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| 长江流域环境司法协同机制研究 |
| 第739期 作者：□文/邓如意 时间：2024/10/16 13:55:38 浏览：9次 |
［提要］ 《长江保护法》对协同治理的立法期待，需要在司法层面予以落实，长江流域环境司法协同机制对于化解长江流域生态系统的整体性与司法碎片化治理的矛盾有着举足轻重的作用，是我国生态文明建设和高质量发展战略的制度保障。近年来，长江流域沿岸在环境司法协同机制上有不同程度的实践探索，但在实践运行中还存在一些问题，需要从长江流域系统整体性出发，突破传统司法行政割据地方碎片化治理弊端，立足于长江流域司法一体化保护的现实需要，构建长江流域环境司法协同机制。
关键词：长江流域；环境司法；系统论；司法协同
基金项目：2021年国家社科基金一般项目：“长江经济带生态环境协同治理的法治化研究”（编号：21BFX023）
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年3月11日
长江是中华民族的“母亲河”，是一个复杂的自然系统和社会系统复合体，具有系统整体性特征。长江流域环境保护从整体上看形势依然严峻，上中下游环境问题既具有整体性又具有一定地域性，流域中的某一要素发生问题，都有可能导致整个流域系统受到影响。司法作为维护社会公平正义的最后一道防线，发挥着定分止争的重要作用。但传统以行政区划为基础的司法体制割裂了流域的系统整体性，造成了司法碎片化保护困境。司法协同机制有利于解决长江流域生态环境保护整体性与司法治理碎片化的矛盾。目前，我国对流域环境司法协同机制研究较为单薄，如何建立健全长江流域环境司法协同机制，需要理顺司法协同机制的生成逻辑，并对长江流域环境司法进行检视、完善，协同推进长江流域生态环境司法一体化保护。
一、长江流域环境司法协同机制生成逻辑
（一）理论逻辑：长江流域环境司法理念的更新。系统论是以系统为研究对象，从系统整体的站位来看系统与各组成要素的关系，把握它们之间的功能、机构、行为及动态，从中找到最优组合。长江流域既具有自然生态的整体属性，也有被行政区划割裂的区域属性。长江流域上下游、左右岸、流域内各个要素各个子系统之间联系紧密、相互制约、相互影响。长江流域环境司法应当秉持流域系统整体性特征，树立系统理念，重视不同主体之间的相互作用，加强不同主体之间各地区、各部门的协同合作，进行一体化保护。流域生态环境司法本身就是法治系统中的子系统，发挥着调节多元利益差异、化解利益冲突的重要作用。长江流域环境司法协同机制以系统论作为基本方法论，按照流域的系统整体性，主张构建以司法机关为中心、组织多元主体互动配合，在统筹多要素的基础上形成的一种良性互动状态，是破解流域系统整体性与流域环境司法碎片化保护之间矛盾的重要法律机制。
（二）党政逻辑：长江流域生态文明建设和高质量发展的时代要求。我国环境司法呈现出政治引领、法院主导、行政协助的协同现象，长江流域环境司法协同机制有其党政逻辑内涵。“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”司法机关首先是政治机关，必须以坚持党的领导为根本原则，政治机关的先进性为司法协同机制提供了理论沃土。流域环境生态保护是我国生态文明建设和高质量发展的重要国家战略。2023年10月，习近平第四次就推动长江经济带发展召开座谈会，再次重申提出“共抓大保护、不搞大开发”的生态保护要求。在强大的政治引领之下，推动长江流域司法协调的司法顶层设计见诸中央层面各项政策，随之长江流域沿岸各地方也纷纷展开“地方性知识”对“顶层设计”的司法贡献。中央及地方出台的对于长江流域司法协同的政策文件共同构成了长江流域司法协同的制度来源，激发了环境司法在长江流域生态文明建设和高质量发展的法治潜能。
