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| 公立医院采购业务内部控制探讨 |
| 第739期 作者：□文/徐素波 孟凡姝 时间：2024/10/16 14:48:54 浏览：8次 |
［提要］ 公立医院采购业务是一项政策性强、涉及部门多、风险性大的工作，加强内部控制建设能够提升采购管理水平，促进医院采购廉政建设。本文结合医院采购业务实际情况，通过对某公立医院实地访问，阐述采购环节各个阶段现状及其可能存在的缺陷，分析其形成的动因，并提出相关完善建议。
关键词：公立医院；采购业务；内部控制；缺陷
中图分类号：F275 文献标识码：A
收录日期：2024年3月12日
从国家宏观政策指向性来看，一方面国家高度重视公立医院内部控制，2020年财政部发布《公立医院内部控制管理办法》（国卫财务发［2020］31号），文件要求“建立健全医院采购管理制度及相关配套制度，采购业务活动实行归口管理，合理设置采购业务关键岗位，配备关键岗位人员，实行不相容岗位相互分离，加强业务工作重点环节的控制”；另一方面公立医院采购业务也备受重视，不仅有《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国政府采购法实施条例》等为公立医院内部控制做法律支撑，还有《黑龙江省财政厅关于印发<黑龙江省政府集中采购目录及标准（2024年版）>及相关解读的通知》等地方性文件为公立医院采购业务内控体系的完善提供参考。
从公立医院采购业务内部控制现状来看，采购业务涉及的科室部门广，采购方式多样且复杂。与此同时，因管理制度上的缺陷等原因导致医院采购成为腐败等各类风险和问题的高发区，质疑投诉时有发生，可能存在财政资金浪费现象。因此，结合公立医院采购业务实际工作及业务特点，运用相关理论知识，梳理和分析公立医院采购业务现状及其可能存在的缺陷，分析其缺陷动因，并针对性地提出相关建议，以期提升医院整体业务水平，使其适应市场化的发展。
一、公立医院采购业务内控现状及其缺陷
（一）采购预算编制。公立医院政府采购预算要反映出医院的资金规模、支出计划和医院业务活动的发展方向。目前，由上级财政部门统一管理公立医院政府采购预算，每一预算年度由其下达预算编制指令，医院各业务科室以增量预算为主，参考上一年度实际业务情况填报本年度预算项目及金额并提交至医院财务科。财务科汇总编报年度采购预算，提交至院长办公会审议通过后上报上级主管部门，经批准后方可执行采购预算。
缺陷：可能存在业务部门由于考虑不全面而漏报项目或者为了避开政府采购流程而分解项目等行为，导致预算编制与实际工作情况不匹配、预算执行不力等情况的发生，造成财政资金使用不当。
（二）采购需求论证。公立医院物资采购的需求论证主要包括三个环节：（1）提出需求。各业务科室根据市场需求变动结合科室实际业务情况，提出采购需求并初步制定采购方案，经由部门领导审批同意后提交至物资科或设备科等相关责任科室。（2）进行论证。物资科或相关责任科室对采购需求进行调研、论证、判定等事宜，主要包括采购需求是否合理、采购标准是否符合国家要求等内容。（3）公示论证。采购需求方案经审批确定后，由采购办在医院内网和官网同时公示，公示期不得少于5个工作日。
缺陷：需求论证专家不符合资质，论证范围不合理，进而导致需求论证的意义不大。有时会存在“按标定需”的情况，即事先选定中标单位，然后根据中标单位现有条件调整采购需求。同时，一些需求论证专家可能由于不够专业、缺乏职业道德、对政府采购相关法律法规理解不透彻等原因而忽视采购需求中的违规情况，最终使得经论证的采购需求与实际情况存在差异。
（三）采购活动执行。采购活动执行是医院运转至关重要的一环，采购关系到大量流动资金和医院资源，药械质量会影响医院服务标准和声誉。公立医院采购办应以预算指标为导向，结合政府采购法等相关法律法规，确定物资或项目的采购方式。审核重点为采购物资是否属于政府集中采购项目、采购金额是否在政府集中采购的限额标准内。
