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| 预重整制度反思及重构 |
| 第741期 作者：□文/李嘉庆 时间：2024/11/16 9:00:27 浏览：19次 |
［提要］ 随着营造一流营商环境成为中国式现代化的关键一环，预重整作为旨在帮助企业解决经营困境的一种早期干预措施走进人们的视线。然而，在司法实践中预重整制度存在诸多问题，只有重塑预重整与重整的衔接路径、完善信息披露制度、限制法院对于预重整程序的干预才能更好地发挥预重整制度的作用，为企业和社会创造更好的营商环境，推动市场经济高质量发展。
关键词：优化营商环境；预重整制度；规范重构
中图分类号：D913.99 文献标识码：A
收录日期：2024年5月11日
党的二十大报告提出：“我们要把营造一流营商环境作为实现高质量发展、推动中国式现代化的重要基础和关键一环。”我国供给侧结构性改革以来，经济社会发展日新月异，以破产重整和庭外重组为主要方式的企业破产救济制度渐渐难以适应现行经济社会。为了弥补现行企业破产法中救济方式的缺陷，满足市场多样化救济方式的需求，破产预重整制度逐渐进入大众视野。破产预重整制度拥有传统破产程序的优点，并且很好地解决了破产重整和庭外重组的部分缺陷。但我国现行法律中没有正式规定破产预重整制度，因此梳理破产预重整制度，以实践归纳理论，并对该制度存在的现实问题进行分析，探究进一步规范和重构预重整制度的方法，符合国家经济高质量发展要求和优化营商环境大趋势，具有一定现实意义。
一、预重整制度：优化营商环境的应然之路
联合国在《破产法立法指南》中定义预重整为“在重整程序启动前，通过自愿重组谈判达成计划并得到受影响债权人的同意，以便尽早实现债务人重生的程序”。预重整是当事人自行谈判成功形成的计划，可以发生效力并且能够延续至之后启动的重整程序中。预重整制度具有双重优势，因为该制度是公力救济和私力救济相结合的产物，作为两者结合的制度既解决了公力救济的低效率和限制多的缺陷，又改进了私力救济没有强制性和统一性的问题。与世界银行《营商环境报告》破产评价标准中的“时间” “成本” “结果” “回收率”等主要指标相吻合。
二、制度现状：预重整的域外规则与我国立法探求
（一）预重整制度的比较观察。预重整制度最早起源于美国，美国预重整制度采用的制度被称为“征集投票制”。对不同的债权人根据不同的现实情况划分为不同的种类来进行投票表决。英国的预重整则主要有两种形式：第一种形式为“公司自愿整理”，公司的实际控制者自愿进行清理，法院仅发挥一些程序性功能；第二种形式通常被称为“预重整出售”，经常与管理程序共同出现，管理人权限较大，可以出售公司资产和业务来实现不被破产清算的目的。欧洲国家和美国都在法律层面规定了预重整制度，表明了成熟的市场经济体系对于预重整制度的重视，也表明了预重整制度存在于破产法中的必要性。
（二）我国的立法探求。我国对于预重整制度的研究相对较晚，采取“投石问路”先实践后建立制度的方式进行探求。在2019年6月，国家发展和改革委员会与其他部门共同提出了一项改革方案，旨在加速完善市场主体的退出机制，并提出了建立预重整制度。同年11月，《最高人民法院工作报告》进一步发展了这一制度。2021年11月，国务院在其意见中对这一制度给予了肯定，并明确支持实施破产预重整制度。
地方政府更早开始对预重整制度进行探索。在2013年7月，浙江省高级人民法院率先实施了破产预登记机制。随后，2015年2月，深圳市中级人民法院发布了正式文件，鼓励债权人和债务人在破产案件正式开庭审理前，就重组计划达成一致。2018年后，各地纷纷开始各具特色的地域性探索。中央和地方的不断探索和尝试表明了我国对于发挥预重整制度在司法实践中挽救困境企业的做法持积极态度。
三、制度反思：预重整制度面临的现实困境
（一）预重整与破产重整衔接存在的问题