（三）实践逻辑：破解长江流域生态整体性保护和司法碎片化治理的矛盾。自然地理上具有整体性、系统性的长江流域，在行政管理中被按照行政区划、管理部门等方式进行条块分割。面对复杂的长江流域环境治理问题时，不同治理主体往往趋利避害，以部门或区域利益最大化为目的，产生各种部门主义、地方保护主义，无法从流域系统整体性角度进行整体性治理，从而产生流域生态系统的整体性与治理碎片化的矛盾。长江流域环境司法协同机制立足于长江流域“碎片化保护”的客观现实，就必须加强流域内各地区、各部门的协同合作，走出地方保护主义的藩篱，形成司法一体化保护的强大合力。
二、长江流域环境司法协同机制现状检视
（一）长江流域环境司法协同机制的实践样态。长江大保护是习近平高度关注的“国之大者”。我国始终将强化长江流域环境司法保护、促进长江经济绿色发展作为工作目标。在司法实践中，长江流域司法协同机制通过聚焦流域司法专门化，推进环境资源审判机制体制建设；聚焦共抓大保护，推动多元主体开展司法协作的构建；探索长江流域执法、司法一体化保护联动机制，形成长江流域环境司法保护一体化大格局。
1、主体协同：流域环境司法专门化的发展。流域环境司法专门化是司法协同机制的重要组成部分。在系统思维下，以行政区划为基础的司法管辖和治理结构，已经难以满足长江流域特殊环境司法整体实践之需要，为解决司法碎片化的矛盾，长江流域沿岸地区纷纷围绕“环境资源案件管辖专门化、环境资源案件审判专门化”对长江流域开展了环境司法专门化的有益探索。流域生态环境司法通过上述专门化措施对基于流域整体性和区域性的多元利益协调，调整跨行政区、跨层级、多类型、多方面因素导致的利益冲突，打破现行区域司法体制束缚，综合考虑流域地理情况、当地法院审判力量等情况，重新建立一种与行政区划适度分离的流域环境资源司法体制。如，江西省结合本地流域（区域）特点，创新建立地域管辖和流域（区域）管辖相结合的环境司法审判模式，其中11个环境资源法庭设立在“五河一江一湖”流域及其他重点区域，集中审理流域内的环境资源案件，并探索实施了“三审合一” “四审合一”的审理模式，实现司法保护一体化。
2、形式协同：流域司法协作机制的构建。流域环境司法协作机制是指流域环境司法协作主体之间，在严格遵循法治统一的前提下，通过各种途径沟通、协调，达成合意而形成的以流域环境司法协作组织形式、工作程序、协作方式和适用范围等为内容的规范体系及运作方式。由于长江流域被行政区划割裂为条块模式，这与长江流域生态整体性相冲突，因此与之对应的流域环境司法问题变得纷繁复杂。传统的在行政区划制度基础上建立的司法体制机制无法以整体性视角处理长江流域生态问题。因此，顺应长江流域系统整体的自然特性，发挥行政区划基础上的司法机关的司法能动性协同，开展主体多元，形式灵活的沟通、协调与合作的司法协作机制自然而然成为不同主体流域环境治理探索的必要方向。如2023年8月，长江沿江十二家法院共同签订《长江沿江城市生态环境保护区域司法协作九江绿色倡议》。
3、执行协同：司法、执法联动机制的建立。行政执法机关对于环境司法在执行阶段至关重要，长江流域环境司法保护必然涉及行政执法部门的衔接工作，因此长江流域各省纷纷致力于探索长江流域执法、司法一体化保护联动机制。在环境案件中，对生效裁判文书中涉及的诸多执行问题，依赖行政执法机关的联动协作，由行政机关提供必要的人力、物力和技术支持，以确保此类判决或裁定的有效执行。如，各地区针对长江流域生态环境治理问题，建立了河长制+法官工作制度，作为加强流域司法与执法工作的衔接方法，行政机关辅助司法机关参与执行。
（二）长江流域环境司法协同机制的现实困境。长江流域环境司法协同机制运行过程中在协同主体、协同形式、协同范围方面出现一系列的问题。
