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| 粤港澳大湾区区域一体化营商环境法治保障探讨 |
| 第742期 作者：□文/买尔别克·加克依 时间：2024/12/1 11:01:59 浏览：19次 |
［提要］ 推进粤港澳大湾区建设是完善和推进“一国两制”的重要内容，作为国家重大区域战略，粤港澳大湾区的法治建设一体化取得一定的进步，然而在对外开放程度、市场稳定性等营商环境的竞争仍需以法治为保障。目前，大湾区的区域一体化建设面临着两种社会制度、三个不同法域，立法权限存在差异等难题。为此，应健全政府间协作体制机制，并进一步推动粤港澳大湾区法治环境的建设，提升国际竞争力，从区域性湾区跨越到国际大湾区。
关键词：大湾区；法治建设；区域一体化
中图分类号：D9 文献标识码：A
收录日期：2024年6月3日
一、粤港澳大湾区区域一体化研究现状
（一）国家层面的法律与政策。粤港澳大湾区是一个由香港特别行政区、澳门特别行政区和珠三角九市组成的湾区。国家为推动大湾区的发展发布了一系列相关政策。例如，2019年2月18日中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，是针对大湾区的建设和发展规划做出的纲领性文件，指出了在今后的大湾区的建设和发展中如何克服所面对的事件难题和加强大湾区的法治建设。
我国宪法明确规定了由全国人大决定特别行政区的设立及其制度，“一国两制”是基本国策，同时也是大湾区建设的基本法。因此，虽然没有直接发布的法律规范文件，但《粤港澳大湾区发展规划纲要》等国家规划、中央重要会议精神，是大湾区法治建设的重要依据。从整体国家层面来讲，大湾区的法治建设虽然有宪法和相关政策作为依据，但是仍然没有直接适用的法律和行政法规，使其执行起来较为抽象，在“一国两制三法域”背景下出现三地各自立法，造成各地较大的差异性，由于缺乏共同的立法规划，导致在实践中遇到种种阻碍。
（二）粤港澳联席会议制度与大湾区建设领导小组。粤港澳大湾区三个地方之间合作主要是通过区域行政指导性文件为基础。粤港、粤澳联席会议制度是粤港澳地区在多年发展历程中形成的机制，是由广东省省长与特区行政长官来共同主持确定合作内容、合作重点的行政协议；联席会议下设置具体的专职小组，例如城市规划发展小组等。而粤港澳大湾区建设领导小组是由国家层面建立、为协调大湾区一体化和建设进行工作部署、政策的推动、项目落实的跨区域协调机构。2018年中央层面成立了粤港澳大湾区建设领导小组，大湾区建设领导小组是迄今为止最高规格的区域治理协调机构，由中共中央政治局常委、国务院常务副总理担任组长，这是国家集中力量推进粤港澳大湾区建设这件大事的制度优势体现，是大湾区建设过程中位阶最高、效率最强的机构。
二、粤港澳大湾区区域合作法治建设困境与挑战
（一）粤港澳大湾区法律制度存在差异。粤港澳大湾区具备优越的地理位置，密集的人口优势和发达的港口城市，在具备自然和人文双重优越条件下，粤港澳经济区域拥有广阔的发展前景。同时，与国内的其他经济区域性港口相比较，粤港澳大湾区具有特殊性。首先，根据我国基本法的规定，港澳地区保留了原先的以私有制为基础的资本主义制度，而广东省及珠三角九市是以公有制为主体多种所有制共同发展的社会主义制度。而政治制度上的差异直接影响到了社会观念、司法制度、文化认知的不同。其次，在整个大湾区存在三个不同的法域，法域系是指具有相对独立的一套法律制度和司法权的地理区域。在“一国两制”背景下，香港沿袭了以判例法为主导地位的英美法系制度，澳门则保留了葡萄牙殖民统治时期的法律制度，属于以制定法为主的大陆法系，而广东省属于社会主义法律制度。因此，粤港澳大湾区法治一体化很明显与国内其他经济型区域如长三角区域法制建设具有本质的不同。
（二）粤港澳大湾区区域一体化缺乏完备的组织载体。在粤港澳大湾区经济快速发展的进程中、区域一体化必然会要求以行政执法和我做组织为行政法合作的载体，但是目前我国仍未建立完备的行政执法合作组织体系。针对上述问题，目前仍未采取行政执法手段来解决。仅仅在经济领域采取包括粤港澳联席会议制度与大湾区建设领导小组等初级的组织形式。此类组织体系结构单一、不具有稳定性等特点。在长期的区域一体化发展过程中，无法形成一种长期有效的约束力。因缺乏常设机构、面对区域内突发事件不能及时有效应对。在加上指导性文件缺乏强制性，如果行政主体在实践中尽管遇到行政不作为、乱作为等现象，也无法追究其责任。
