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| 粮食安全背景下耕地“非粮化”法律规制 |
| 第741期 作者：□文/吴小晶 时间：2024/11/16 9:01:24 浏览：24次 |
［提要］ 在保障粮食安全背景下，耕地“非粮化”成为耕地治理的重点。当下耕地“非粮化”治理面临缺乏规范的“非粮化”执法程序、种粮农民收益补偿保障不足、粮食主产区利益补偿机制不健全等现实困境。“非粮化”的法律规制路径应以国家干预理论为核心，以赋权、限权、激励的设计思路为导向，最终实现兼顾农民增收与国家粮食安全目标的效果。具体来说，在执法机制方面，规范“非粮化”执法主体及权限配置；在激励补偿方面，构建以财政补贴或行政奖励为核心的粮食补偿机制，提升种粮农民的收益补偿标准，健全粮食主产区综合补偿机制。
关键词：粮食安全；非粮化；法治基础；法治措施
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年5月8日
一、问题的提出
粮食安全是国家治理的头等大事，党中央多次强调“牢牢把住粮食安全主动权”，指出“守好‘三农’基本盘至关重要、不容有失”。耕地是粮食生产的“命根子”，切实保护耕地是我国的一项基本国策。二十大以来，中央农村工作会议明确指出，坚持最严格的耕地保护制度，让“长牙齿”的硬措施，严防死守18亿亩耕地红线，防止耕地“非粮化”。
当前，我国耕地“非粮化”日趋严重，总体粮食安全形势不容乐观。耕地“非粮化”是指农民或市场主体为获取更高经济利益，种植经济作物而放弃谷类、豆类、薯芋类等传统粮食作物的行为，与此同时，不可避免地出现了耕地闲置、撂荒这类损害农业经济利益的现象。
二、耕地“非粮化”治理规范基础
（一）粮食安全背景下的法治基础分析。“法律是治国之重器”，要实现粮食问题的长远治理与长久安全，势必离不开法治保障的制度供给。我国正致力于形成以《国家安全法》为宏观纲要，《粮食安全保障法》为领域统领，联动《农业法》《农村土地承包法》《种子法》《黑土地保护法》等诸多涉粮法律法规的粮食安全法律保障体系。党中央将粮食安全战略置于重大决策和部署的地位，从而将地方实践中行之有效的经验予以法定化、制度化。
2023年12月29日，十四届全国人大常务委员会第七次会议表决通过了《中华人民共和国粮食安全保障法》。作为统领粮食安全各环节工作的基本法律，《粮食安全保障法》的出台对于依法维护国家粮食安全，助力全面建设社会主义现代化国家新征程具有重要意义。《中华人民共和国粮食安全保障法》将粮食安全战略实施过程中必须予以遵循的一些核心原则、关键制度及机制梳理并固定下来，阐明粮食安全谁来保障、如何保障等关键问题。首先，实现“藏粮于地”的核心是保护耕地。当前，我国耕地保护形势严峻，不仅“18亿亩”耕地数量红线面临被突破的威胁，亟须从“谁来保护” “如何保护”等方面予以有效的制度设计，尤其要将“长牙齿”的相关耕地保护“硬措施”制度化、规范化，还需要配套完备的责任体系以及责任承担机制。同时，还要将“藏粮于地” “藏粮于技”与提升“种粮农民和粮食主产区种粮积极性”有效衔接耦合，着力解决“种子”和“耕地”这两大要害问题，构建“辅之以利、辅之以义”的保障机制，将“强激励”制度化、规范化，激发各利益主体的参与积极性，形成保障粮食安全的合力。
（二）“非粮化”现象的法律与政策考察。为了防止耕地“非粮化”，《农村土地承包法》从三个方面对耕地的保护进行了重点阐述。我国《土地管理法》也将耕地“非粮化”作为一项重要内容来规范耕地的“量” “质”和“生态”，其中设置了专章以规范耕地保护。我国《土地管理法》第30条、第33条分别确立了“占用耕地补偿制度”以及“永久基本农田保护制度”，这两种制度是将“占补平衡”与“永久基本农田严格保护兜底”相结合的方式实现对耕地数量的保护。《民法典》第244条也明确指出，国家在耕地上实行特殊保护，严格控制农用地转用和建设用地的数量。如果违法《土地管理法》，非法占用耕地、林地等农用地，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏，致使耕地、林地等农用地遭受重大破坏，则可能构成《刑法》第342条规定之非法占用农地罪。《乡村振兴促进法》第14条明确规定，国家对农用地实行分类保护，严控耕地转为林地、园地等其他类型农用地。此外，《土地管理法实施条例》《黑土地保护法》《湿地保护法》《海南自由贸易港法》等法律条文都对耕地“非粮化”进行了规制，其重点是对耕地的数量、质量和生态环境的保护。
耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。我国现有立法对耕地“非粮化”的规制也主要侧重于保护耕地的种植条件，即通过耕地“量” “质” “生态”的“三位一体”保障，为保障粮食安全奠定坚实的耕地基础。但是，基于《土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规，耕地用于粮食生产都不是经营者的法定义务，对耕地实行“三位一体”的保护，也难以克服市场机制的“唯利性” “市场障碍”，市场调节的“被动性” “滞后性”等市场缺陷所致的耕地“非粮化”问题。
三、耕地“非粮化”治理实践之困
（一）缺乏规范的“非粮化”执法程序。耕地“非粮化”并非都是违法行为。对于农户而言，“非粮化”或许是一种更好追求经济效益的选择。然而，在“非粮化”政策剧烈转向过程中，行政执法难以真正实现对农户利益的保护，由此导致全国各地农业执法实践中各种乱象频发。首先，“非粮化”执法主体资格存疑。依据2018年《党和国家机构改革方案》规定农业执法的若干事项中，并不包含“非粮化”执法事项。而《土地管理法》和《土地管理法实施条例》均赋予了农业农村部门“非粮化”执法权限。其次，“非粮化”执法权限分配冲突。依据现行耕地保护法律规范，“非粮化”违法行为主要由县级以上自然资源部门查处，但《土地管理法》第75条以及《土地管理法实施条例》第51条明确规定，自然资源部门以及农业农村部门对“非粮化”、违规占用耕地并破坏种植条件，开发土地造成荒漠化、盐渍化两类行为享有共同的处罚权限。但两个部门被赋予同一个执法权力，不仅会出现怠于履职问题，还会导致执法冲突，不利于“非粮化”治理。
（二）种粮农民收益补偿保障不足。近年来，农村居民人均可支配收入虽然持续快速增长，但农民增收主要依靠工资性收入和转移净收入，尤其是依靠农民外出务工的工资性收入和政府转移性收入。而且，越是欠发达地区，这一比重越高。2016～2022年，工资性收入和转移净收入对全国农民增收的贡献分别为44.2%和24.5%，二者合计高达68.7%。当前，农民从农业生产中获得的经营净收入较少，农民增收并非主要依靠种植业，尤其是种粮对农民增收的总体贡献已经很小。在此阶段，农业经营净收入对我国农民收入增长的贡献率仅为16.2%，其中种植业经营净收入对农民增收的贡献只有11.8%。此外，最近几年，农村地区的分化也越来越严重，从事非粮生产的村庄居民收入通常高于其他地区，而从事粮食生产的村庄居民收入相对较低。2020年中国乡村振兴综合调查数据显示，以粮食作物为主的村庄平均收入水平比以其他作物为主的村庄约低20%左右。由此可见，种粮农民增收难依然是当前制约乡村全面振兴的一大难题。要有效破解这一难题，摆脱种粮农民增收难的困境，就必须正视并妥善处理好保障粮食安全和促进农民增收之间的目标冲突，采取更加有力、更加有效的措施促进种粮农民增收。
（三）粮食主产区利益补偿机制不健全。当前，我国粮食主产区的利益补偿主要是以中央主导下的单一渠道的反哺型补偿，不但中央承受着巨大的财政压力，而且政策执行效果不尽如人意。长久以来，我国粮食主产区坚决扛稳扛牢粮食安全重任，主销区不仅补足了粮食缺口，二三产业也实现了快速发展，但其在获得利益的同时，并未承担起对主产区利益补偿的责任。中央多次出台督促主销区对主产区补偿的鼓励政策，但实施效果并不明显，双方仍未建立起协作共赢的利益补偿机制。此外，我国粮食主产区凭借粮食生产为支撑全国工业化、城镇化建设作出了巨大贡献，但这种贡献以放弃更多的发展空间、发展机会为代价。一方面，种植粮食比较效益持续下降，相较于蔬菜等其他经济作物而言，粮菜效益比高达1∶4左右，然而，为了保证粮食的稳定供应，主产区被迫放弃了经济作物的种植；另一方面，我国粮食主产区粮食面积大，基本农田比例高，具有较大的粮食增产潜力，但是由于其耕地面积较大，其大量耕地被列入国家限制开发范围，导致大批招商引资项目无法落地，这对工业化和城市化的发展造成了很大的阻碍，同时亦影响了当地经济发展机遇。然而，目前我国粮食主产区利益补偿政策以财政补贴为主要手段，没有充分考虑到主产区在保障国家粮食安全过程中产生的巨大机会成本，尚未形成弥补主产区发展滞后的补偿机制。
四、耕地“非粮化”法律规制路径
自改革开放以来，农业农村一直是中国式现代化的稳定器和蓄水池，但农村农民却一直处于社会财富分配的弱势地位。近年来，乡村振兴与共同富裕再次成为社会共识。耕地“非粮化”治理不能采取全然禁止的态度，而应将国家“粮食安全”与农民经济自由适当衡平，即一方面通过法治化路径实施“非粮化”治理，另一方面依法保障种地农民及粮食主产区的合法权益。