1、协同主体方面：司法专门化程度不高。集中管辖机制以及环资案件归口审理模式均是完成流域司法专门化转型的重要法律机制，就目前的机制运行情况来看，还未完全遵从流域的整体性特性，发挥流域司法专门化应有的制度效能。一是集中管辖机制不健全。目前，长江流域的跨域集中管辖司法实践，虽然在一定程度上缓和了行政区划“分割治理”的矛盾，但未超脱跨省域的集中管辖的司法实践依旧难以摆脱原本行政区划的限制。并且集中管辖事实上又会形成新的司法区域，产生司法地方化新形态，这若集中管辖只限于省级行政区范围内市、县两级案件，则不能真正实现跨区域案件的集中管辖，无法真正解决跨省域长江流域的生态环境的系统性治理问题。如江西法院设置的鄱阳湖环资法庭、长江干流江西段环境资源法庭都只是设置在江西基层法院之内，是省域内“模块”集中管辖方式。二是归口审理模式不完善。在长江流域司法实践中，各地归口审理模式并不统一，且归口审理模式过于碎片化，缺乏系统的研究和统一的共识判断。传统三大诉讼程序审判生态环境资源案件容易导致价值不明、程序适用混乱、无法形成司法保障体系等问题。“诉讼程序的整合才是专门化的内核，专门审判组织仅是这种内核的外化与载体”。“如果只是笼统地将环境资源案件交由独立的环保法庭进行简单汇总，而不是对诉讼程序进行实质整合，就没有从根本上突破传统环境司法模式的局限性”。我国现行三大诉讼法具有独特的司法目标、司法价值，即使生态环境资源案件交由“三审合一”环保法庭审理，如果依然沿用传统诉讼规则进行审理，也容易引发程序适用方面的混乱，很难实现真正合一。
2、协同形式方面：协作机制运行效果不佳。司法协同的本质其实就是在流域环境治理过程中对不同利益的平衡，在此过程中可能会需要牺牲某一方面的利益成全位阶更高的利益，从而形成更为强大的司法保护合力。当前，长江流域各地有关司法协同机制的探索大多是以“联席会议” “框架协议”等司法协作机制的形式体现出来。但总的来说，容易形式化、缺乏规范性、内容不透明等。一是司法协作容易形式化。长江流域各地有关司法协作的探索普遍通过联席会议等方式沟通协调后通过签订“框架协议”等司法协议来进行。但此类协作协议具有明显的政策意图，协作内容缺乏制度约束，存在宣传效果大于实际效果的情况，原则性规定的多，缺乏实际可操作性。此外，流域环境司法协作主要依靠政策指引和约束，可能会不自知地披上政绩外衣，在没有立足于司法实践需求情况下，模仿其他地区开展的流域协作经验，贸然组织召开联席会议，司法协议就有可能被束之高阁。二是司法协作缺乏规范性。长江流域司法协作协议，主要依赖多方自主意志，缺乏规范性，尤其是关于协议的效力以及协议的修改完善方式。作为一个协调性的、问题回应性的制度工具，流域环境司法协作协议对其实施中争议处理和协议的及时修改、废除等不作规定，将导致其沟通、协调停留在表面，其形式意义超越了制度价值。三是司法协作内容不透明。当前长江流域环境司法协作主体主要仅限于司法机关、行政机关等公权力机关，主体范围相对狭窄，导致了司法协作机制的内容不够公开透明。一项法律制度只有保障其足够公开透明，才能确定其科学合理性，才能确认流域环境司法协作的协作事项、协作方式的科学合理性、现实可行性。
3、协同范围方面：司法、执法协同边界不清。长江流域环境治理中“重行政、轻司法”的顽疾由来已久，未充分发挥环境司法在长江流域环境治理中的潜能。行政执法机关基于长江流域环境治理中的主导地位，具有主动性，而环境司法是维护环境利益的“最后一道防线”，具有被动性，如何实现行政执法机关和环境司法机关之间的合理衔接，是司法协同机制运行中主要存在的难题。一是过于强调环境司法的联动性。司法机关过于依赖行政执法机关在证据获取、事实认定等方面的协助，可能存在“行政代替司法”的风险，甚至出现司法审判人员受到“先入为主”的影响，最终影响裁判的公平正义。二是过于强调司法社会化治理的能动方式。由于我国倡导能动司法理念，要求建立多元解纷机制，重视行政机关在溯源治理中的作用，通过行政机关将矛盾化解在诉讼前端，容易产生“司法权行政化”的后果。
