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| 高校预算监督浅议 |
| 第740期 作者：□文/缪亦甜 时间：2024/11/1 16:09:28 浏览：7次 |
［提要］ 近年来，高校预算监督工作取得长足的进步，但仍存在一些问题，影响预算监督作用的充分发挥。本文在对预算监督目标任务进行探讨基础上，重点对高校预算监督体制及机制进行研究，提出在高校大监督体系下设立预算监督工作机构，构建预算监督工作体系，建立党内监督、部门联动监督、审计专项监督、财务业务监督、民主监督等工作机制，并建立责任落实和追究机制。
关键词：高校；财会监督；预算监督
基金项目：2021年度江苏高校哲学社会科学研究项目：“高校预算业务内部控制缺陷及对策研究”（编号：2021SJA1231）
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2024年5月11日
2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确财会监督成为党和国家监督体系的重要组成部分。《意见》中明确要求加强预算管理监督，推动构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度。因此，高校作为国有事业单位，落实《意见》精神，强化预算监督已是刻不容缓。
一、加强高校预算监督的必要性和存在的问题
（一）加强高校预算监督的必要性。近些年，高校预算工作不断改革，管理水平显著提升，为高等教育事业发展提供了有力支撑。随着高教改革的深化，预算工作中的一些问题进一步显现，比如上项目随意、预算调整不规范、项目投入不出效益等，解决好这些问题才能让预算效益最大化，为高质量发展提供强有力的保障。这也正是下一步深化预算工作改革的有效切入点，其最有效手段就是加强预算监督。《意见》适时给予了政策指引，加强预算监督势在必行，也必有成效。一是有利于提升工作质效。监督是能出效益的，有效的监督会让从事相关工作的人更加自觉，潜能得到挖掘，加强监督将促使预算方案优化、不合理支出减少，从而提升预算运行效能，这对事业发展关系重大。二是有利于降低运行风险。高教事业发展迅猛，资金短缺问题日益显凸现，赤字运行的情况已不鲜见，加强对内部控制的监督，利于管控风险。三是有利于有效遏制腐败。预算权是高校重要的公权，失去监督的权力会滋生腐败，加强监督能有效铲除其腐败滋生土壤。四是有利于完善治理体系。在高校，监督往往是一个讲得多做得少的薄弱环节，落实《意见》精神，强化监督的理念和落实，能使高校的治理体系进一步规范和优化。
（二）高校预算监督存在的问题。高校预算监督主要存在以下问题：第一，思想认识不到位。有人认为监督不是硬任务，有精力抓一抓挺好，没精力也可以放一放；没有预算监督，对预算工作影响不大，学校工作也能照常运行。第二，制度建设不到位。预算监督体系还不完整，机制还没有理顺，有的学校没有专门的管理制度，有的学校在相关预算管理制度中涉及预算监督的内容，但监督主体不够明确，监督任务、责任不明了。第三，工作落实不到位。即使有预算监督制度或在预算工作制度中有预算监督的相关规定，也没能很好地抓落实，往往形式大于内容，很难体现监督效果。比如，教代会的预算监督，往往是听个简单的报告走一走形式，预算信息公开往往内容不完整，民主监督成了摆设，落不到实处。第四，责任落实不到位。有的学校没有预算监督责任制度，责任主体不明确，责任清单不明了，财务部门的预算业务监督责任履行也未尽到位，更没有建立责任追究机制。
二、高校预算监督主体职能和目标任务