1、预重整与破产重整的界限不甚明确。2019年，最高人民法院公布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》，其中第115条规定了“庭外重组协议效力在重整程序中的延伸”，明确表明为了加快破产程序进度，提高效率，降低因程序混乱导致的制度性成本，要重点完善庭内重组和庭外重组的衔接机制。各地纷纷落实，但部分地区在工作中没有正确划分好破产重整和预重整的界限，从而导致把重心误放在如何增加预重整的强制力和执行力上。将执行案件中止的效果赋予在预重整程序上，这显然与最高人民法院会议纪要的宗旨严重不符。
2、预重整与破产重整法律制度衔接不顺畅。目前，法院系统正在试验两种不同的预重整程序启动方式。第一种以浙江省为代表采纳了一种创新的“预登记”机制，作为预重整的启动点。第二种则是深圳、北京和重庆等地采用了“破申”立案方式启动预重整。各地法院都相继出台了详细的工作指引，以标准化预重整案件的审理流程。但是，在预重整和破产重整的衔接方面，依然有很多不顺畅之处。目前，预重整的司法实践中，政府或法院占据主导地位，但是否进行预重整从本质来看是一种商业价值判断，是债务人或者专业相关人士在认真分析困境企业现实情况后做出的科学判断。因此，加强法院与债务人之间的有效沟通至关重要，这不仅涉及预重整启动阶段的价值评估，还包括整个过程以及法院最终决定是否接受重整申请。
（二）信息披露规则不完善
1、信息披露义务主体范围较狭窄。债务人通常被规定为信息披露的当然主体，这并无异议。但是，除债务人以外，许多预重整指引并未明确规定预重整管理人等主体的信息披露义务。而在预重整程序中，适合并且应当承担信息披露义务的，不应仅有债务人。首先，债务人有关人员参与企业的日常经营管理活动，通常掌握企业财务等方面的重要信息。破产法实践经验表明，由于未规定董事等债务人有关人员的信息披露义务，往往间接导致其侵占公司财产甚至携款而逃，或者隐瞒企业财务困境的事实，欺骗新的债权人，将新获取的贷款不当处置，从而也相应减少了旧债权人的清偿比例等问题。因此，债务人有关人员应作为信息披露的义务主体。其次，从其职责来看，预重整管理人自产生之日直至预重整程序结束，通常都与信息披露相关。但是，各地区的预重整指引均未明确规定预重整管理人的信息披露义务。
2、信息披露内容不明确。通过总结各地的预重整指引，可以发现对信息披露内容的规定，主要存在两种方式：一是不予规定信息披露的具体内容，仅笼统地规定“信息披露义务人应披露所有信息”，或者“应披露与重整有关的所有信息”，或者“应披露可能影响利害关系人就预重整方案作出决策的信息”。多地的预重整指引采取了此种方式。二是以概括加列举的形式，对债务人信息披露的内容进行规定。重庆市、成都市、济南市等地区的预重整规定采取此种方式。
如果规定信息披露义务人应披露所有信息，则显然对信息披露义务人要求过高，且信息披露内容并不明确。一是并非所有信息均与预重整程序相关。二是预重整程序中信息多元、庞杂，如果要求债务人事无巨细地披露，可能会影响预重整程序的效率，且无必要。为了确保法律的明确性和执行的可行性，法律条文应当详细列明信息披露义务的具体项目，以便为当事人提供明确的指导，并促进预重整程序的高效运行。
（三）法院对预重整程序过度干预
1、法院通过指定“临时管理人”干预“辅助中介机构”选任。在债务重组的庭前预重整阶段，辅助中介机构是解决当事人专业能力不足的关键参与者。该阶段的私密本质要求尊重当事人的意思自治，限制司法介入。但目前预重整实践中司法介入的程度往往较深，有时直接指定辅助中介机构，这种做法可能与预重整的程序性质不符。特别是“临时管理人”的称谓在预重整中引起争议，因为在不涉及财产管理或监督的情况下，该称谓可能不适用。在国际破产法中，预重整阶段通常不设“临时管理人”的角色。
2、法院过度干预预重整程序启动事项。预重整机制的优势在于促进企业快速解决困境，关键在于司法对当事人自主权的尊重。预重整的启动应由最先察觉企业危机的当事人决定，以便利用该机制进行有效自救。我国的预重整实践中，司法权与当事人的程序启动权常常交织不清，有时司法介入甚至会剥夺当事人的启动权。这种做法与预重整的私人协商本质和制度宗旨不符，且不利于实现预重整制度的核心价值，即对困境企业的及时救助。因此，制度设计应确保当事人能够及时介入，而非由法院决定预重整程序的启动，以发挥预重整的高效率优势。
四、规范重构：以优化营商环境为导向的预重整制度建构
