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| 广西高校预算绩效管理探讨 |
| 第740期 作者：□文/张 洋 时间：2024/11/1 16:27:13 浏览：7次 |
［提要］ 随着高等教育的迅速发展，广西公办高校在资源配置和教育质量提升方面面临新的挑战。本文从基层高校财务人员视角出发，探讨广西高校预算绩效管理现状、存在的问题及其根源，并提出优化建议，旨在促进广西高校资源的优化配置，提升教育服务质量，推动高校持续发展和质量提升。
关键词：广西高校；预算绩效管理；资源配置；教育质量；优化建议
中图分类号：G647 文献标识码：A
收录日期：2024年3月4日
引言
在高等教育领域持续扩张的背景下，广西高校面临着前所未有的发展机遇与挑战。高等教育需求的扩大与高校资金相对紧张的矛盾日益凸显，这要求高校要提高教育资金的使用效率和效益。在此背景下，预算绩效管理作为一种重要的财务管理工具，其在高校管理中的作用日益被重视。有效的预算绩效管理能够帮助高校在有限的资源约束下，实现资源的优化配置，提升教育服务质量，进而促进学校的持续发展和质量提升。
广西公办高校作为自治区高等教育体系的重要组成部分，近年来在预算绩效管理方面取得了一定的进展，但也面临着不少问题和挑战。这些问题的存在，不仅影响了预算资金的有效利用，也制约了高校发展的质量和效率。本文从基层高校财务人员的角度出发，通过剖析广西公办高校预算绩效管理现状、存在的问题及其产生的原因，提出针对性的优化建议，希望能够为广西高校预算绩效管理的改进提供有益的参考。
一、广西实施预算绩效管理政策背景及成效
自党的十八大以来，我国预算管理制度经历了重大变革，尤其在预算绩效管理方面取得了显著进展，但仍面临绩效理念不牢固、管理广度和深度有待加强、绩效激励与约束机制尚不完善等挑战。为此，党的十九大报告提出建立更规范、透明、有约束力的预算制度，并全面实施绩效管理，这标志着我国预算绩效管理进入了一个全新的发展阶段。
广西壮族自治区党委和区人民政府积极响应中央的号召，出台《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，明确力争在5年内基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的总体目标。2019年，自治区财政厅和区绩效考评领导小组办公室结合自治区的实际情况，制定了《全面实施预算绩效管理贯彻落实方案》，详细规划了2018～2022年间的工作要点和保障措施。为了加强制度建设和实施力度，广西从2019年开始，在之前的《自治区本级预算绩效目标管理暂行办法》的基础上进行了补充和完善，相继出台了《自治区本级项目支出绩效评价管理办法》《广西壮族自治区本级部门预算事前绩效评估暂行办法》，并在2021年对绩效评价的指标分值权重等进行调整和补充，以更好地适应实际工作需要。2023年，相关部门又对事前绩效评估管理办法进行了修订，进一步优化绩效管理流程。
在信息系统的建设上，随着2021年广西预算管理一体化系统的上线运行，全区政府部门及事业单位开始统一使用该系统编制年度部门预算，实现了年度项目绩效目标与年度预算的一体化编制，2022年起实现了绩效目标和绩效自评的全范围覆盖。同时，依托预算管理一体化系统，建立绩效运行监控机制，进一步提升预算资金的使用效率和效益。
经过几年的努力，广西壮族自治区已全面建成了覆盖全区的“三全”预算绩效管理体系，预算绩效管理改革取得了阶段性的成效。这一成效不仅体现广西在预算绩效管理方面的积极探索和实践，也为自治区内各级政府部门和事业单位的预算绩效管理提供宝贵的经验和参考。
二、广西公办高校预算绩效管理现状
广西公办高校的预算绩效管理呈现积极发展态势。高校的预算编制体现在对部门预算和校内预算两个层次的细致规划与实施上。部门预算是根据国家、自治区预算管理政策和要求编制，并依据学校的未来规划和年度工作情况进行资源配置。部门预算进一步细分为基本支出和项目支出两部分，目前区内公办高校部门预算中基本支出暂不进行单独的绩效评价，而是作为整体纳入部门的综合预算评价中，截至2023年，高校部门整体绩效的评价处于启动阶段；但部门预算中项目支出方面的预算绩效管理已实现全面铺开，2022年起，借助财政预算一体化系统，实现了对部门预算中所有项目支出的全面绩效管理，这标志着高校预算绩效管理迈入一个新的阶段。