（一）高校预算监督主体及职能。除了政府财政部门和主管部门的监督以外，高校预算监督还应有内部监督主体。在有些高校，实际的预算监督主体就是财务、审计部门，有的仅为财务部门。主要开展的是预算业务方面的监督工作。这样的监督往往是不全面、不充分、不到位的。高校内部预算监督主体应该包括：党各级组织、校院行政班子、党政部门、财务机构、审计机构、监察机构，以及教职工代表大会和师生员工。党的各级组织对预算工作履行政治监督，把握预算工作方向。政治监督主要围绕纪检监察专责监督开展。校院行政班子对校院预算履行全面监督。党政部门对条线预算工作履行职能监督。财务机构作为预算业务主管部门履行业务监督。审计、监察机构履行审计、监察监督。教职工代表大会和师生员工行使权力监督和民主监督权利。
（二）高校预算监督主要目标任务。总的来说，预算监督是对预算工作全过程的监督，目标是守法规范、保安全、增效益、促发展，做到预算工作规范运行、遵守国家政府财经法规，保证学校财政安全运行，努力提高预算运行效率、增加运行效益，促进学校事业全面发展。高校预算监督主要包括五个方面任务。第一，监督检查党和国家财经政策的落实情况、预算制度建设和落实情况、经济活动内部控制制度建设和运行情况；第二，监督检查学校组织预算收入合规性、完整性；第三，监督检查预算编制合理性、与学校发展规划的契合度，重大项目建设方案可行性；第四，监督检查预算执行的刚性，预算调整的必要性、合规性；第五，监督检查预算绩效考核评价工作开展情况、结果应用情况。
三、高校预算监督体制机制探讨
（一）高校预算监督体制建设。关于高校预算监督工作体制设计，归属大体上有三种工作体系方案可选择，正面做一下方案比较。第一种方案，在学校层面成立专门的预算监督工作领导小组，组织协调预算业务部门和其他各预算监督主体履行监督职能，形成独立的工作体系。这一方案显示了对预算监督工作的重视，照此运行会有很好的效果，但此方案并不可取，现代化治理应该体现宏观统筹，管理体系要有兼容性。第二种方案，在校预算工作领导小组领导下，由财务机构组织开展预算监督工作，纪检监察、审计部门辅助开展监督工作。这一方案的优点是工作层级少，简洁可操作，弊端是存在财务机构自我监督难以实现、监督效果存疑的问题，也不能保证全过程、全方位监督。预算工作制度中都对预算监督做了规定，但预算监督工作往往不会是财务部门的优先选择，因此这一方案也不是最优选择。第三种方案，是在学校大监督体系下设立预算监督工作组。现在多数高校正在建立健全以党内监督为引领，部门条线监督相协同的大监督体系。借助大监督体系，预算监督工作组可以统筹协调校院行政全面监督、财务预算业务监督、部门条线职能监督、审计监察监督、民主监督以及纪检监察专责监督等工作，形成一个比较完整的预算监督体系。同时，在经济活动内部控制体系中增加完善预算监督的内容，补齐控制短板，消除控制缺陷。这一方案的体系组成与《意见》中要求的形成全方位、多层次、立体化的监督工作格局是基本吻合的。它将保障预算监督工作的有效开展，促进预算工作水平提升，也将促进学校治理体系和治理能力现代化水平提升。图1为依据这一方案构建的预算监督工作体系。（图1）
（二）高校预算监督机制建设
1、上下贯通的党内监督机制。高校党委及各级党组织要落实《意见》精神，全面加强对预算监督工作的领导，按照“三重一大”制度要求，认真履行预算审定监督职责的同时，以纪检专责监督为主线，建立针对预算监督上下贯通的党内监督机制。校级纪检机构、二级党组织及支部纪检委员，要将预算监督列入重要监督事项，紧盯制度建设、预算方案落实，进行过程监督、嵌入式监督，定期汇总监督信息，形成监督意见书。
2、左右协同的部门联动监督机制。预算监督工作组在学校大监督体系下，组织建立预算监督的部门横向协调机制。由纪检监察部门牵头，各党政部门参与，每半年组织召开一次协调会，交流各条线预算监督情况，提出需要协同监督的事项以及需要协同解决的问题，讨论成立相应小专班，制订工作方案，推动协同监督和问题解决。为了使这一机制有效、持续运行，每次协调会还应总结前期小专班工作情况，提出改进意见。
