基本方向。我国住房公积金的发展历程经历了启动、试点、全面推行、制度确立和制度完善阶段。
经历了20多年的完善发展，住房公积金制度逐步演变为城市居民住房问题的基本制度安排。对于住房公积金的研究，学术界有着不同方面的评价：一是能够有效满足城镇职工居民的住房需求。刘洪玉（2011）的研究表明，住房公积金制度为我国城镇住房改革发挥了关键的作用，为城镇住房的市场化改革提供了资金供给。张燕燕（2020）的研究表明，住房公积金通过低成本利率优惠和信贷供给为城镇职工满足住房需求提供了政策支持，有效促进和支持城镇居民的购买选择，而且还对租房行为产生了积极性影响。二是存在效率和公平问题。徐跃进等（2017）认为，住房公积金制度的“低存低贷”易导致存储资金错配，降低资金流动性，引发制度公平焦虑。陈峰（2021）的研究表明，在市场经济体制下，从信贷资金安全性方面考虑，住房公积金更倾向于高收入群体，对低收入群体在住房消费方面的优惠支持政策正在慢慢减弱，从而引发了公平性问题。三是对房价上涨有一定的积极影响。Tang等（2016）基于2011年中国家庭金融调查（CHFS）数据实证检验发现，住房公积金对居民的住房投资行为有着一定积极影响。洪建国等（2018）的研究发现，住房公积金能够促进房地产行业的发展，相比于二套房贷政策，首套房公积金贷款对楼盘销售的促进作用更加显著。
随着住房公积金的发展，涌现出很多关于住房公积金的问题。现在学界以及社会各界对住房公积金的评价存在很大的争论，使得住房公积金制度的存在与否一直处于争论中。对于住房公积金制度取消的观点主要有：陈峰和邓保同（2016）认为，现在社会各界主张取消住房公积金制度的依据主要是该制度目前存在的“低存低贷” “强缴”现象造成嫌农爱城的问题。住房公积金制度现在已成为企业的负担。佟广军（2014）认为住房公积金制度设立之初的目标已经实现了，于当下社会来说住房公积金制度已经过时，所以住房公积金制度应该取消了。然而，相比于取消住房公积金制度，还有一部分学者认为住房公积金制度应该进行改革，而并非取消，主要有以下观点：陈峰（2021）的研究表明，当下社会住房问题尚未解决，因此住房公积金制度不应该轻易取消或者代替。吴宾等（2018）的研究表明，基于长效机制角度分析，住房公积金制度能够促进我国房地产事业的平稳发展，该制度能够保证住房的良性流转。还有学者认为公积金制度具有互助性，经过改革，可更好地发挥作用。
关于住房公积金制度未来的改革方向，当下社会各界普遍认为最有效的方案是设置住宅性金融机构。曾筱清等（2006）的研究表明，当下公积金制度改革最有效的方案是采用政策性银行模式。而徐晓明等（2015）认为公积金改革的可行路径是建立国家政策性住宅银行。赵晓涛（2018）认为，在住房政策性银行的专业化运营中住房公积金可以获取丰厚的收益，同时也能有效保障居民的住房需求，是新时代住房公积金改革探索的新模式。曹文炼等（2016）的研究表明，基于当前我国经济发展的新形势，住房公积金制度未来改革方向应定位于“保障性”住房金融；在当前城镇化的形势下，应以支持保障性住房建设和棚户区改造作为住宅政策性金融机构的优先服务板块。而国外针对住房公积金的发展，因其制度成立较早，经历了许多探索，具备较为丰富的经验。通过比较美国、新加坡和巴西的政策性住宅金融模式，发现欧美发达国家政策灵活。欧美发达国家的政策支持了民间互助型住房银行发展，又利用信用担保和证券化手段提升居民住房消费能力，这种专市场化运作形式能够使政府的政策更具针对性，也能促进政策性住房金融模式的运行，为我国住房公积金制度改革和住宅政策性金融机构设立提供值得借鉴的经验。
二、住房公积金制度存在的问题
（一）管理制度有待完善。当前，对于住房公积金制度我国尚未出台专门的法律，我国对住房公积金的管理停留在行政法规、规章和其他的规范性文件层面。我国现存的对住房公积金的行政执法依据主要是国务院颁布的《住房公积金管理条例》以及地方政府关于住房公积金管理的若干规定。2004年，财政部、中国人民银行和银监会发布了《住房公积金行政监督办法》，该办法成为了住房公积金行政监督的制度来源。该办法明确了住房公积金行政监督的对象方式、程序、执行和处罚，提出了建立住房公积金通报制度、备案制度和报告制度，搭建了监督体系的基本框架，为监督工作的贯彻实施打下了可行的基础。但是该办法形成了多头监管的格局，导致责任不清，监管不够理想。
（二）缺乏有效的监督体系。在住房公积金运营管理中，经常发生一些骗提骗贷现象。这里面就涉及到公积金管理中的两大主体，即缴存者和管理者。缴存者的违规行为主要表现为通过不合法手段骗取公积金；而管理者的违规行为主要表现为滥用职权挪用资金，为自己或他人谋取利益。一是缴存者的违规行为。当前，随着职工账户的余额越来越多，一些缴存职工将住房公积金取出来用于个人日常消费与理财。二是管理者的违规行为。有些公积金管理者的法律意识较为淡薄，侵犯缴存职工的合法权益，利用政策漏洞和职权，违规替他人支取或者办理公积金贷款，严重威胁了资金安全。