缺陷：部分医院采购部门通过分拆项目等方式规避公开招标，私自改变采购方式，导致采购业务违法违规，并且由此可能会将医院卷入民事纠纷，甚至被主管机关处罚，严重影响医院的形象和发展。
（四）采购物资验收。公立医院物资采购验收具体流程如下：（1）成立验收小组。验收小组由三人以上单数人员组成，其成员构成为采购人员、业务科室相关专家、财务科人员、审计科人员、物资科或者设备科人员，采购办根据具体业务确定验收小组人员数量及构成。（2）实施验收。物资科或设备科在收到全部物资后，及时组织验收小组按照事前制定的验收方案进行验收。（3）出具验收报告。验收完成后，根据相关规定出具验收报告，参与验收的人员签字确认验收结果。
缺陷：部分医院不重视采购物资验收环节，验收小组成员低于三人，甚至有的单位仅由一人验收，导致验收活动流于形式。另外，由于验收小组成员中缺乏具有专业能力的相关专家，导致验收结果公信力不强；也缺少完善的验收管理制度，尤其是对于高价或技术复杂的大型医疗设备，没有统一的验收标准。
（五）采购档案管理。公立医院物资采购项目档案资料具体包括申请资料、论证报告、项目审批同意书、投标书、开标会议纪要、中标通知书、相关合同文件等；档案管理应包括收集、整理、归档、保管、鉴定销毁等环节，具体的档案管理流程如下：采购办参与采购活动重要环节，并及时收集具有保存价值的材料，由内部审计部门按季度核查。
缺陷：医院同一个采购项目可能既有电子档案又有纸质档案，且档案资料收集后未及时进行分类编号管理，致使检索难度大，在核查、借阅归档过程中也容易造成档案资料丢失。另外，档案管理的工作人员大多都不是专业人员，缺乏档案管理专业知识，对医院业务也不熟悉，造成档案管理混乱。
二、公立医院内控缺陷成因
（一）采购预算编制管理存在问题。首先，对政府采购预算编制重视程度不够。2018年修正的《预算法》中，很多条款都与政府采购相关，这体现出国家层面对政府采购预算编制的高度重视。然而，有些医院仍然没有意识到采购预算编制管理对提高采购效率至关重要，没有及时建立健全采购预算管理制度。其次，采购预算编制内容存在漏项。编制过程中，如部分医院对《目录及标准》的政府采购范围了解不全面：混淆财政资金与财政性资金的概念，年度内同一类别的品目累计预算金额超过公开招标数额标准而未编制政府采购预算；未将预算编制与法律法规有机结合起来等。政府采购预算涉及的知识面广，要求预算编制人员具备丰富的专业知识、较强的政策观念。在编制政府采购预算的过程中，既要符合《预算法》《政府采购法》的要求，又要符合政府采购政策、行业资产配置标准等相关要求，需要政府采购预算编制人员对政策方针和法律法规有较为深入的理解。医院的政府采购业务体量大、项目金额较高、采购品目繁多、应用场景复杂，而大多数预算编制人员并没有实际参与医院政府采购管理活动，仅具备专业的财务理论知识，对政府采购配套的一系列法规条款并不熟悉，难以在短期内将财务预算与政府采购业务知识融合起来，导致出现因年初政府采购预算编报不准确而后期追加或调整的行为，加大了预算执行偏离的风险。
（二）机构设置不合理。部分公立医院设立的采购部门人员配置不合理，医院的组织结构可能存在权力过于集中的问题，致使其很难发挥实际作用。例如，医院的管理层兼任医用耗材管理委员会成员，导致委员会人员结构单一，缺少相关专家意见。另外，部分公立医院存在不相容岗位未分离的情况。比如，医院的物资设备科负责采购预算编制、执行采购活动、采购物资的验收入库等业务，其参与决策的环节过多导致医院缺乏对采购活动的制约与监督，也影响采购项目质量。
（三）监督检查不严格。部分公立医院设立的内部检察审计科室未发挥其应有职能，缺乏对采购业务的监督检查力度。在实际业务活动中，审计人员只是简单机械地审查相关采购档案，未严格遵循医院相关管理制度，对档案中存疑的或者潜在风险不提出异议，也存在由于缺乏医疗方面的专业知识而对采购项目做出不当判断的情况。另外，内部检查审计科室对于采购业务活动中的违规行为未给予严肃处理，大部分只是批评教育，致使监督检查效果不显著。
