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| 消费税制度改革探讨 |
| 第739期 作者：□文/陈嘉仪 时间：2024/10/16 13:59:15 浏览：9次 |
［提要］ 消费是我国经济增长的第一动力，是我国经济发展的重要支柱，消费税作为我国四大税种之一，在税制中发挥着不可或缺的作用。当前我国消费税还存在着立法层次较低、征税范围狭窄、征税环节设计单一、部分税目的税率设置不尽合理等实践难题。基于此，应加快消费税改革步伐，加快完善消费税立法，及时调整消费税征税范围和部分税率，后移消费税的征税环节，充分发挥消费税的调节职能，以促进经济良性循环。
关键词：消费税；经济稳增长；征税环节；税制改革
中图分类号：F812.42 文献标识码：A
收录日期：2024年2月19日
一、深化消费税制度改革研究背景
（一）深化消费税改革是稳住宏观经济大盘的现实需要。2021年中央经济工作会议提出“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”的要求。2022年《政府工作报告》中提出“面对新的下行压力，要把稳增长放在更加突出的位置”。2023年《政府工作报告》中提到“把稳增长摆在首要位置，推动质的有效提升和量的合理增长”。随着一揽子稳增长政策措施的密集出台，表明我国把稳增长放在更加突出的位置，着力构筑推动经济持续回升向好的基石。消费作为推动我国经济增长的第一动力，对经济发展起着基础性作用，消费税作为我国四大税种之一，在税制中具有至关重要的地位。
（二）深化消费税改革是优化消费税制度的重要举措。自1994年我国消费税制度正式设立以来，根据经济社会发展的需要和国家产业政策的要求，其征税范围、税率结构和征收环节不断完善和调整，但基本属于局部变化，没有实质性变革，从而在我国建立了相对稳定的消费税制度结构。不过，目前消费税体系仍面临着几个需要完善的领域，如征税范围狭窄、征税环节设计单一、部分税目的税率设置不尽合理等，成为深化消费税改革的初始原因。
（三）深化消费税改革是推进我国财税体制改革的必然要求。我国目前已构建起适应现代化经济体系发展需要的财税体系，并在经济发展和国家治理中发挥了显著作用，当前我国经济正在飞速发展，推进财税体制改革势在必行，消费税作为四大税种之一，深化消费税改革是推进财税体制改革的必然要求。“十四五”规划在推进消费税改革方面提出了新内容，不仅包括对消费税的范围和比例的调整实施等，而且指出要将消费税某些品目的征收环节后移并下划至地方来增加地方收入来源，成为深化消费税改革的新动向。同时，党的二十大报告也指出要形成职责清晰、中央财力统筹、地方力量平衡的中央政府与地方财力合作关系，在地方税制改革方面明确提出了“健全地方税体系”的基本要求。
二、深化消费税制度改革可能性分析
（一）我国经济发展韧性强、潜力大、活力足。我国是世界最大的发展中国家和第二大经济体，2022年我国的人均GDP超过8亿元，即将达到全球平均GDP水准，人均GDP实现新突破，发展潜力大；2023年全年生产总值突破120万亿元，比上年增长3.0%。我国有着总人口14亿多人的超大规模基础，中等收入群体的规模不断扩大，面向消费结构变化调整升级投资结构和产业结构，会派生出巨大的中间需求市场。我国的制造业结构系统更加完善，涵盖了汽车、计算机等220多个行业品种，生产总量稳居全球第一位。根据有关统计数据，2023年前三季度的高新技术制造业投资同比增长11.3%，高新技术服务业投资同比增长11.8%，这表明我国高新技术产业投资动力强劲，新动能领域保持较快增长。我国城镇还有2亿多农民工和家属没有落户，农业规模化经营还会释放出1亿多农业转移人口，城乡区域差距大正是内需所在，说明城乡区域广袤的空间优势具有助力向好的趋势。我国经济主体众多，5万多家企业，1.2亿多工商户，2亿多农业农村家庭经营户构成世界上最大的市场经济微观经营主体，创业创新创造的潜力巨大。物价形势总体稳定，产出端稳定恢复，并进一步彰显出新动力引领作用，从而彰显出国民经济更大的新增长弹性。1998年成功应对亚洲金融危机，2008年成功应对国际金融危机，过去三年成功应对新冠肺炎疫情，都彰显了我国宏观调控赋能优势和实施稳经济政策的成效。