（三）覆盖范围有待提高。从用人单位推行住房公积金制度的情况来看，各家用人机构存在落实住房公积金制度标准不一的情况。从缴存单位和人数看，住房公积金覆盖率较低。2020年全国按主要行业划分的法人单位2，938.8万个，住房公积金实缴单位365.3万个，缴存单位覆盖率仅为12%。2020年全国住房公积金实缴职工15，327万人，而2020年全国就业人数为75，064万人，覆盖率仅为20.42%。和其他职工保障相比，2020年底全国参加城镇职工基本养老保险的职工32，859万人，参加失业保险人数21，689万人，参加工伤保险人数26，763万人，覆盖率都远远高于住房公积金。
（四）住房公积金利用率不高。从我国住房公积金提取使用数据来看，缴存人每年提取使用公积金的金额总量呈现逐年上涨趋势。但是随着缴存总金额的上升，当年提取使用额占当年缴存额的比例未有实质性的増长，一定程度上造成住房公积金资金大量沉淀，无法有效发挥住房公积金的住房保障作用。随着年度缴存金额的不断増长，资金的留存规模将会逐年扩大，直接导致住房公积金流转使用率呈逐年下降态势，住房公积金无法有效流入住房市场，不能充分发挥住房公积金制度在住房保障中的应有作用。
（五）住房公积金认知程度较低。虽然我国住房公积金制度发展已近20多年，但部分企业主和市民对于住房公积金的认知程度还存在一定的局限性。对于部分企业主来说，体现在对住房公积金制度的重要性认识程度不够；对于部分市民来说，体现为对住房公积金的资金使用范围、政策要求、惠民成效等了解还存在一定的局限性。部分市民对基本的政策条款不了解，在住房公积金申请过程中容易受到条件限制，申请过程繁琐。在住房公积金的使用层面，住房公积金的使用范围存在一定的局限性，可支配程度较低，部分市民接受起来比较困难。
三、解决对策
（一）规范住房公积金管理体制和经营机制。建议政府部门建立完善的公积金制度失信惩戒体系，加强执法人员的培训，提升他们的责任意识、法治意识和对执法程序、执法内容的理解，为政策的落实提供有力的保证。为避免职能虚化、流于形式的管理，需要优化管理成员配置，吸纳公积金、金融、法律等方面的优秀人才进行管理，鼓励专家学者和普通缴存职工参与到住房公积金重大事项的决策当中。
（二）强化住房公积金政策落地监督执法力度。与税务部门、工商部门打造信息共享机制，加大对于存量企业和新成立企业的督查力度，对于未按规定要求建、缴住房公积金的，存在空开公积金账户不缴、少缴公积金的企业，进行严肃问责，按照规定进行从严处罚。简化投诉受理流程，加强员工利益保护，持续提升办事效率，保护员工的个人诉求，让每位员工成为企业强监管的排头兵。
（三）提高住房公积金制度实施的覆盖率。大部分行政事业单位和国有企业已按照规定建立了住房公积金制度，提高制度覆盖率的突破口主要在于非公企业和新市民群体的公积金建制工作，提高非公企业和新市民群体公积金制度覆盖率。争取社会对公积金归集扩面工作的重视和支持，努力提高资金归集量，持续扩大公积金影响力、制度覆盖面和受益面。首先，加大政策宣传力度，通过传统媒体、新媒体及现场宣传相结合的方式，提高宣传工作的精准性和指向性，让住房公积金政策有效传达至受众群体。其次，加强部门协调联动。加大与医保、社保部门的联系，及时了解企业人员变动情况；与税务部门协调，了解企业的纳税情况。最后，创新灵活就业人员缴存的政策支持，完善灵活就业人员的缴存管理，提升新市民群体参与制度的积极性。要以扩大制度的覆盖面作为发展目标，实现“应建尽建、应缴尽缴”，依法保护大家的合法权益。
（四）扩展住房公积金提取用途，提高资金使用率。针对扩展提取用途，可以增加装修自主住房提取、购房支付首付提取、支付暖气费提取等政策。同时，加大对特困户、低保户、残障家庭等困难家庭在支取方面的支持力度。放开农村进城务工人员外来务工人员、村镇人员与单位解除劳动关系的支取。放开对每月提取公积金还住房公积金贷款或商业银行贷款，但为了防范风险，可以设置一些条件，缓解贷款人的还贷压力，同时提高住房公积金的资金使用率。
（五）加强住房公积金制度的保障职能。积极改变现有住房公积金制度文字宣传的单一形式，通过短视频、图片、宣传折页等形式，提升群众对住房公积金的认知，了解公积金政策对于权益保障的重要性以及提取公积金的具体流程，对住房公积金进行深入全面的了解。针对不同社会群体、不同社会阶段的不同诉求，强化对关键节点的政策补贴，做好中低收入群体的建房补贴、租房补贴、购房补贴等。加大政策扶持力度，对具体人群提供相应的政策扶持，充分面向需求人群进行住房保障职能发挥，从而有效提升民众对于政策目标的理解和接受度，有效推动住房公积金制度有效落地。
综上，我国住房公积金制度致力于解决人民基本住房的问题，满足人民对住房的基本需求。住房公积金制度在推动我国经济高质量发展进程中发挥了重要的作用。随着我国进入新发展阶段，应进一步完善住房公积金制度，发现其中存在的问题，进行制度优化，充分发挥制度优势，推动我国社会发展。
（作者单位：潍坊市住房公积金管理中心）
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