（一）预重整与重整的衔接路径
1、制定标准以识别困境企业预重整的价值。预重整是庭内重组和庭外重组衔接的桥梁，为了确保预重整能够顺利过渡到重整程序，首要任务是建立一套科学且明确的困境企业预重整价值识别标准。这些标准应基于重整条件的满足程度，并以债权人与债务人之间的协商潜力为核心进行评估。债权人与债务人两方有无可协商性是识别是否具备预重整价值的关键点。预重整程序的核心在于尊重当事人的自主决策权。债务人若愿意启动预重整，应首先与债权人进行有效协商，并在获得多数债权人的同意后方可进入预重整阶段。
2、规范预重整的模式选择。当前，预重整主要分为三种模式：破产前的清算受理预重整、庭外预重整以及预立案阶段的预重整。“受理清算后宣告破产”这一模式，从清算受理到转入重整平均时长达376天，此模式所占用的时间成本过高，因此最早被排除在外。另外两种模式近些年在我国发展迅速。对于涉及面广且复杂的大型国企、上市公司等采用“预立案阶段预重整”的模式，对于业务灵活性高、市场应变能力强、债权债务结构清晰的民营企业采取庭外预重整的模式。合理科学地选择预重整模式将显著提高预重整成功率。
（二）完善信息披露制度
1、扩大承担信息披露义务的主体范围。我国部分地区的预重整指引仅规定债务人为信息披露主体，承担信息披露义务，显然较为狭窄，不利于预重整工作的顺利开展。首先，债务人的有关人员通常掌握企业的经营管理情况和财物状况，理应承担信息披露义务。其次，预重整管理人也应当是信息披露义务的当然主体。预重整管理人产生后就对企业进行接管，成为除债务人以外，对企业有关情况掌握较多信息的主体。虽然大多数法律文件规定了预重整管理人的职责，但并未明确规定预重整管理人应同债务人一样承担信息披露义务。
2、以概括加列举的形式规定信息披露的内容。以概括加列举的形式规定债务人信息披露的内容更为合理。概括式的规定较为笼统，如要求债务人应披露所有信息，在实务中使得当事人很难把握其应披露的范围，不利于给予当事人明确的指引。而以列举的方式规定信息披露的内容，随着实践的发展，可能会遗漏规定一些应当披露的信息，法律规则自有滞后性。而且不同企业的情况可能千差万别，法律条文也通常难以完全列举应当披露的内容。因此，在立法技术上，可采取将概括式的规定与具体列举式的规定相结合的方式，弥补二者的不足。
（三）限制法院对于预重整程序的干预
1、限制法院介入辅助中介机构的选任。当前司法实践中，地方法院制定的规范多数倾向于由法院指定所谓的“临时管理人”，以管理当事人的庭前谈判阶段。这种做法实际上增强了法院对预重整庭前阶段的控制力度，“临时管理人”需向法院提交工作报告并对其负责，这不仅与破产法对“管理人”的定义不符，也可能导致司法权的过度干预，从而与预重整程序的自主性原则相冲突。为了保证预重整程序的自主性和连贯性，应明确规定在庭前阶段，辅助中介机构由当事人自主指定，仅在协商失败且有法院介入的请求时，法院才介入选任过程。
2、明确规定由当事人决定预重整程序是否启动。在预重整程序的实施中，决定是否采取此措施以挽救陷入困境的企业本质上是一项商业决策，应由企业自身作出。法院不具备决定预重整启动或终止的专业能力，也不应该承担这一角色。如果法院介入预重整的启动过程，可能会无意中剥夺企业的自主权，并阻碍其及时采取自救措施。当事人可以被要求向法院进行预重整程序的预先备案，但法院不应对预重整程序的启动产生实质性影响，也不应公示企业进行预重整的情况。
综上，《中华人民共和国企业破产法》规定，在法院启动破产重整后，管理人提交破产重整的方案期限为9个月，法院批准实施后方可生效。如果超过期限仍未提交方案，法院将宣告债务人破产。而预重整可以起到延长重整期间的有效作用，给予了投资人和债务人更多时间进行协商，达成共识。除此之外，预重整的优势在于它有着更清晰的市场导向和市场选择，在市场的作用下，各利益相关方可以更加自由专业地分工合作主导企业重整的各要素，对企业进行更加科学合理的评估。因此，预重整制度将有效推动营商环境优化提升。
（作者单位：西安财经大学法学院）
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