（二）消费税以调节职能为基本职能的清晰定位。税收收入是我国财政收入来源中最重要的组成部分，消费税是税收中的重要税种之一，尽管其在财政收入中起到的作用不可小觑，但这并不是消费税的主要功能。消费税发挥调节作用是其基本职能。一方面消费税不对日常必需品而对一些高档消费品征收重税，有利于调节不同收入群体的收入差距，推动收入向更公平的方向迈进；另一方面消费税引导人们形成更合理的消费观念。消费税还有生态职能，主要体现在其对环境和资源破坏性影响的消费者征税，并以此引导消费者降低对健康或环保不利的商品的消费。如果能把合理发挥消费税的调节职能作为我国深化消费税改革着重关注的方向，那么对加强消费税的税制建设，推动经济社会持续健康发展将会起到巨大作用。
三、深化消费税制度改革面临的实践难题
（一）消费税的立法层次较低，缺乏权威性。我国消费税是1994年税制改革在流转税制中新设置的一个税种，现行的消费税法律制度是1993年12月国务院以《中华人民共和国消费税暂行条例》的形式发布，而非全国人大制定的法律，层次不高，效力不强，无论是在立法层级还是内容上都难以适应现阶段社会发展的需要。对于消费税频繁的变更调整也多是以财政部和国家税务总局以通知和公告的形式发布的部门规章来调整。税务机关通过规范性文件进行消费税的调整，看似有利于解决税收实践中的专业性、技术性问题，实则难以体现税收法律应具有的权威性、稳定性。而且在消费税法律文件中，财政部和国家税务总局颁布的规范性文件占据着绝大多数，虽然在一定程度上对于税收工作的进行起到了重要作用，但是数量庞杂、制作不规范，且变动频繁的公告通知，使纳税人难以及时知晓，不方便安排生产生活。
（二）征税范围和税率的规定不够完善
1、部分高档消费品及服务未被列入征税范畴。随着人民生活水平逐渐改善，原来由极少部分人所享受的消费品也已逐步进入千家万户，而且各种新兴的高档消费品及消费服务层出不穷。虽然我国对高档消费品方面的征税有相关规定，但诸如高档皮包、高档家具、保健品、服饰却未被纳入消费税征税项目，在一定程度上影响了消费税调节功能的传导。而且随着我国服务产业的蓬勃发展，有部分服务行业也已逐步转变至高档消费服务行业，包括私家保镖、私人高级家政服务，因此为了更好地实现对消费税的调节作用，拟将服务行业的部分中高端服务也列入消费税征收范畴。
2、资源节约与环境保护方面欠缺。面对我国国内环境污染问题日益严峻的情况，通过增加节能环保的消费税税目，以充分发挥消费税的调节功能，从而提升消费税的环境效益。我国对高耗能、高污染消费品征税项目较少，比如对一次性筷子和实木地板等破坏生态环境的消费品的税率设置过低，未将不可降解的一次性用品和其他高耗能、高污染消费品纳入征收范围。煤炭在我国是排放环境污染物的重要源头，目前消费税体系只针对爆竹、烟花、成品油等污染品征收，并未针对煤炭等资源的征收，适用范围狭窄，需继续拓展消费税征收领域，对不利于环保的产品增设消费税事项。
3、消费税税目中缺少高糖类饮品、甜点。近年来，随着高糖食物﹑含糖饮料﹑甜品等不健康产品越来越火爆，人们的健康受到损害，超重、肥胖、高血压、糖尿病等疾病日益普遍，带来巨大的经济负担。因此，针对危害消费者健康的消费品，政府应该调整和完善消费税政策进行正确引导，让人们尽量减少摄入高糖食物，以维护身体的健康状态。
（三）征税环节设置不合理。我国的消费税征收环节相对简单，除卷烟、超豪华轿车外，基本都实行单环节征收的管理模式，这种单一的征收环节有利有弊，利处在于能够精简税收征收程序，提高征税效率；弊端在于这种征税方式可能会存在一些企业在生产环节进行虚报或漏报，导致税负不公。消费税主要集中在生产环节进行征收，而仅极少数消费品在批发或零售环节进行课税，比如黄金首饰、香烟等，造成了商品流通环节的征管漏洞，从而增加了企业避税的可能性，影响消费税的税收收入。对一般消费者而言，由于他们无法切身体验到消费税的存在，所以消费税的调节功能也将大打折扣。
（四）价内税的课税方式存在不合理之处。调节功能是消费税的基本功能，消费税引导居民消费功能的实现必须切实让消费者感受到“痛感”，从而督促其合理消费，避免高档消费与资源浪费。然而，消费税属于价内税，价内税比较隐蔽，没有将税负直观透明地展示给消费者，使得其在进行高档消费时，不易感受到消费税的存在，难以发挥消费税引导居民合理消费的功能。
四、深化消费税制度改革的建议
（一）加快完善消费税立法。完善消费税立法，要贯彻税收法定原则。对于消费税的主要课税对象，如烟、酒、高档化妆品、贵重首饰及珠宝玉石，应积极推动将国务院颁布的“暂行条例”上升为由全国人大及常委批准通过的法律，增强税收制度稳定性，构建起体系分明、机制完善、分工明确的法律体系；全面清理地方政府制定的税收政策，避免发生地方违背国家统一税法制定税收政策的现象。同时，加快完善消费税立法，还需要顺应世界经济一体化的趋势，加强消费税的国际合作。完善消费税立法不仅可以有效地推进财税法制，也符合依法治国、依法施政的治国方向；同时，加快完善消费税立法对于财富的再分配、调控引导产业发展方向、改善生态环境也起着举足轻重的作用。
