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| 海南省最低生活保障政策工具偏好测量 |
| 第739期 作者：□文/吴小芬 李军山 时间：2024/10/16 14:09:48 浏览：12次 |
［提要］ 最低生活保障制度是社会保障体系不可或缺的一部分，具有维护社会稳定、促进社会公平的作用。通过构建“政策工具-政策主体”二维分析框架，借助Nvivo12软件，对2003～2021年海南省最低生活保障政策文本进行量化分析，研究发现：海南省最低生活保障政策发布数量呈平稳到上升再到回落的趋势，政策权威性和可操作性不强；政策工具呈现重供给型、环境型，轻需求型工具的偏好；政策主体方面体现为各市县人民政府、海南省民政厅和海南省人民政府占比大，其他政策主体占比较小，政策主体分布不平衡。最后提出增强政策权威性、平衡政策工具使用、加强政策主体之间协作等建议。
关键词：最低生活保障；政策工具；政策文本
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2023年12月18日
引言
最低生活保障（简称“低保”）是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口提供基本生活保障的重要社会保障制度。随着我国市场经济的发展和社会经济转型，1993年我国开始探索城市居民最低生活保障制度，以保障城市居民的基本生活需要。通过在城市和农村建立最低生活保障政策，避免了在转型时期的社会制度重构存在的一些社会风险。海南省城市最低生活保障在1995年开始建立，经过几年的不断发展，1999年海南省城市低保制度在全省基本建立。海南省民政厅从2003年开始细化了最低生活保障保障对象、保障标准、审批审核流程等程序内容，促进海南省城市居民最低生活保障工作进一步精细化和科学化。最低生活保障政策在遏制贫困、兜底保障方面发挥了重要作用。最低生活保障在社会救助体系中充当着“最后一张安全网”，在某种程度上为我国的脱贫攻坚、巩固脱贫成果等反贫困工作具有一定的贡献。
从已有研究来看，最低生活保障研究主题聚焦于以下几个方面：一是对最低生活保障制度的实施效果进行实证分析；二是最低生活保障对贫困脆弱性的改善效果进行实证研究；三是对最低生活保障标准测算及认定标准的研究；四是对最低生活保障城乡一体化进行研究。
上述研究虽然涵盖了最低生活保障的重要议题，但是缺少以政策工具为视角对最低生活保障进行研究。海南省早在1995年就开始建立城市最低生活保障，但对于最低生活保障政策相关文件到2003年才开始颁布，而对于政策具有什么特点、实施成效如何、海南省政府运用政策工具的偏好依然不明。
本文构建政策工具-目标定位二维分析框架来对海南低保政策文本进行分析。运用Nvivo12软件，对2003～2021年海南省发布的33份海南省最低生活保障政策进行政策文本分析，研究海南省低保政策工具应用状况，为推进巩固脱贫成果工作提供有益启示。
一、理论基础与分析框架
（一）理论基础。政策工具是采用特定的方式达到一个或更多政策目的。政策工具涵盖政策目标、手段和主体基本要素。Howlett认为，为了更好地理解政策制定和政策实施之间的联系，在选择一种特定的技术来实现其政策目标时，要对一系列社会、政治、经济和行政内容作出响应，政策工具是政府实现政策目标的手段与技术。Hughes认为，政策工具是用以调整政府行为的机制。Rothwell从几个方面比较了工业化国家的创新政策，将政策工具分为三类：供给型、需求型、环境型。国内学者陈振明认为，政策工具是为达成一定的政策目标而采取的手段和方式。谭兵认为，我国最低生活保障的政策实践已经探索出了一套共有六个维度的目标定位方法，包括类别、财产、需求、行为定位、身份证伪和动态管理。
（二）分析框架。本文借鉴Rothwell政策工具分类方法，将海南省最低生活保障相关政策工具划分为供给型、需求型和环境型等三类政策工具。子类工具是借助谭兵的目标定位维度。供给型政策工具主要包括对低保人群进行类别和财产定位等内容；需求型政策工具主要包括调查救助方向、救助内容以及了解低保人群的需求等内容；环境型政策工具主要包括最低生活保障制度规划以及法规、对低保人群的身份证伪、行为定位和动态管理等内容，进而细化为6种具体形式，如表1所示。（表1）