3、部门条线职能监督机制。每个部门要按自身职能分工不同，建立预算职能监督制度。比如，教务部门要建立教学项目预算监督制度，科研部门要建立科研平台项目预算监督制度，人事部门要建立人才引进项目预算监督制度，等等。校内预算一般是按项目管理的，部门要建立条线项目建设全过程预算监督机制，对项目的预算编制、项目论证、项目执行、项目验收、绩效评价等进行全面监督。
4、财务系统业务监督机制。建立和完善财务系统对预算业务全面监督机制。财务部门是学校的预算业务主管部门，是预算委员会的常设工作机构，理应在预算监督工作中扮演主要角色。财务系统包含校级财务和二级财务，财务的预算业务监督包含自身监督和职能监督，必须针对预算收入、预算编制、预算执行、决算、预算绩效评价等全过程，制订详尽的监督工作方案，有计划地组织监督工作。此项机制要有专人负责，必要时设专门科室管理预算监督工作。
5、审计专项监督机制。由审计部门负责，制定审计监督计划，开展针对预算工作的全面审计、局部审计、专项审计，全面审计每年不少于一次。从审计视角考量预算工作，形成审计报告，并督促落实整改。必要时，审计部门可聘请校外审计咨询机构或与校外审计咨询机构联合开展审计工作。
6、全员参与的民主监督机制。建立健全预算工作的民主监督机制。每半年向教代会或教代会执委会报告完整的预算方案、预算调整方案和详细的预算执行情况，且要形成完整的书面报告。教代会上，要对预算工作进行专题审议，形成审议报告，让代表充分行使监督权力。按上级有关文件要求，完整地、及时地公布预算工作信息，按受教职员工和社会的监督。
四、预算监督信息汇总与应用
（一）信息化监督工作平台建设。要推进治理体系和治理能力现代化，运用现代化信息手段必不可少，它将大大提高工作效率和工作水平。借助信息化办公平台，建立预算监督信息化平台，实现四大功能。第一，信息数据上传。各类监督信息通过平台即时上传，保证准确不遗漏。第二，信息数据统计汇总。监督数据实时汇总，监督问题信息定期汇总。第三，数据分析。定期进行数据分析，形成分析图表，得出结论。第四，问题、结果反馈。需要整改的问题和监督结论，向部门条线反馈。第五，整改进度监控。平台上显示问题整改的进度，并及时预警提醒。
（二）建立责任落实和追究机制。依据监督职能，列出监督责任清单，明确部门、单位以及相关责任人的监督责任，建立覆盖各行政层级、各部门的责任体系和工作制度。同时，加强督促检查，强化责任落实。对在预算监督工作中的部门、单位和相关责任人的责任落实不到位的，工作中慢作为、不作为和乱作为的，要进行责任追究。对造成经济损失或造成严重不良影响的，要从重追究责任。
五、结论
（一）加强高校预算监督十分必要。加强预算监督有利于提升高校预算工作的质效，降低高校财务运行风险，有效遏制高校经济领域的腐败。高校应该认真落实《意见》精神，加强财务监督及预算监督工作，完善现代化治理体系。
（二）明确预算监督的目标任务。目标是守规范、保安全、增效益、促发展。高校应对预算工作全过程的规范、安全、效益等实施监督。主要监督环节包括四个方面，即预算收入的组织、预算方案的编制、预算执行情况以及预算的绩效评价。
（三）高校预算监督的体制及机制设计。应该在学校大监督体系下设立预算监督工作小组，组织协调监督工作。完善监督机制，即党内监督工作机制、部门联动监督机制、审计专项监督机制、财务业务监督机制等。
（作者单位：常州大学）
主要参考文献：
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［2］李美玲，陈璐.基于内控视角的高校所属单位财务监管问题研究——以H大学为例［J］.财政监督，2023（10）.
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