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| 财政预算管理一体化建设探讨 |
| 第739期 作者：□文/马思齐 时间：2024/10/16 14:11:17 浏览：8次 |
［提要］ 随着社会经济的发展和管理理念的不断演进，预算管理作为一种重要的管理工具受到广泛关注。在实际应用中，传统的预算管理方式已经难以适应日益复杂多变的经济环境。预算管理一体化的理念应运而生，通过资源整合、决策流程优化，提高整体管理效能。然而，预算管理一体化建设在实践中仍然面临一系列挑战，如何更好地推进预算管理一体化建设成为当前亟待解决的问题。本文通过分析预算管理一体化执行中存在的问题，提出预算管理一体化深化措施，旨在为预算管理一体化建设提供建议。
关键词：预算管理；预算管理一体化；预算管理方式
中图分类号：F81 文献标识码：A
收录日期：2024年3月5日
一、预算管理一体化实施意义
预算管理一体化是指在财政管理领域将各级财政预算管理规则、制度、流程以及相关信息整合统一形成一个协同、互通的管理体系。建立统一的预算管理信息系统，主要涵盖了基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算调整和调剂、预算执行、会计核算、决算和报告等预算管理主体流程。在财政管理领域中，通过整合现代信息技术和管理方法，将预算管理的各个环节有机地结合在一起，形成一个统一的、完整的管理体系。一体化系统使得预算执行过程更加规范和透明，财政部门可以实时监控预算执行情况，及时发现偏差和问题。再者，一体化系统为财务监督提供了强有力的工具和手段，各级财政部门可以通过一体化系统对资金流向、支出情况等进行实时监控和分析。此外，一体化系统促进了各部门之间的信息共享和协同工作，不同部门的预算数据和执行情况可以在系统中实时共享，避免了信息孤岛和重复劳动，旨在以统一预算管理规则为中心，以预算管理一体化系统为主要载体，将标准化管理规则整合至信息系统中，并通过数字化技术实现预算管理全流程的动态反映和有效控制。构建 “预算制度+信息技术”的管理机制，是深化预算管理制度改革、提升预算管理信息化水平的重要举措，也是推动财务预算管理标准化、规范化的重大创新。实现对预算编制、资金支付、会计核算等环节的自动化处理，提高数据的准确性和及时性，减少人为错误和延误，提高组织内部各个管理环节的协同效率。通过统一预算管理规则和流程，提高各级财政部门之间的协同配合和工作效率，降低管理成本，提升服务质量，提高整个组织的综合竞争力，深化预算管理制度改革，加快推进国家治理体系和治理能力现代化建设。
二、财政预算管理一体化现状
2019年，财政部开始针对预算管理一体化进行改革，先后出台《预算管理一体化业务规范（试行）》等通知及相关文件，在全国各财政单位范围内逐步稳定开展预算管理一体化建设。2020年，中央财政部印发《预算管理一体化规范（试行）》，旨在规范各级预算管理的控制规则、工作流程及管理要素，为地方预算管理一体化系统的建设提供了目标和指导。该标准的核心在于统一预算管理规则，其主要实现方式是通过建立预算管理一体化系统，以保障财务预算管理工作的快速、稳定开展为主要目的。这一文件的发布不仅提高了多个与财政部门相关的工作自动化程度与规范化水平，如预算编制、资金支付、会计核算等，而且完成了对预算管理工作的全面管理，达到了工作效率进一步提高的效果。
2021年，各级财政部门积极主导，推动了各地区预算管理一体化系统的建设工作，呈现出蓬勃的发展态势。2021年8月，财政部办公厅率先应用一体化系统完成了项目申报入库；9月，组织部所属单位的60多家预算单位完成了首次预算上报。同时，在《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的总体部署下，上下各级预算单位积极配合，全力推进财政预算管理一体化改革，共同探索适合社会主义现代化的会计核算模式。
2022年，财政部发布了《中央财政预算管理一体化资金支付管理办法（试行）》，该文件的颁布进一步加快推进了中央财政预算管理一体化建设，并对预算单位的资金支付管理进行了优化和规范，对用款计划、资金支付一般规定、资金支付特殊规定、监督管理内容进行了详细阐述。2022年1月，完成第一笔资金支付和会计记账；2月，完成第一件资产入账和处置；3月，完成第一单政府采购业务，从而我国财政预算管理进入新阶段。