（一）完善“非粮化”行政执法机制。行政执法权是行政权能的主要内容之一。随着全面依法治国的推进，“坚持法定职责必须为、法无授权不可为”成为各级政府依法行政的基本要求。实际上，2018年《国务院机构改革方案》并未赋予农业农村执法部门耕地“非粮化”执法权力，各级机构编制委员会也未在同级农业农村部门关于职能配置的“三定方案”中明确“非粮化”执法职责。由于2018年《国务院机构改革方案》是全国人大依据《宪法》作出的职权行为，对党和国家机构的职责配置具有当然的法律效力。而“三定方案”尽管并非全国人大作出，在党政合署背景下亦非纯粹的行政法规或行政规范性文件，但已经被官方认定为各部门职责履行的法律依据，具有确定力、拘束力。因此，2018年《国务院机构改革方案》与“三定方案”的出台，既体现了“组织法”的性质，又体现了“行政许可法”的特征，各部门及其工作人员应当落实执行。因此，针对《土地管理法》第75条和《土地管理法实施条例》第51条规定的“非粮化”的处罚权，如果各地自主设立的综合行政执法部门集中行使了农业农村部门的上述“非粮化”处罚权，应当尽快取消，将此类执法权限全部集中授予县级以上自然资源部门，以解决两部门共同行使此类处罚权而可能存在的职权争议。当然，对“非粮化”的行政执法主体的明确及其职权的界定，更重要的是对“非粮化”治理中的不作为和乱作为的法律责任进行明确，使执法主体的权责统一。
（二）提升种粮农民收益补偿标准。“非粮化”治理，需要以人为本、以农为主。当前，确保国家粮食安全，必须关注种粮农民主体需求，健全种粮农民收益保障机制，才能保障农民种粮收益，调动农民种粮积极性。耕地“非粮化”产生的主要原因在于粮食种植效益不高，投入成本与后期收益严重失衡。为此，需要政府完善粮食种植的利益补偿机制。具体来说，应该从以下几个方面着手：首先，加大粮食种植的直接补贴力度，提高单位面积补偿标准，扩大农资农机补贴范围，提高粮食生产效益；其次，持续优化生产者补贴政策，优化种粮政策的补贴结构，重点关注实际种地生产者的利益，探索一次性种粮补贴的精准发放、快速发放和精准监管制度，切实提高种粮农民的获得感；最后，调整种粮补贴的利益主体格局，明确土地承包权利人、土地经营权利人、农村集体经济组织的补贴权益范围，可以基于农村土地闲置、流转的实践逻辑，建立土地承包与流转信息平台，录入耕地实际利用人信息，严格区分和界定耕地的实际种植主体，避免补贴错位现象。对于积极引导土地粮食规模化、产业化种植且取得成效的农村集体经济组织予以一定资金奖励，提升乡村基层治理能力。
（三）健全粮食主产区综合补偿机制。健全粮食主产区利益补偿机制属于利益分配的调整。因此，应从补偿主体参与、补偿对象全面以及补偿目标革新等方面健全粮食主产区利益补偿机制，在保证国家粮食安全的同时实现共同富裕。首先，强调补偿主体参与的更广泛性与更有效性。目前，我国主要的粮食主产区利益补偿主体为中央政府，通过加大财政转移支付力度、实施产粮大县奖励政策构成纵向补偿机制，但财政资金仍然有限。故在合理加大补偿力度的同时，应探索资金使用结构与效率调整，并对资金使用开展绩效评价，使资金实际效用与下一年度分配比例挂钩。其次，强调补偿目标由外源性短期补充向内生性长期发展转变。现行财政补偿方式多展现行政思维，强调年度内的一次性短期补偿，未依靠长期、科学运转的市场发展机制。健全粮食主产区利益补偿机制的最终目标应为根本扭转主产区的弱势地位。因此，应强调粮食产业市场化改革，逐步平稳加强粮食产量与价格的联系，制定科学的粮食供应目标，使粮食充足变为资源优势。同时，配合粮食流通体制改革，发掘粮食产业化动力，提升主产区自身造血能力。
综上，耕地“非粮化”相关问题，如果以传统的线性治理思维简单抑制耕地“非粮化”，显然无法回应农民土地权利的正当性诉求与合理性期待。如今，耕地“非粮化”治理的核心在于处理好法治政府与有效市场之间的关系。要有效保障土地承包经营主体的经济自由权，国家粮食安全与食物安全要以充分尊重和保障种地农户或农民的经济自由权为前提。具体而言，应当通过行政执法机制的优化、法治激励机制的完善等举措更好地平衡农民与国家、农业与环境、效益与安全的关系，最大限度地增加农民收入，维护国家粮食安全，推进农业农村高质量发展。
（作者单位：西安财经大学）
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