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| 适老化背景下政府公共服务供给研究 |
| 第741期 作者：□文/王关轶 吴骥远 闫亦顺 安菁蔚 时间：2024/11/16 9:04:30 浏览：3次 |
［提要］ 在老龄化趋于加深的社会背景下，政府作为公共服务供给的核心主体，提供适老化相关的公共服务时面临着诸多路径选择。如何科学推动政府公共服务供给适老化进程，促进社会公平与健康发展，这是我国经济社会进入高质量发展阶段所面临的重要课题。本文以山东省烟台市为例，从政府视角切入，通过理论研究和实地调研相结合的方式，分析公共部门、第三方机构与社区居民三方主体围绕适老化问题的互动方式与行为选择模式，进而从意见表达反馈和协同提供适老化相关服务供给两个角度切入，探讨适老化背景下政府公共服务供给现状及原因，进而提出相关建议。
关键词：适老化；基层政府；公共服务供给
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2024年5月18日
目前，我国已经进入老龄化社会，鉴于我国经济发展和基本公共服务供给水平以及特有的社会文化影响，97%的老年人口处于居家养老状态。如何加强养老服务供给，改善养老服务方式成为包括政府在内的多元治理体系所面临的重要问题。
一、调研地概况
自2015年开始开展老旧小区基本设施适老化改造和综合整治，烟台市大力推进老旧小区无障碍设施改造和居家适老化改造，2020年3月出台《烟台市小区改造工作实施方案》和《烟台市老旧小区改造技术导则》，将无障碍设施及适老化设施纳入“基础类”改造项目，按照“应改尽改”的原则进行改造。
笔者调研的社区成立于2014年8月，是由四个旧城改造村回迁居民为主体组成的城市社区，现有居民3，262户、7，849人，其中老年人1，604人，占社区人口的20.43%。为满足老年人养老服务需求，该社区打造智慧居家养老信息服务平台，设立社区食堂，不断完善适老化硬件设施。通过问卷法调研发现：（1）在受教育程度方面，调查对象均为初中及以下学历，其中仅接受过小学教育的老年人占比52.17%。（2）在退休前职业方面，由于本社区为四个旧城改造村回迁居民为主体，故近七成的老年人退休前工作为务农，其余老年人多为私企工作或个体户。（3）在居住情况方面，除去80%的农村回迁居民，仍有二成的居民为单位分房与自行购入。（4）在基本养老情况方面，受访老年人均有子女，但仅有半数在身边照顾，另一半子女在外地打工，无法及时回乡照顾。80.43%的受访老人自己缴纳养老保险，不缴纳的受访老人占比4.35%，农村老人以参与农保为主。（表1）
二、公共部门视角下适老化建设历程
在推进适老化建设过程中，公共部门内部协调是影响项目效果的重要因素。总的来看，识别社会适老需求和问题，将其确认为政策议程，推进相关问题的解决是适老化建设的重要政策逻辑。笔者通过走访区民政局、街道办事处等政府机构，明晰公共部门内部有关适老化建设和各部门之间协调配合的路径。
（一）条块结合增进部际统筹协调。通过查阅《烟台市人民政府办公室印发关于深入推进城镇老旧小区改造工作的意见和烟台市美好社区创建试点工作方案的通知》得知，全市范围内适老化建设由市住建局牵头，各县区市政府、管委会负责落实。文件明确要求包括业委会、居委会、物业企业在内的多元主体协同组织项目开展。具体来看，“条条”的市住建局负责统筹规划，“块块”的各县区市政府则负责辖区范围内的调度实施。此后，适老化建设项目需要根据街道和社区反映的需求差异进行调整。
（二）街道赋权提升社区治理能动。笔者通过采访街道民政人员得知，主要由区民政局为适老化项目提供资金与技术支持。该负责人称：“街道就是收集社区的需求反映给上面，同时上面有一些政策下来了，我们再传达给街道。”街道对社区负有监督指导的责任，在社区适老化推进过程中，街道给予了社区充分的自主权，允许社区在同街道报备后自行联系区民政局推进适老化项目。
（三）社区落地提供长效反馈渠道。社区在推进适老化建设中起到政策执行“最后一公里”的作用。社区通过网格化管理，依靠各单元分管网格员来收集辖区内老年人信息为社区适老化改造决策提供支持，其比例为3∶400。在项目前期的发起阶段，社区负责收集需求，联系相关机构和部门进行规划；在项目中期的实施阶段，社区负责统计老年人信息，协助开展改造工程，反馈老年人意见并与相关部门协商；在项目后期的总结阶段，社区负责协调适老机构与老年人间沟通，同时监控适老化设施质量。