三、长江流域环境司法协同机制困境成因探析
（一）还原论割裂流域的系统整体性。还原论通过将整体分割为若干部分，通过研究部分来认识整体。长江流域环境司法协同机制最终要解决的问题就是长江流域环境系统整体性与保护碎片化之间的矛盾。这一矛盾主要源于长江流域传统的以还原论作为思维方法论。在生态学和社会学、经济学视角下，在长江流域范围内形成了上中下游、左右岸、干支流的社会关系和经济发展紧密联系的系统，体现着多方利益诉求的冲突与博弈，各主体、各要素、各区域相互联系，相互依存。在还原论思维的指引下，传统司法体制机制，各个部门各个地区基于各自的职能，各自地区的利益进行环境治理，环境治理缺乏整体性和协同性，未能发挥1+1＞2的协同功效，已越来越不能适应长江流域环境保护的现实需要了。
（二）整体论对碎片化保护的纠正。还原论割裂了长江流域内不同要素之间的联系，无法从整体性把握流域环境治理规律，导致了在环境司法中的碎片化保护顽疾。整体论重视系统中各个要素之间的整体联系、不可分割，强调事物的整体性特征，主张以系统整体性视角探究事物运行的内在规律。在流域环境治理中，整体论理念要求将流域环境看成一个普遍联系、密切相关的整体，这符合习近平“山水林田湖草是一个生命共同体” “共抓大保护，不搞大开发”的科学论断。
（三）树立流域环境司法保护的系统观念。在流域环境治理实践中，机械地将整体论或还原论运用到长江流域环境司法保护中都存在弊端，要合理适用还原论和整体论各自的优缺点，结合长江流域环境保护实际需求扬长避短科学适用。应该基于系统论，建立流域环境司法系统整体观，对长江流域生态环境司法存在的具体问题有针对性地进行分析，既要充分考虑长江流域环境的系统整体性，又要重视系统各要素之间相互联系的关系，充分认识到流域之所以具有系统整体性的最重要原因是流域内各要素之间及要素与系统之间的相互影响关系。因此，要树立起长江流域环境司法保护的系统观念，重视流域环境司法协同机制对法治体系的重要作用。
四、长江流域环境司法协同机制的完善
（一）深化长江流域环境司法专门化。长江流域环境司法专门化面临诸多制约，在一定程度上影响了长江流域司法协同机制的运行。具体而言，要通过不断完善环境资源案件跨行政区划集中管辖机制、“多审合一”的审判机制，来深化长江流域司法专门化发展。一是优化集中管辖机制。长江流域应当重点着手各法院设立从基层到高院完整的环境资源案件专门审判机构，以满足“两审终审”制度的要求。同时，应当根据长江流域内各省环境特征、资源状况和经济发展水平等情况的差异，因地制宜实施跨省级层面的集中管辖，解决跨省级行政区环境纠纷案件并明确实行归口审理模式。同时，要考虑到跨域集中管辖最大的阻碍就是增加当事人的司法成本，跨省司法增加了当事人的时间和经济等成本，因此要充分利用巡回审判制度便利当事人的诉讼行为。此外，还应当加强集中法院和非集中管辖法院的司法协作，通过一站式诉讼服务，为当事人提供跨域立案、线上保全等司法服务，保障集中管辖法院司法的高效运行。二是优化“多审合一”审理模式。建立专门的环境诉讼程序，符合环境司法专门化的内在要求。然而，在“三大诉讼”分立，司法体制机制完全按照三大诉讼法稳定运行的前提下，建立专门的环境诉讼程序的理想不现实，将“三大诉讼”融合创建专门的诉讼程序，还无法寻找出有说服力的理论空间。但流域生态环境司法专门化可以实施灵活稳定的“多审合一”审理机制，即流域生态环境纠纷案件集中管辖后，根据案件争议主责确定诉讼适用的主体程序，全案按照该主体程序进行审理，其中涉及其他相关争议，难以按照主体程序审理的，则将相应程序融入主体审理程序。如果其与主体程序存在冲突或者难以融合的问题，则按以人民为重，环境利益大于个人利益等一般原则判定，建立相应的证据价值清单与多元利益衡量规则，维护主体审理程序的有效实施。