2023年，财政预算管理一体化系统工作已在全国范围内有序开展，覆盖36个省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团，预算管理各环节已做到初步衔接，县级以上政府部门和各级预算单位已经做到基本覆盖，上下级财政部门与预算单位可通过一体化系统进行业务处理和数据共享。截至目前，中央部门和各预算单位使用一体化系统进行预算编制已取得一定成效，预算管理水平做到系统集成高效化、预算编制科学化、预算约束刚性化、执行监管透明化。推进财政预算管理一体化建设改革对于实现我国社会主义现代化具有重要意义。通过标准化、规范化的预算管理体系，财政体系更高效、透明，为经济发展、财政收支平衡和整合财政流程、加强预算控制提供可靠保障。
（一）预算编制体系得到规范。预算管理一体化系统具有一定的约束功能，在增强预算编制可靠性的同时又可以确保预算执行方案的合理，同时也提高了财务监督的精确性，预算编制标准化水平也得到了进一步提升，编制、批复、调整等预算管理环节得到了整合规范，充分发挥预算管理一体化平台的功能，有效提升一体化预算编制的效率，实现预算收支的动态平衡，自动化地控制预算编制，使资金管理更加精细。实行“二上二下”编制预算，基层预算单位从部门预算出发，根据年度收支计划对各项目的计划数进行整理、分析和汇总。随后，通过预算管理一体化系统的“一上”模块将这些数据提交至财政部门。财政部门下达预算控制数，“一下”对基层预算单位提交的支出项目和金额进行审查，确定重点项目和支出限额，并提出相应的控制目标。随后，各预算单位根据审查意见和预算控制数量对支出计划进行修改，并“二上”再次提交。预算科“二下”对各部门的预算进行审查、批复，然后汇总提交人大审议获得批准后，制定预算目标，并向预算单位发出批复。同时，在预算执行中，实施国库集中支付制度，确保每一笔资金在预算管理一体化系统中都有清晰记录，使资金使用过程明确可追溯，充分发挥国库支付的监督作用，提高财政预算执行的约束力。
（二）有效提升国库集中支付效能。通过预算管理一体化系统，将预算编制与国库集中支付相结合。在年初编制年度预算报告时，将预算指标按项目分类纳入项目库，然后基于项目库的项目进行编制。通过预算管理一体化系统进行改革优化，完善国库集中支付业务流程，简化了国库集中支付业务步骤流程。应用预算管理一体化系统直接面对实际项目和基层预算部门展开预算编制，所有工作步骤都在一体化系统上有详细记录。这意味着预算编制的用款计划无需考虑具体的预算细化，也无需承担额外的责任风险，大大减轻了业务人员的工作负担。预算指标可以直接控制资金的实际支付，统一资金支付业务的整体流程，消除了财政直接支付与财政授权支付之间的差异。这种做法不仅提高了预算管理的科学性和规范性，还加强了对国库集中支付的管理。一体化系统实施后，财政部门进行预算编制可以直接对应实际项目和基层部门，所有业务工作细节都在系统有详细的记录。财政部门在进行预算计划时不需要额外进行细化项目和控制责任。
（三）减少基本支出预决算差异。在传统的预算管理中，由于经费标准的计算存在一定误差，导致对财政事务基本支出的估算相对粗略。同时，传统的项目库并未包含所有支出事项，也没有与预算编制流程完全对接，这导致在执行过程中出现了较大的预算与实际执行之间的差异，而预算调整进一步加剧了这种差异，影响了预算执行的进展。预算管理一体化项目库的规范化，扩大了支出范围，并利用系统自动计算支出额，有助于在一定程度上降低财政事务基本支出的预算与实际执行之间的差异率。通过改进基本支出项目库的衔接机制和全口径管理，成功降低了财政事务基本支出预决算差异率。尽管无法完全消除预算调整对预算执行进度的不利影响，但初步见到了技术支撑制度运行模式的有效成果。
三、财政预算管理一体化存在的问题
（一）财务人员专业水平不足，培训不够。财务人员的业务能力对工作质量有直接影响。部分单位财务人员和业务人员的业务水平、计算机水平及综合素质存在显著差异，且缺乏专业知识的继续教育，导致在工作后业务水平和综合能力提升有限。一些财务人员工作量虽然繁重，但主要是简单重复性工作，对新技术、新业务接受程度低，学习速度慢。一些管理人员对预算管理知识片面，对预算管理整体认知不足，对信息化业务认识不清晰，对具体工作流程、业务操作不清楚。此外，还存在部分员工年龄大、计算机应用水平低、信息化接受慢，新员工业务经验不足、实际操作能力差等问题，使得预算管理一体化工作推进缓慢。
在预算管理一体化执行过程中，财务人员的工作态度同样是影响效率的重要因素，财政部门在发布相关通知时提供了详细说明，规定了填报时间、填报方式，但部分单位财务人员经常询问通知中已经涵盖的内容，表明他们没有认真阅读说明，态度不够认真，对预算管理工作不够重视。甚至在填写信息过程中对填写内容不负责，从而导致出错。例如，将应填至部门预算的内容填至政府预算中，在部门预算中填写预算控制数，这都会导致预算计划被财政部门退回，更改后重新提交，影响效率。
综上所述，单位财务人员的业务能力不足和态度不认真是影响预算管理一体化工作效率的主要原因之一。