（四）信息化建设滞后。首先，部分公立医院采购办与各部门的沟通主要靠医院内网系统或纸质文件，而由于内网系统大多数都没有及时更新换代，导致采购业务活动各环节的沟通更加依赖微信等即时通讯软件，存在信息传递时差和沟通内容不留痕等问题。其次，由于档案资料多为纸质文件，各科室之间在查阅和传递档案时容易造成资料丢失，且无法划分责任，不利于医院的整体管理。最后，部分公立医院的各版块没有互联互通，相关信息未充分共享。比如，采购办与财务科和设备科无法实现信息的实时交互，导致缺乏对大型复杂且使用年限长的医疗设备的管控，忽略可能会存在的安全隐患，继而可能会诱发医疗事故。总之，部分公立医院的信息化建设水平不能满足当前的医务活动，很难实现医院精细化管理的目标。
三、公立医院采购业务内控完善建议
（一）加强预算管理体制建设，强化预算执行力。首先，改变传统编制采购预算的观念，同时加强成本控制意识。公立医院的可持续发展需要全员参与，编制采购预算也是其中的一部分，需要各科室协同采购办共同完成。在过去的预算编制中，多以增量预算为主，依赖上一年决算数据，但该模式容易忽略特殊事项和市场变化，因此可以尝试逐渐向“自上而下、自下而上，分级编制、逐级汇报”的模式转变，从而对采购预算做出有效的控制和管理。其次，由于医院人员缺乏对经费的正确认识，致使预算执行力并不高，因此要建立完善的预算管理体制建设还需要提高预算执行力。对此，医院可以组织相关科室人员定期参加财务科与采购办联合举行的培训，加强全员对采购预算经费使用的认识。
（二）分开设置不相容岗位，强化岗位制衡机制。公立医院应按照卫健委和财政部的相关文件要求，细化各环节的执行标准，结合实际业务情况根据岗位需求和人员特点，合理设置采购业务工作岗位。对于采购需求申请与采购活动执行、投标商资质审核与合同签订和验收等不相容岗位要分开设置，避免权力过于集中。对于验收物资等重点业务，应严格按照采购管理制度由各科室参与共同办理。此外，公立医院应实施重点岗位定期轮岗制度，并通过监督审查等途径，最大限度地确保采购业务公正，降低腐败风险。
（三）提高采购人员专业素质，增加内部审计独立性。首先，在需求论证环节，评审专家的资质应符合财政部要求，尽量选择在专业领域内声誉较高的专家，在满足技术职称要求且有较高职业道德风险意识的同时，还应熟悉政府采购、招标投标的相关政策法规和业务理论知识，能胜任采购项目评审工作。其次，医院负责人和采购办人员应定期参加专业知识培训，应熟练掌握政府采购流程，降低在重点环节出现违规操作的风险。针对政府、财政部、卫健委发布的新政策，要及时进行全面解读并组织相关人员进行培训学习，尽量使其了解基本政策与要求，进而保障医院采购工作顺利开展。此外，公立医院审计部门也应紧跟医院精细化管理布局，时刻保持审计独立性，监察医院采购业务全流程，实现自身价值的同时增加医院整体社会公信力。
（四）加强信息化建设，创新采购档案管理。公立医院的采购预算涉及部门众多且覆盖医院的方方面面，对此，建议医院采购部门购买相关软件，利用信息化技术将预算管理贯穿在采购管理的全流程。比如，利用应用程序编程接口将采购平台与医院预算连接，通过数据的查询与传输，实现对采购预算的宏观掌控。另外，由于公立医院采购项目多、金额大，档案管理作为采购业务的最后一个环节也至关重要。随着电子化政府平台的普及，公立医院也应按照现代化数字技术，通过线上审批、电子合同、刻录光盘和U盘等方式对采购档案进行保存，既可以节约存放空间，又保证了材料的安全性。
综上，采购业务管理是公立医院管理的重要组成部分，是医院高质量发展的有力保障。当前部分公立医院在采购管理方面还存在一些问题，迫切需要引起各方重视。本文通过对采购环节各个阶段现状的研究，建议公立医院应加强预算管理体制建设、强化岗位制衡机制，提高采购队伍整体素质的同时加强信息化建设。
（作者单位：黑龙江八一农垦大学经济管理学院）
主要参考文献：
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