与部门预算相辅相成的是校内预算，主要对部门预算内可由高校自主支配的资金进行细化和再分配。这一预算层面涉及财政拨款中的生均拨款、事业收入、其他收入等，并依照校内各部门、教学单位的发展规划及年度工作计划进行分配。校内预算主要用于人员经费、公用经费以及对学校发展至关重要的年度建设项目，占据了部门预算的大部分。尽管校内预算对高校运营的重要性不言而喻，但在绩效管理方面存在一定的缺陷。许多高校尚未将校内预算项目和收入全面纳入预算绩效管理体系，部分学校仅试点将特定的项目库项目纳入绩效管理。在校内预算中占比较大的人员经费和公用经费往往未被纳入绩效管理之中。此外，绩效评价的结果应用也存在不足，导致预算绩效管理流于形式，未能充分发挥其应有的作用，影响了资源配置的科学性和高校管理的有效性。
（一）高校开展预算绩效管理的内在动力较弱。在广西高校内部实施预算绩效管理的过程中，高校的预算绩效管理多是为了满足上级部门的要求，配合上级部门完成部门预算绩效管理考核工作，而不是基于学校自身的需求开展，内在动力明显不足，这主要源于两方面的因素。
一是当前财政拨款的分配方式未能激发高校通过重视预算绩效管理来争取更多资金的积极性。财政部门的拨款主要采用生均定额分配方式，这种分配机制未考虑预算绩效管理指标，导致高校缺乏通过提升预算绩效成绩来获得更多财政支持的动力。这种被动的应对态度导致高校内部对开展绩效管理缺乏足够的内驱力，无法有效促进学校资源的优化配置。
二是高校面临的资源配置矛盾进一步削弱预算绩效管理的实施动力。以广西某高校2023年校内预算支出结构为例，人员经费支出占学校可统筹经费预算额度的69%，公用支出占29%，用于人才引进、科研项目、教学改革等关键领域的项目库专项资金仅占2%，严重限制了学校的发展潜力和创新能力。高校绝大部分可支配资金被用于人员经费和日常公用等保运转的开支上，这部分支出开展绩效评价的意义和可操作性并不强。
（二）高校预算绩效管理组织结构不完备，具有预算绩效管理工作能力的人才储备不足。在广西高校中，大部分高校并未建立专门的预算绩效管理机构，学校的预算绩效管理工作主要集中由财务处的预算科负责。由于全面预算绩效管理的实施，各高校部门预算绩效管理工作均嵌入到了预算编制工作中，从每年部门预算编制“二上”期间开始，由于部门预算“二上”编制期间时间很短、工作量大，财务处预算科人员需要在极短的时间内，根据财政下达的专项控制数以及学校年度收入情况完成年度部门预算编制并上报上级部门审核，还要根据下达的控制数通知财政专项校内归口使用部门完成项目的绩效目标编制工作，由于时间紧急，专项经费使用部门对经费的使用还未能进行详细的计划，经办人员缺乏对绩效目标编制的基本知识和技能，导致提交的绩效目标条理不清、指标设置不完整，这进一步削弱了预算绩效管理的有效性和实用性。财务处工作人员对学科、教改、科研等专业知识的局限性，使得财务人员无法深入了解各财政专项项目的具体需求和支出用途，无法对各经费使用部门报上来的项目绩效目标的合理性和科学性进行充分评估。另外，当前高校财务工作的核心还是在核算，负责核算人员较多，负责预算工作的人员较少，在日常工作任务基本饱和的情况下，面对近年来预算绩效管理工作要求的不断细化，工作量不断增加，预算科工作人员只能在表面上对项目绩效目标和评价结果进行简单的填报内容完整性审核，无法对全校预算绩效进行实质性的管理。
（三）高校自身特点导致绩效评价复杂且有难度。高校作为公益二类事业单位，它的特殊性也为预算绩效管理的实施带来诸多挑战。高校的核心使命包括教育和科研，这些领域的成果往往需要长期投入且难以在短期内量化。例如，培养一名本科生需要四年时间，一项科研成果可能需要数年时间才能完成并发表。这种长周期性和产出的不确定性，使得以年度为单位的预算绩效评价难以准确反映实际效益。此外，高校作为公益性事业单位，效益指标的衡量更倾向于使用社会效益、生态效益等指标衡量，这类指标设置大多数情况下采用定性指标，而这些定性指标往往缺乏可衡量性，使得绩效评价往往无法准确反映项目产生的真正效益。需要更多的专业知识和经验来支持高校项目合理的指标设定。