公共政策的实施离不开政策系统，是实行政策制定、执行、评估等流程的基础。政策系统包含了政策主体、制度、法律环境等要素。政策主体是指参与公共政策过程的对象。政策工具更好地发挥其作用离不开和政策主体进行配合，推动最低生活保障制度的发展。
综上所述，根据海南省最低生活保障政策二维分析框架，来探索海南省最低生活保障的政策工具使用偏好，如图1所示。（图1）
（三）政策文本选用与编码。本文运用北大法宝法律数据库收集历年海南省最低生活保障政策。北大法宝法律是中国最早、最大的数据库，能够提供全面、专业的法律法规、专题数据等服务。在明确最低生活保障概念的基础上，以“最低生活保障”这个关键词进行检索。政策文本的筛选有以下原则：一是文件类型，选择法律法规、规划、通知、意见等规范性文件；二是制定机关，选取海南省级层面，包括各市县出台的政策文件；三是时效性，选择现行有效的政策文件；四是政策内容，选择与海南省最低生活保障政策紧密相关的文件。根据上述筛选原则，获得2003～2021年33份有效的政策文本。根据“政策工具-政策主体”的二维分析框架，本文借助Nvivo12软件对海南省最低生活保障政策文本进行多角度量化分析。依据“政策序号-条款序号”的逻辑，对其进行编码与归类。
二、政策文本量化分析
（一）海南省最低生活保障政策描述统计分析。首先，对海南省最低生活保障政策文本进行描述统计分析。借助Nvivo12的文本检索和词频功能，对获取的33份海南省低保政策文本进行关键词和词频统计，得到海南省最低生活保障政策词云图，如图2所示。词云图中字体的大小反映该关键词出现频数的高低，字体大说明其在海南省最低生活保障政策文本中出现的次数越多，政府较为重视。根据词云图可知，生活、管理、标准、家庭、农村、居民、对象、申请、扶贫、财产等词汇是海南省低保政策文本中重复出现的关键词，说明海南省低保政策对这些方面给予了高度关注。（图2）
对海南省最低生活保障政策发布年度进行统计，如图3所示。海南省最低生活保障政策发布数量呈现出平稳-上升-回落的趋势，表明近几年海南省对最低生活保障政策关注度有缓慢下降趋势。从政策文本发布的年度看，海南省低保政策发布可划分为3个历程：第一历程（2003～2010年）是初步发展阶段，海南省最低生活保障政策发布数量较少且平稳；第二历程（2013～2017年）是快速发展阶段，2013年海南政府报告强调推进扶贫和提高社会保障水平发展，对最低生活保障制度十分关注，所以最低生活保障政策数量快速增加，该阶段海南最低生活保障政策发文数量较多；第三历程（2018～2021年），海南省最低生活保障政策发文数量有所下降。（图3）
就海南省最低生活保障政策发文类型情况，海南省最低生活保障政策包含规定、办法、通知、意见，文件类型较少，如图4所示。其中，权威性和操作性较弱的通知和意见类政策，分别为26项、2项，合计占最低生活保障政策总量的84.8%左右。权威性和操作性较强的规定和办法类政策，分别为1项、4项，合计占最低生活保障政策总量的15.1%左右。由此可以反映出海南省最低生活保障政策相关法律法规的权威性较低，可操作性有很大的提升空间。（图4）
从发文单位来看，海南省最低生活保障政策的主要发布机构有各市县人民政府、省人民政府、省民政厅、海口市民政局等。各市县人民政府单独发布的政策占总数的42.42%，省民政厅单独发布的政策占总数的30.30%，省人民政府单独发布的政策占总数的18.18%，海口市民政局发布的政策占总数的6.06%，省民政厅与省统计局发布的政策占总数的3.03%。（表2）
（二）政策工具维度分析。对政策工具分类整理，获得海南省最低生活保障政策工具运用情况，如图5所示。2003～2021年海南省对供给型运用的频率最高，编码总计793条，占48.8%；环境型编码总计725条，占44.6%；需求型运用频率最低，编码总计106条，占6.5%。由此可见，海南省对这3类政策工具均有涉及，但这3类政策工具运用频率具有明显的差别。（图5）
1、倾向使用供给型政策工具。在政策工具中，海南省对类别定位（21.9%）、财产定位（26.9%）子工具大量运用，说明政府侧重于最低生活保障政策的财产定位和类别定位，类别定位与财产定位的使用频率差别不大。总体来说，政府重视供给型政策工具，且平衡地使用这两类供给型政策子工具。