三、社区适老化建设存在的问题
（一）供给与需求错配削弱适老化改建实效。笔者调研发现，该社区适老化供给以居住环境的硬件增设与改建为主。一方面增设了很多传统意义上适老公共设施，如健身器材等，同时利用闲置公共空间，供老年人进行文娱活动；另一方面该社区对公共设施进行适老化改建，如增加无障碍坡道等。尽管改造的适老设施能够部分满足老年人需求，但是在维护与实际应用效果上不太乐观，如卫生间内扶手未完全安装、存在明显污渍等问题。可以发现，适老供给并没有完全满足老年人的需求，有些老年人的适老需求也未得到公共部门的重视，存在着供需错配的问题。（表2）
（二）专业能力缺失降低医疗适老化水平。通过调查养老机构的服务内容，笔者发现大部分养老机构仅能提供最基本的家政保洁服务，无法提供完善的医疗服务。问卷发现，社区未向独居老人提供特殊照顾，近七成的社区老年人未享受过社区提供的家政服务或者健康护理。该养老机构设立日间照料中心，内设康复理疗室和文娱活动室，老人可享受康养陪护、紧急援助等服务。但该养老机构没有足够的医疗条件对老年人进行有效救治，日间照料中心更多的是发挥日间文娱活动场所的功能，养老机构缺乏专业化的医疗救治和护理康复服务。
（三）社区供给难以满足居民需要。以社区食堂为例，社区食堂由政府与第三方餐饮机构合办，民政局为食堂提供门店，食堂在免租金的基础上自负盈亏。根据访谈调查，了解到有六成的老年人有在社区食堂就餐的经历。但据调研发现，在中午就餐时间前往社区食堂就餐或外带食物的老年群体人数较少，主要客源为本社区的青壮年。该食堂助老具体措施为给75岁以上（携带老人优惠卡）的老年人提供荤素搭配的8元套餐。而不能享受优惠的老人的用餐花费基本在10元以上，相比自炊负担较重。可见社区与社会养老机构提供的服务供给水平较低，且难以满足老年人的基本需要。
（四）社会机构管理粗放低效降低服务质量。“数字技术还可以帮助老年人更好地管理自己的健康，提高其生活质量和幸福感。”社会养老机构提供线上养老服务，但是存在人员素质和服务效率较低等问题。该社区的综合养老服务中心依托智慧居家社区养老服务平台，结合综合信息平台接收老年人助老服务需求并协调助老服务员与优质服务商提供实际助老服务，老年人通过线上点单等方式传达自身的需求。但存在着电子信息平台人员技术不足、老年数字鸿沟等问题，凸显该养老服务机构管理粗放，难以提供优质的服务。
四、原因分析
（一）社区与老年群体沟通不畅阻碍供需传达。适老化供需错配矛盾反映出公共部门与老年群体之间存在着信息沟通不畅的问题。一方面，老年群体意见表达不充分，内生动力不强。笔者调研发现，绝大多数老年人没有也不知如何向社区反馈意见。另一方面，该社区主要通过经常组织居民活动来加强与居民的联系，以了解居民需要。但该社区在开展调研过程中存在着意见收集较为粗放和依靠居民反馈主动性较差等问题。双方信息传达不畅使得适老化项目推进前期老年人对改造具体内容的需求和预期难以及时传达到公共部门，影响供给内容选择；而在适老化改造阶段性完成后，这种缺失使公共部门难以有效了解改造工作的实际效果，缺少直接用户的评价，进而影响公共部门对改造的整体评估。（表3）
（二）社区权力有限制约适老化资源合理配置。老年群体对社区意见反馈意愿不强一定程度上是由于“和他们讲了也没用”，这在侧面反映出社区权力有限，很难在自身层级完全满足群众需求，造成了老年群体很少与社区沟通的困境。在和社区工作人员沟通时了解到，社区主要能解决辖区内一些简单的邻里纠纷等涉及主体数量较少、层级较低的问题。居民反映的其他较大的问题，如设施维护等问题均需和其他公共部门共同完成，使得居民选择在面对问题时绕过社区寻求上级部门解决，因而阻碍了与社区的适老化意见的交换。
同时，因资源有限，多数情况下社区即便收集到了群众的适老化改造意愿，也很难为其争取到对应资源，只能根据上级的安排提供服务供给。在适老化改造实践中，相比于“要什么，给什么”，更多的是“有什么，给什么”。
（三）社会机构供给孱弱导致服务水平低。不同年龄段和健康状况的老人需要的医护服务有很大的差异，养老机构对老年慢性病的筛选和诊断存在明显不足。通过调研了解到，老年人使用该线上平台较为活跃，为40人次/日，但部分养老机构忽视了对社区老年群体个人状况的了解，也缺少对患病老人用药和病发的记录，因而无法准确作出预防或者及时的抢救措施。