（二）调整消费税征税范围和部分税率
1、进一步扩大消费税的征税范围。首先，高档消费品与服务方面。对部分高档消费品和其他日常生活必需品中的部分高档消费品扩大征收范围，在原来基础上增加高级皮包、高档家具、保健品和私人航空产品的纳税项目，并把高档会所的休闲消遣、高档医疗沙坪、理疗养生会所的高档消费项目，也列入征收范畴。其次，高耗能、高污染产品及非健康消费品方面。例如，建议在原一次性木制筷子和实木地板基础上增加实木大件摆设、实木家具等，以节省木料。煤炭在我国是废气污染的主要来源，可考虑把煤炭纳入消费税的税目。对于一次性塑料袋、塑料盒，一次性食品包装袋以及降解困难的材料，已经成为环境污染的主要因素，也可进行消费税的征缴。对于非健康消费品（如高糖类饮料、甜品等）纳入消费税征税范围。
2、适当调整部分税目的税率。消费税税率的设定，必须针对不同的消费产品、不同的税收收入、税率水平的差异以及税种具体分析，高档消费品税率应参照高档化妆品的税率；高档服务消费税率则可参照“营改增”后的娱乐业营业税减免标准，设定5%～15%的浮动比率。
（三）协调好由征税环节后移和收入下划引起的地区间财政利益
1、后移部分税目的征收环节。征税环节的后移，不但能够彻底解决消费税的抵扣问题，有效发挥消费税调节消费的职能，而且能增加政府服务意识，改善地方营商环境，推动商业繁荣。后移征税环节不能一刀切，不能把所有的应税消费品征税环节后移，消费税征收环节后移应当针对部分税目，分批次进行。目前，应该优先后移高档手表、贵重珠宝、珠宝和玉石的征税环节，可以将集体生产或进口环节转移到批发或零售环节，这些消费品价格较高，消费者通常会索要发票，消费品零售地点固定，便于税务机关的管理，之后再试点其他符合条件的项目。
2、配套调整消费税税率。消费税缴纳环节后移至批发和零售业的环节，使税基扩大，会增加消费者购买成本，加重消费者的纳税负担，不利于维持消费市场的稳定。在改变征收环节的时候也需要相应改变消费税的税率，根据各地不同消费品在生产、批发和零售环节的价格信息，计算其加价幅度和利润空间，根据税基变化情况具体分析，相应下调消费税的法定税率，并相应修订实体税法的内容。
3、加大转移支付力度。消费税由生产环节后转移至零售环节缴纳，会导致当地财政的税收收入受损。在保持中央政府和各地的财政格局平衡的情况下，中央对税费收入减少的同时，应该对地区适当提供相应补偿，可以有效防范地方财政风险，推进改革平稳有序进行。
4、加大税务机关的监管力度。征税环节后移会增加税务机关的征管成本，提升消费税的征税难度。税务机关要配套相关税源管控措施，确保征管可控，细化税务机关的征收方式。在大数据经济与智能社会发展背景下，国务院办公厅在《有关进一步深入税收征管变革的意见》的总实施方案中提出，2025年我国将初步建立功能更强大的智能税务。政府若能够积极使用新的技术方法来进行税务管理，不断提高税收监管的智能化、精准化水平，注重发挥网络平台企业的代扣代缴作用，研发自动扣税软件，嵌入平台企业的营运系统，必然能大大提升消费税征收管理的力度。
（四）变价内税为价外税。深化消费税改革应当赋予消费者对消费品税额的知情权，让消费者真切感受到消费税的负担。建议参考增值税的计税依据，实行消费税价税分离。与此同时，要求商家在价签上分别标明商品价格和应当承担的税款，并在超市商店张贴海报，利用网络媒体传播短视频，向消费者普及相关税收知识，让消费者关注价签上的税额，从而引导消费者理性消费。
（五）发挥消费税的调节职能。合理发挥消费税的调节职能对于加强消费税的税制建设，推动经济社会持续健康发展具有巨大作用。进一步发挥消费税对高耗能、高污染产品的调节作用，应从什么角度考虑呢？要思考这类消费品是否有可替代物。对可替代的消费品征税也不失为一个很好的方式，对于不可替代的消费品，即使对该种消费者加征税款，也无法发挥指导消费者行为的功能，反而会增加生产成本。因此，发挥消费税的调节作用应该结合人民生活和产业发展的实际情况考虑。
综上，深化消费税制度改革，明晰消费税深化改革的可行思路，应系统性全盘考虑，立足于经济社会发展大局，厘清消费税的功能定位，坚持稳中求进，实行与稳住宏观经济大盘的一系列政策措施。
（作者单位：洛阳理工学院经济与管理学院）
主要参考文献：
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