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| 政府会计、政府审计与政府绩效管理 |
| 第739期 作者：□文/王潇雅 时间：2024/10/16 14:47:40 浏览：11次 |
［提要］ 目前，我国政府会计改革取得进展，政府会计标准体系和政府综合财务报告编制准则已基本建立，但在执行审计制度和公开制度及政府综合财务报告分析应用方面仍有欠缺。本文以政府会计、政府审计、政府绩效管理三者协同发展作为切入点，通过对三者协同发展中存在的难点进行分析，并给予相应建议，以期促进我国政府会计改革的进程。
关键词：政府会计；政府审计；绩效管理
中图分类号：F230 文献标识码：A
收录日期：2024年3月1日
根据党中央、国务院部署，我国政府会计改革要历经建立政府会计标准体系、编制政府综合财务报告、执行审计制度和公开制度、政府综合财务报告分析与应用四个阶段。目前，前两个阶段已基本完成，改革正在向后两个阶段推进。执行审计制度和公开制度，对促进政府财务报告合理合法，通过公开政府的会计信息从而对政府行为进行监督，最终使得权责发生制政府财务报告制度能够起到完整准确地向信息使用者提供政府财务信息的职能。现阶段，由于政府财务合规性问题还没有得到根本解决，政府财务管理理念还有待更新，现行的问责机制还有改进空间等政府会计现实状况，政府财务报告审计目的仍是推动政府财务报告编制办法的执行，编制高质量政府财务报告，最终实现政府财务报告的科学与监督。而绩效指标的制定以及项目完成情况的衡量需要大量数据支撑，政府会计体系关于资产、负债、成本、现金流等各项信息的披露，对绩效预算的推行尤为重要。随着公共管理扩展到更高层次的绩效目标时，政府会计改革应与预算绩效管理改革同步推进。因此，政府会计、政府审计及政府绩效管理应当协调统一同步发展，才能达到对政府财务信息进行核算和监督的终极目标。基于此，本文以政府会计、政府审计和政府绩效管理的协同发展为切入点，对三者在协同发展中存在的难点问题进行剖析，并为相关部门提出可供使用的措施。
一、文献综述
（一）政府审计相关研究。政府审计并不是凭空出现的空中楼阁，我国的审计制度中一直包含政府审计或者国家审计的制度，但在实际应用中，仍然存在许多问题。近年来，由于政府会计制度改革进程的加快，与政府审计相关的研究也逐渐增加。宋达、郑石桥（2014）通过对中央部门预算执行审计的数据进行分析后指出，预算执行审计不是抑制了预算违规，而是诱导了预算违规，产生这个结果的主要原因是审计处罚没有力度。赵华（2014）运用柔性、组织动态能力理论及系统论方法分析了政府审计系统柔性实现国家治理效能的现实基础及路径，提出了政府审计柔性理论的基本架构、拓展政府审计治理理论。整体来说，政府审计的相关研究大多是将政府审计作为变量进行研究，讨论其对企业或政府产生的影响，但对政府审计本身的质量和行为的研究较少。潘孝珍、燕洪国（2018）通过对审计署央企审计的经验证据进行研究，指出我国科技创新税收优惠政策能够促进国有企业开展科技领新活动，并且政府审计能够提高税收优惠政策的激励效果，且政府审计发挥对科技创新税收优惠政策的调节作用的前提是法律制度环境较好。温晓（2021）指出：在大数据背景下，政府审计工作中存在着缺乏法律制度保障、审计技术和大数据技术融合不充分、大数据平台构建不佳、风险聚集等诸多问题。霍腾博（2021）通过梳理评析我国银行机构监管思路，结合了近年来金融审计工作实践，提出了国家审计推动地方中小银行转型发展和风险化解的主要路径及对策建议。郑伟宏、廖林（2021）以审计署对地方（市）开展政策落实跟踪审计并对简政放权等政策执行问题点名整改为自然实验，构造双重差分模型（DID），以2013～2019年我国非金融类上市公司为样本，检验其对企业制度性交易成本的影响，并探析其作用机理。
（二）政府绩效管理相关研究。我国对于政府绩效管理的研究大多集中在政府绩效管理本身，许多学者对其作用机理和导致现象的变化都进行了研究。宋夏云（2013）提出我国政府绩效审计人员能力框架的构成要素包括专业知识、专业技能和专业品质，构建了我国政府绩效审计人员的能力评价体系。马亮（2018）通过对中国部分城市的公务员访谈和公民调查数据，研究公众参与的政府绩效评估对公共服务满意度的影响，并得出公众参与政府绩效评估有利于政府更好地理解民众的需求，增强民众问责政府官员的话语权，进而推动政府绩效改善的结论。王会金（2014）从新公共管理运动的开展出发，研究了政府绩效审计产生和发展的动因，探讨了新公共管理运动对开展我国政府绩效审计的启示。陈小华、卢志朋（2019）对改革开放以来我国政府绩效管理的实践和理论进展进行归纳总结，提出了我国地方政府绩效评估模式遵循从压力型体制下的内部评价模式向强调公众参与的外部评估模式转变，并逐渐向注重政府绩效管理中的法治、预算与治理等要素方面迈进的动态演变路径。高娟（2019）基于政府绩效管理的文献分析，考察了政府绩效管理内涵的演变过程，指出大数据时代，互联网平台信息的整体性与客观性，使得以“民众获得感”为目标的政府绩效管理成为可能。