（四）传统观念制约社区适老服务运行。老年群体的传统养老观念影响现代化适老服务工作的开展。以社区食堂的经营为例，笔者访谈负责人了解到，来食堂就餐的老年人较少，一方面是由于当地老年人主要为农村回迁人口，无退休金或退休金额较少，个人积蓄不多；另一方面当地老年人的传统养老观念使其来食堂消费就餐的基础意愿较弱。大部分老年人认为其进入食堂就餐是“懒惰无能”的表现，也被认为是子女“不尽孝”的表现。由于服务机构的盈利难以增加，受制于资金问题其服务水平也难以提高，而老年人本就无法承担较高的费用，又因为服务质量的下降而使老年人的需求难以得到满足。种种问题让养老机构的市场供需始终处于不平衡的恶性循环之中。
五、公共部门适老化建设优化建议
随着我国养老问题的日渐突出，提供适老化服务已成为基层公共部门的重要课题。而适老化服务的供给路径是复杂的，很难通过单一主体长效解决，因而需要以公共部门入手，统筹多元主体为切入点，从密切主体间沟通协作、畅通意见表达渠道、提高服务运维和专业水平等方面提出优化路径。
（一）密切主体间沟通协作，规范社会机构运营。在资源受限的情况下，社区应该与街道保持紧密联系，将居民的需求和问题及时详尽地传达给街道，以便街道能够更好地了解社区的实际情况并作出相应的调整。社区在与区民政部门进行沟通时，需明确服务需求，提供准确的数据和信息，为部门的政策制定和资源配置提供依据。同时，区民政部门也应积极听取社区的意见和建议，充分尊重社区的需求和特点，以便能够更好地满足社区居民的需求。社区食堂、日间照料中心等社会机构是提供适老化服务的主要承担者，社区应建立有效的监管机制，加强对社会机构的监督和检查，提高服务的规范化和可靠性。
（二）强化适老化项目宣传，畅通意见表达渠道。一是在公共服务适老化供给的整体视角下，公共部门在畅通社区和居民间的意见表达渠道中应转变为服务者和倾听者的角色。要注重倾听和解决居民请诉求，及时回应居民的意见和需求，建立良好的服务机制和工作流程。同时，可以根据属地特色“建立老年人能力评估和需求评估制度，依托社区平台对老年人进行‘脆弱筛查’和精准管理。在老年人健康脆弱性评估的基础上，合理确定服务项目、内容和标准”。二是改进参与机制，畅通沟通渠道。公共部门应注重社区组织自治功能的发挥，培养居民的自治能力和社区参与意识，增强双方良性沟通，建立和完善参与机制，创造多样化、灵活性强的沟通渠道，将居民意见纳入到参与服务规划和决策中来。
（三）建立长效化运维机制，提高服务专业化水平。公共部门加大对适老设施建设与运维的投入力度，支持设施的日常维护更新等需求，加强运维人员培训，设立固定的维修周期，健全适老设施运维的长效机制。同时，应当“坚持公共服务的普适性原则，为无法掌握数字技术的老年群体提供有针对性的服务”。此外，可以通过引入社会资本、建立志愿者队伍等方式吸收社会机构开展设施运维工作。社区和社会机构应该建立紧密的合作关系。通过加强信息共享和资源整合，社会机构向社区提供医疗、养老领域的专业知识和技术支持；社区则向社会机构提供老年人的需求和反馈信息，双向对接提高服务专业化水平。
综上，在老龄化加剧的社会背景下，如何科学推动政府公共服务供给适老化进程是我国经济社会进入高质量发展阶段所面临的重要课题。本文以政府切入，多元主体协同为抓手，通过理论研究和实地调研相结合的方式，从社区与居民围绕适老化改造进行意见交流互动和公共部门与社会机构协同提供适老化相关服务供给两个角度切入，探讨适老化背景下政府公共服务供给现状与原因，并提出相关建议。受制于时间精力有限，本文仅以烟台市一代表社区为案例深入发掘，对同类适老化成果研究较少，需要进一步进行时间和空间维度比较研究。此外，虽提出了一些建议，但仍需在实践中探索富有成效的路径机制。 （通讯作者：安菁蔚）
（作者单位：中国农业大学）
主要参考文献：
［1］汪曦.推动数字社会的适老化转型［J］.文化产业，2024（04）.
［2］邓大松，丰延东.社区养老服务缓解了中国老年人健康脆弱性吗？［J］.湖北大学学报（哲学社会科学版），2021.48（05）.
［3］马腾博.乡村治理现代化背景下，数字公共服务适老化分析［J］.村委主任，2024（02）.
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