（二）预算一体化流程繁琐，影响管理效率。在一体化预算编制执行过程中，确保预算编制的及时性与预算指标的及时下达是提升预算管理效率的先决条件。目前，预算管理一体化系统使得预算编制流程更加规范，但在实践中还存在一些问题。预算编制的流程需要通过预算单位进行录入、操作，然后报送至财政局相关科室进行审核，再原路返回，也就是预算编制阶段中的“二上二下”环节，虽然保障了严谨性，但是由于基层预算部门报送财政部门时预算计划填写错误，导致一体化系统中反复进行提交审核操作，每个环节都耗费了大量时间，降低了效率。因此，虽然一体化系统进一步明确了岗位责任和人员分工，但是同样需要更多的时间来保障流程规范，既降低了预算管理的效率，也不利于预算管理流程的一体化成型。
（三）平台后勤维护存在缺陷。预算管理一体化平台是一项采用“制度+技术”的方式建设的系统工程，自2019年预算管理一体化系统投入使用后，尽管不断在进行更新完善，但因应用人数众多，系统承载有限等原因，在实际运行过程中，预算单位经常会发现一些计算机软件的程序错误问题，例如各部门预算执行数据延迟、系统卡顿等问题。对于市级或市级以上的财政部门，都有专门的第三方工程师处理一体化系统软件问题，而区县财政则没有专业人员对系统进行维护，导致程序错误产生时只能电话求助或到上级财政单位寻找第三方工程师求助。然而，系统问题多而杂，很多问题都是突发的新问题，财政单位却人力有限，这导致许多系统问题无法得到及时解决，从而降低了各单位整体预算管理效率。由于预算管理一体化系统在近几年才逐渐推广应用，许多疑难问题甚至第三方工程师也无法解决，只能向更上一级单位发函，在这期间各预算单位的财务人员通常负责本单位多项业务，在得到回复后恐怕也无法及时处理。这无疑增加了时间成本，也阻碍了预算管理工作的开展，降低了预算管理工作的效率。
四、财政预算管理一体化深化措施
（一）开展业务技能培训，完善内部沟通协调。针对财务人员水平不足、培训不足这一问题，有两项主要措施可以采取。首先，注重实效，建立务实管用的培训学习机制。由中央部门组织开展系统内业务培训，运用线上线下相结合的方式，精准传达财政部关于预算一体化建设的文件要求，确保基层预算单位财务人员能够熟练掌握预算管理一体化系统应用，并快速适应优化后新系统功能，将理论培训与实际操作相结合。对各预算单位在一体化系统应用中遇到的难点、重点进行有针对性、有目的性的课程培训，采取横向培训方式，按照工作性质划分课程类别，针对工作业务性质相似的财务人员进行同一课程安排，确保培训工作的实效性和针对性，实现培训与岗位的紧密结合。其次，增强内部沟通，完善内部沟通协调机制。下发各预算单位一体化系统工作任务后，由财政部门主动建立各基层预算单位内部工作联络网络，以便财政部门做到快速搜集反馈基层预算单位在实际应用预算管理一体化系统时遇到的难题，缩短反馈时间，以便基层预算单位尽早知晓解决方案，提高工作效率。例如，财政部门建立内部网站，在A单位反馈问题并提出解决方案后，将问题分门归类上传至网站，B单位在遇到类似问题后即可自行查询解决方案，减少财政部门工作人员的业务压力，以便更好地处理突发情况，有效促进工作进展。
（二）完善上下级财政预算衔接。加强政府、部门与单位预算的衔接是预算管理一体化的重要任务。在一体化系统中，基层单位预算是基础，而部门预算则是各单位预算的综合体现。然而，财政部门和预算单位之间衔接不足的问题导致基层单位常常对预算额度不清晰，同时政府预算收支管理的约束也未能充分到位。为了解决这一问题，需要完善上下级财政预算衔接工作，统一规划预算支出，资金的流动做到透明可追溯，实现对资金的全程管理和监督，确保财政核算体系的一致性。预算管理工作需要各部门和岗位的密切配合，因此必须建立高效的衔接机制，避免工作流程的松散和程序的反复。基层预算单位在接收财政部门的预算额度时，应当进行有效沟通，科学合理地制订预算方案，随时监控资金使用情况，确保资金来源清晰、使用规范，做到财政资金正向可跟踪，反向可追溯。同时，在实施项目过程中，加大检查监督力度，通过预算指标情况检查资金使用情况，防止项目变更和预算超支。
（三）加强系统优化，完善平台维护。政府部门应要求第三方运营维护商定期对预算管理一体化系统进行优化，更新优化前进行多项业务测试，及时发现可能存在的系统问题，强化系统应用过程中的保障机制。针对第三方工程师维护人员人手不足问题，可制作线上App，将简易问题交给电子客服解决，同时设置客服中心，如遇疑难问题转接至人工客服解决。此外，建立预算执行反馈机制，主动收集基层预算部门遇到的问题，公布客服邮箱以便对系统优化做出参考。
（作者单位：哈尔滨师范大学）
主要参考文献：
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