二、政府会计与政府审计协同发展中存在的难点
政府会计与政府审计是两个相互依存、相互促进的领域。政府会计负责记录和报告政府财务信息，而政府审计则负责对政府会计所提供的财务信息进行审查和监督。
政府会计是政府审计的基础。政府审计在进行审计时，需要依赖政府会计所提供的财务信息。如果政府会计提供的财务信息不准确、不完整或者存在舞弊现象，那么政府审计的难度将会加大，甚至无法得出准确的审计结论。因此，政府会计的信息质量直接影响到政府审计的质量和效果。
政府审计是政府会计的监督者和促进者。政府审计通过对政府会计所提供的财务信息进行审查和监督，能够发现其中的问题和漏洞，并及时提出整改意见和建议。这有助于提高政府会计的信息质量，推动政府财务管理水平的提升。同时，政府审计还能够促进政府会计的规范化、制度化和法制化建设，推动政府会计的改革和发展。
政府会计和政府审计既能各自发挥职能，又能相互影响协调。这两者的协同发展，有助于推进国家治理现代化，对政府更好地履行受托责任、提高财政管理的公正性和透明度具有重要意义，对于推动经济高质量发展亦具有不可忽视的积极作用。政府会计与政府审计在监督主体、监督性质、监督方式、监督时间、监督效果等方面有很大不同，但在服务国家治理的目的、权力的限制、专业技术手段的运用、外部法律环境的影响等方面又有很大相似之处。因此，要实现两者协同发展，必须建立政府审计与财政部门的沟通合作机制，促进政府审计与政府会计的互动融合，不断推进政府会计改革。
随着我国公共财政管理改革的深入发展，现行政府会计体系反映的信息已不能完全满足公共财政管理改革的需要，信息数量和质量落后的问题亦逐步显现。政府会计体系难以全面、系统地反映公共预算资金的流向，难以真实呈现政府整体财政状况和绩效，也无法有效执行预算控制和财政管理的任务，同时也就无法满足政府审计的需要。目前，我国政府会计与政府审计协同发展面临的困境正是由于两者相互制约所形成的。具体而言，主要包括五个方面：
（一）制度协同不足。政府会计与政府审计在制度层面的协同不足是制约两者协同发展的首要难点。目前，我国政府会计和政府审计分别由不同的法律法规和规章制度进行规范，两者在制度层面上的衔接不够顺畅，导致在实际工作中存在诸多困难。例如，政府会计和政府审计在报表编制、信息披露、绩效评价等方面缺乏统一的标准和规范，导致两者在数据采集、信息利用等方面存在较大的差异，增加了协同发展的难度。
（二）信息沟通不畅。政府会计与政府审计在信息沟通方面存在一定的障碍，这也是制约两者协同发展的一个难点。由于两者在信息采集、处理、披露等方面存在差异，导致信息不兼容、不共享的问题较为突出。同时，由于缺乏有效的信息沟通机制和平台，政府会计与政府审计在信息传递和交换方面存在诸多障碍，影响了协同工作的效率和效果。
（三）功能重叠。政府会计与政府审计在功能上存在一定的重叠，这也是制约两者协同发展的一个难点。例如，在财政收支、预算执行等方面，政府会计和政府审计都有监督和审查的职责，但两者在工作重点方法、标准等方面存在差异，容易导致重复劳动和资源浪费，影响协同工作的效率和效果。
（四）人才匮乏。政府会计与政府审计协同发展需要高素质、专业化的人才支持，但目前人才匮乏是制约两者协同发展的一个难点。政府会计和政府审计涉及的领域广泛、技术复杂，需要具备会计、审计、法律、管理等多方面的知识和技能。然而，目前政府会计和政府审计领域的人才数量和素质还不能满足协同发展的需要，制约了两者协同发展的进程。
（五）缺乏统一领导。政府会计与政府审计分属于不同的部门和机构缺乏统一的领导和管理也是制约两者协同发展的一个难点。目前，我国政府会计和政府审计分别由财政部门和审计部门负责管理和指导，缺乏统一的领导机构对两者进行统筹协调。这容易导致资源分散、重复劳动、沟通不畅等问题，影响协同工作的效率和效果。
三、政府会计与政府绩效管理协同发展之间存在的难点
政府绩效管理主要是通过预算的执行情况进行评价和反映，而对预算进行评价的前提就是要依托政府会计制度对政府的经营行为进行准确核算。目前，在政府会计和政府绩效管理协同发展中主要存在以下问题：