2、环境型与供给型政策工具相对均衡。在政策工具运用中，海南省政府对身份证伪（18.2%）、行为定位（15.2%）、动态管理（11.1%）等子工具大量运用。从环境型政策工具运用情况来看，身份证伪、行为定位两类子工具运用情况无明显差别，相比之下对动态管理的运用存在不足。
3、需求型政策工具运用短缺。在三类政策工具运用中，该类工具的使用情况占比最低，说明海南省政府主要通过供给型工具和环境型工具推动海南省最低生活保障发展，忽略了需求型政策工具对政策开展的促进作用。需求型子工具的需求定位占比仅6.5%，在其他政策工具占比中存在失衡的情况。
（三）政策主体维度分析。对政策主体进行分类归纳，获得海南省最低生活保障政策主体分布情况，如图6所示。在1，624条政策工具编码中，各市县人民政府累计编码947条，占比58.3%；海南省民政厅累计编码300条，占比18.4%；海南省人民政府累计编码280条，占比17.2%；海口市民政局累计编码59条，占比3.6%；海南省民政厅与海南省统计局联合发布累计编码38条，占比2.3%。由此可见，在海南省最低生活保障政策中，各市县人民政府发布的政策文件较多，海南省民政厅与海南省人民政府相持平，而海口市民政局与海南省民政厅联合海南省统计局政策发布较少。（图6）
（四）政策工具-政策主体交叉分析。为分析海南省最低生活保障政策主体在政策工具类型中的分布状况，使用Nvivo12软件对各个政策主体在政策工具中分布状况交叉分析，结果如表3、图7所示。从交叉分析结果来看，海南省最低生活保障政策主体主要是各市县人民政府与海南省民政厅，在政策工具运用中主要运用供给型和环境型政策工具，通过对最低生活保障人群的类别定位、财产定位、身份证伪和行为定位来确定最低生活保障人群，提供资金、人力、物力以及政策支持来促进海南省最低生活保障的发展。此外，各个政策主体对需求型政策工具的使用较为缺乏，不能更好地了解最低生活保障人群对教育、医疗等方面的需求。（表3、图7）
三、研究结论及对策建议
（一）主要结论。本文运用政策工具-政策主体二维分析框架，对2003～2021年海南省最低生活保障政策进行研究分析，发现具有以下特征：
第一，从海南省最低生活保障政策发文年度看，政策文件发文数量呈现平缓到快速上升再到回落的趋势。
第二，从最低生活保障政策发文类型上看，海南省最低生活保障政策文件类型体现出较为单一的特征。通知、意见政策类型占比较多，说明海南省最低生活保障政策权威性偏低，可操作性有很大的进步空间。
第三，从政策工具维度上看，海南省偏向运用供给型与环境型政策工具。同时，对需求型政策工具运用存在一定的缺失。这说明海南省主要通过对财产定位、类别定位和身份证伪来保障最低生活保障政策的实施，而对于保障人群的需求关注度不够。
第四，从政策主体维度来看，海南省最低生活保障主体主要是各市县人民政府、海南省民政厅和海南省人民政府。其中，各市县人民政府占比较大，而其他主体涉及较少，对海南省最低生活保障的资源倾斜力度较小。
（二）对策建议
第一，增强政策权威性。目前海南省最低生活保障政策的文件类型主要是通知、办法类，该类型的政策权威性和可操作性较弱，应当增强政策的权威性和可操作性。通过增强政策文件的权威性和可操作性来协同各主体之间的工作，更好地促进海南省低保制度的发展，巩固海南省的脱贫成果。
第二，平衡政策工具运用。适当降低供给型、环境型政策工具的运用频率，增强需求型政策工具的运用。供给型、环境型政策工具主要聚焦于对低保人群的财产定位或身份证伪方面，可以加强低保人群的教育、医疗和健康等需求关注，促使海南省在对最低生活保障政策工具使用上的平衡。
第三，加强政策主体之间协作。政策主体之间的协作可以促使政策工具平衡使用。通过破除主体之间信息流动的障碍、资源要素流通的困难，建立良好的信息沟通协作平台，促进海南最低生活保障制度的信息化，避免资源的浪费，掌握各个政策主体政策工具运用情况。 （通讯作者：李军山）
（作者单位：江西中医药大学经济与管理学院）
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