（二）完善长江流域环境司法协作机制。我国流域环境司法协作通过联席会议或者论坛等方式沟通协调后，各参会主体通常会签署一定形式的协作共识文本，在实践中运用较多的形式是“框架协议”，是公权力主体之间的府际协议。流域环境司法协作机制需要建立常规会议制度以及规范的协议制度，也需要保障司法协作的开放性和透明性，以避免流域环境司法协作最终流于形式。一是要规范流域环境司法会议制度。长江流域环境司法协作不能仅仅依赖一次联席会议就能实现协同效果。框架协议应要丰富协作会议内涵，可以设置联席会议、工作沟通协调会议、司法协作疑难问题研讨会议、协作质效评估讨论会议等，并明确会议主要职能以及定期召开会议的周期。二是要规范流域环境司法协议制度。建议将这类司法协议统一命名为“框架协议”，为方便往后在实施过程中实践需要，可以制定或者指导下一级有关主体制定司法协作框架协议的“实施细则”等协作规则。此外，为增强协议的实质性和操作性，应当明确规范长江流域环境司法协议的基本架构。协议内容应该包括具体的协作原则、协作事项范围、协作质效评估、协议生效与修改或废除等实质性条款，提高司法协作的可操作性。三是要完善长江流域环境司法协作的保障机制。首先要建立信息共享平台，将司法协作有关的信息、典型案例主动进行公开，有利于将分散的信息进行有效融合，研判共享、深度应用，使流域内案件相关信息共享，促进裁判统一，提高司法协作的透明度。其次是建立监督评估机制，将司法协作的协作事项办理情况纳入绩效考核范围，提高司法协作的规范性。最后要建立公众参与制度，提高司法协作的科学性。民众监督和参与司法协作有利于节约司法资源，反映流域各种利益诉求，加强流域环境司法协作的针对性，提高司法协作机制的科学性和民主性。
（三）提升长江流域环境司法协同边界规范性。司法机关与行政机关的协同应当是在“职能区分”基础上进行衔接，而不是建立在本质属性混同的基础上联动。也就是说，行政机关与司法机关的协同秉持的合作理念应当是“求异”前提下的“存同”，而不是“求同”前提下的“存异”。一是要明确职能定位与协同范围。找准司法机关与行政执法机关各自的职能定位，是部门之间协作协同的基础。司法机关的司法审判活动是将“纸”上的法律变成实体正义的司法活动，对于法律法规的落实、生态优先绿色理念的引领有至关重要的作用。行政执法机关主要负责制定和执行环保政策和法规，监督和管理环境保护事务。在司法协调机制创设的背景之下，要发挥环境司法法治功能，在很大程度上要依赖与行政执法机关协同的效率和力度。司法机关与行政执法机关协作协同要在各自职能范围之内联动，并且是以法律法规为准绳展开工作。二是以规范化司法避免司法行政化。加强司法机关与行政执法机关之间的衔接对于长江流域环境司法协同机制的运行有重要意义。规范化司法是基于长江流域治理现实需求，减少外部因素的干扰，可以避免协同中可能出现的角色混同，强调在职能范围内把握协同的限度，最大限度发挥协同作用，又可以避免流域环境司法的行政化，有利于推进“司法、执法”协同的有效运行。
综上所述，长江流域是由自然生态系统、社会经济系统组成的复杂系统，具有系统整体性。面对传统碎片化司法体制与长江流域系统整体性之间的矛盾，有必要以系统论作为长江流域环境司法的基本方法论，通过完善长江流域环境司法协同机制，形成长江流域共抓大保护的强大司法合力，对推动国家生态文明建设、流域高质量发展、服务中国式现代化具有重要作用。
（作者单位：江西理工大学）
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