在高校校内预算的支出构成中，人员成本和维持运转的公用支出占比很大，但人力资源的产出效果却难以通过简单的指标量化；而公用支出在分解到各个行政部门、教学单位后，往往涉及上百个项目，项目繁多且复杂，仅凭财务处有限的预算编制人员负责对项目立项的必要性、可行性以及绩效目标和指标的合理性和可操作性进行有效审核变得极其困难。由于人员经费、公用支出这部分支出属于高校保运转的支出，即便某些高校完成了绩效评价工作，评价结果也难以转化为实质性的管理改进措施或资源优化决策。这种情况下，绩效评价往往流于形式，无法为高校的持续改进和发展提供有力支撑。
三、高校预算绩效管理优化建议
（一）逐步推行以绩效为导向的财政拨款模式，激发高校内部开展预算绩效管理动力。建议渐进式地改变传统的投入导向拨款模式，采纳绩效导向的拨款机制，以激发高校内部开展预算绩效管理的内驱力。当前政府教育部门对高校的财政资金拨款模式主要为“生均拨款”方式，根据在校生人数按照一定系数定额比例拨款，这样的拨款模式兼顾了公平、稳定的特点，但容易导致高校管理者只关注如何把“蛋糕”做大，而忽略了怎么把“蛋糕”切好。因此，推进以绩效为导向的拨款改革，将成为促进高校优化资源配置，提升教学、科研水平的重要手段。实施绩效拨款的过程应该是循序渐进的，在保证现有“生均拨款”模式没有变化的前提下，可以选择部分高校进行试点，制定详细的实施计划和周期安排。比如，可以设定一个3～5年的试点周期，在每年的生均经费拨付中预留一定比例的额度作为绩效拨款的奖励基金，根据高校的绩效评价结果进行分配。这样既保证了财政投入的稳定性，也引起高校管理层对预算绩效管理重要性的重视，明确了高校获得的拨款不单只与招生人数相关，绩效管理也不仅是财务部门的职责，而是涉及学校整体发展的重要工作。通过绩效管理实现高校资源的高效配置和优化利用，最终在绩效评价中取得良好成绩，为高校争取更多的财政支持，形成良性的发展循环。
（二）根据高校自身特点构建符合本校特色的预算绩效管理实施战略计划。为加强预算绩效管理，高校应分阶段制定并执行全面的管理战略。这一战略计划需要明确中长期的目标和具体的执行步骤，以确保绩效管理的系统性和持续性。高校的特殊性，如资金来源的多样性和项目数量的复杂性，以及资金投入与效益产生的时间差，要求高校在制定预算绩效管理战略时不能完全模仿政府模式。需要制定符合自身实际情况的预算绩效管理发展战略，注重“规定动作”的基础上，积极“创新自选动作”。
在预算绩效管理实施范围方面，高校首先应按照上级部门的要求，对财政专项项目开展预算绩效管理，并逐步扩展到校内项目库中的特定项目，最后再全面铺开，将管理范围扩大到人员经费、公用经费等项目上。在制度建设方面，高校需要逐步完善自身的预算绩效管理办法，提高绩效管理的针对性和有效性。此过程包括建立适用于本校特色的预算绩效指标体系，以及制定并实施分年度的工作目标和试点工作。根据自身条件和需求，逐步制定和完善适合本校的预算绩效管理办法，确保绩效管理工作不仅是形式上的要求，而是能够真正实施并取得实效。
（三）建立校级预算绩效管理委员会，并推行跨部门协作。为加强高校的预算绩效管理，学校内部专门成立预算绩效管理委员会，确保绩效管理工作获得必要的关注并有效推进。绩效管理不仅是财务部门的责任，而是需要全校各职能部门共同参与的综合性工作。因此，预算绩效管理委员会成员应包括学校核心职能部门的代表，通过从相关部门选拔成员加入委员会，根据绩效管理流程安排具体职责，确保绩效管理工作的顺利进行。
为提升校内管理人员和项目负责人对绩效管理的认识和专业技能，高校内部应定期组织预算绩效管理相关的培训和讲座，增强校内职能部门、教学单位的负责人和工作人员对绩效管理的重视，并提升管理效能。在核心部门的校内专项上进行试点，全面覆盖项目绩效目标的设定、绩效监控、评价以及结果应用等全过程管理。试点项目的实施将为绩效管理提供宝贵的实践经验，帮助总结和解决实施过程中的问题，为后续更广泛的绩效管理打下坚实基础。通过建立校级预算绩效管理委员会和推行跨部门协作，能够更加系统地推进预算绩效管理，确保绩效管理不仅能落到实处，还能有效地促进学校资源的合理配置和高效使用，进而提升高校整体管理水平和教育质量。
综上，随着社会的发展和教育改革的深入，高校预算绩效管理的重要性日益凸显。广西公办高校在预算绩效管理方面虽已取得一定成就，但仍存在许多亟待解决的问题。要真正提升高校预算绩效管理的效果，不仅需要高校内部加强管理、提升意识、优化机制，还需要外部政策的支持和指导，以及与时俱进的管理理念和技术的应用。
（作者单位：广西艺术学院）
主要参考文献：
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