（一）政府部门绩效难以量化、不易衡量。政府绩效预算管理旨在全面提升政府部门的预算目标设置与事后绩效管理水平，而成本-效益分析是其中重要的一环。但政府部门开展业务活动与企业追求利润最大化不同，其活动的目标不仅体现在可以量化的经济方面，更多的是在为民众提供非营利性的服务，因此很难像评估企业一样对政府活动的效益进行准确评估。除了有经济产出指标之外，政府活动的目的还体现在诸多方面，例如强化社会公平、弘扬正向价值观等，那些难以量化的目标使得绩效评估只能进行基于定性的分析。
（二）政府绩效预算评价指标科学性难以保证。评价标准是政府绩效管理的核心，但目前政府会计与政府绩效管理的评价标准尚未统一。政府会计侧重于财务数据的核算和披露，而政府绩效管理则更关注绩效目标的实现程度。这导致了两者在评价标准上的不统一，增加了协同发展的难度。
政府职能的多元化使政府活动目标复杂多样。在政府活动中，项目的目标通常涉及多个方面，导致绩效管理无法形成单一指标。这种情况下，各个指标之间的主次关系、权重分配可能涉及到不同的主观判断，即指标受被设置者的偏好影响，从而可能导致指标设置缺乏科学性。此外，如果指标设置人员缺乏专业知识，则容易导致指标设置缺乏内涵，缺乏针对性。
（三）环境方面存在问题导致的实施障碍。政府会计与政府绩效管理协同发展的首要难点在于制度建设。目前，我国政府会计和政府绩效管理分别由不同的法律法规和规章制度进行规范，两者在制度层面上的衔接不够顺畅。这导致了在实际工作中，两者在数据采集、信息利用等方面存在较大的差异，增加了协同发展的难度。我国政府会计核算长期采用预算会计模式以收付实现制为基础，尽管在2019年引入权责发生制并实行双模式核算，但大多数政府会计从业人员缺少成本意识，对单位的预算绩效管理工作缺乏重视。同时，这些从业人员也未具备预算绩效管理与成本核算所需要的职业能力，因此对于双模式核算也并未予以实施。
同时，政府会计与政府绩效管理协同发展需要强大的技术支持，但目前技术手段相对落后，不能满足协同发展的需要。例如，政府会计和政府绩效管理都需要大量的数据处理和分析，但现有的技术手段无法满足这一需求，导致了两者的协同发展受阻。
四、结论及建议
综上所述，政府会计、政府审计与政府绩效管理协同发展的难点主要有以下几点：一是信息共享不足，政府会计、审计和绩效管理之间缺乏充分的信息共享，导致数据不一致、信息冗余等问题；二是角色定位不明确，三者之间的权责划分不明晰，导致职责重叠或空白，影响协同效率；三是制度建设滞后，相关制度建设未能跟上发展需要，影响协同工作的规范化、标准化进程；四是人才队伍建设不足，缺乏具备跨领域知识和经验的人才队伍，制约了协同发展水平。
为此，本文提出解决上述问题的相应措施：一是加强信息共享，建立信息共享平台，促进会计、审计和绩效管理之间的信息交流与沟通；二是明确角色定位，清晰界定各方职责，消除重叠，填补空白，提升协同效率；三是完善制度建设，制定完善的政府会计、审计和绩效管理制度，为协同工作提供制度保障；四是强化人才队伍建设，培养和引进跨领域人才，加强人才队伍建设，提升协同发展水平，完善政府会计改革的参与权配置，发挥审计人员的技术优势。
（作者单位：青岛理工大学）
主要参考文献：
［1］霍腾博.国家审计推动地方中小银行改革化险的路径及对策［J］.审计研究，2021（06）.
［2］温晓.大数据背景下政府审计创新研究［J］.中国乡镇企业会计，2021（11）.
［3］郑伟宏，廖林.政府审计促进制度性交易成本降低的效果研究［J］.审计研究，2021（05）.
［4］高娟.新时代中国政府绩效管理研究［J］.中国软科学，2019（12）.
［5］陈小华，卢志朋.地方政府绩效评估模式比较研究：一个分析框架［J］.经济社会体制比较，2019（02）.
［6］池国华，郭芮佳，王会金.政府审计能促进内部控制制度的完善吗——基于中央企业控股上市公司的实证分析［J］.南开管理评论，2019.22（01）.
［7］潘孝珍，燕洪国.税收优惠、政府审计与国有企业科技创新——基于央企审计的经验证据［J］.审计研究，2018（06）.
［8］马亮.公众参与的政府绩效评估是否奏效：基于中国部分城市的多层分析［J］.经济社会体制比较，2018（03）.
［9］褚剑，方军雄.政府审计能够抑制国有企业高管超额在职消费吗？［J］.会计研究，2016（09）.
［10］蔡利，马可.政府审计与国企治理效率——基于央企控股上市公司的经验证据［J］.审计研究，2014（06）.
［11］宋达，郑石桥.政府审计对预算违规的作用：抑制还是诱导？——基于中央部门预算执行审计数据的实证研究［J］.审计与经济研究，2014.29（06）.
［12］王会金.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究［J］.会计研究，2014（10）. |
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