（三）粤港澳大湾区区域一体化面临立法问题。粤港澳大湾区的特殊性在于三地之间不仅不存在纵向的关系，连横向也没有对称关系，《基本法》中明确规定了除国防、外交以外的事项属于特别行政区自行规定的事务。而广东省及九市对地方政府权限也不明确，导致三地政府要想合作共事，根本没有法律规定作为依据，在此种情况很难避开地方保护主义等问题。首先，从立法主体来看，广东省内现有广东省及珠三角九市人大及其常委会具有立法权。在不违反上位法的前提下，广东省人大及其常委会可以根据实际情况制定地方性法规。其次，对于珠海、深圳两个经济特区，两地市人大及其常委会根据全国人大的授权，根据自身需要制定法律并在管辖区内实施。而港澳特别行政区由《香港基本法》和《澳门基本法》直接作为依据，在不得与基本法相抵触的情况下在社会和经济法律方面具有高度的自治权。广东省以及九市两个经济特区的政府没有与港澳地区合作的权力，同样的，港澳特别行政区也因《基本法》中的“外事权”的规定不得与内地广东省进行合作。
三、世界三大湾区跨域治理借鉴及启示
（一）以中央政府为主导的官方型跨域治理。东京湾区是由日本中央政府的大力推导下，兼并了23个区在内的世界三大湾区之一。在1958年，日本政府发布了《首都圈整备法》，在立法层面就制定了首都圈规划，并且组建了首都圈整备委员会来治理区域内事务，从结构来讲首都圈委员会为日本总理府直属机构，建设大臣直接担任委员长。这类跨域治理属于官方型治理模式，它充分发挥日本单一制下中央相对集权的行政体制，采用统一的管理方式对个人主题进行调控，达到治理整个区域的效果，自上而下地开展工作，与中央政府有高度的一致性，有利于解决区域一体化过程中遇到的各类跨域治理问题。但是，在长期运行过程中此类模式也暴露出了自己的短板，因过分强调计划性和服从性，地方只能选择服从和接受，导致区域内的相关主体不能采纳其他规划意见。不难看出，官方型跨域治理的最终导向是建立层级更高的规划机构来治理区域内问题。
（二）以非政府组织为主导的半官方型跨域治理。以非政府组织为主导的半官方型跨区域治理的典型代表是美国纽约湾区。纽约湾区是目前世界湾区中最具有影响力的湾区，由于美国是联邦制国家，各州政府和联邦政府之间拥有平等的法律地位，各州之间的区域合作容易产生法律冲突，因为哈德逊河的管理权限，频繁出现各州之间的法律冲突。
面对上述情况，1921年由纽约和新泽西州共同建立了纽约港务局，以设置董事会的方式共同管理纽约与新泽西州的交通规划、发展合作、港口等一系列问题。董事会由两个州州长任命的6人组成总共12人的委员会，并下设各管理委员会，经费自给自足。在纽约湾区的发展过程中，起到重要的作用。
（三）世界一流湾区跨域治理模式对粤港澳大湾区的启发。纽约湾区与东京湾区在跨域治理上反映出美日两国体制和文化上的巨大差异，以政府为主导的跨域治理模式在运行模式上保持了与政府高度的一致性。东京湾区的治理是采用单一制的中央集权政治体制，有利于以公共资源来全力支持其湾区的发展与建设。因此，考虑到我国是单一制国家，可以汲取东京湾“集中力量办大事”的模式充分发挥中央集权型国家优势，中央层面成立的粤港澳大湾区建设领导小组就是举国体制的制度优势体现。反观纽约大湾区，是体现了“小政府，大社会”政治文化背景，是以市场和社会为驱动的治理模式，以非政府组织、大学所共同构成的情况下政府发挥一个协调者的作用。因此，粤港澳大湾区一体化建设可借鉴东京湾区经验，也注重吸收纽约湾区治理模式，建立一个政府驱动下的多主体参与的跨治理体系。
四、粤港澳大湾区区域一体化法律冲突解决途径
（一）明确粤港澳大湾区区域一体化指导思想。坚持“一国两制”是粤港澳大湾区发展与繁荣的关键，是区域一体化建设的政治基石。大湾区各地政府应当坚定“一国”的信念，在中央领导下，充分发挥地方积极性，明确大湾区区域一体化工作开展宏观原则，以优势互补、分工合作为大湾区区域一体化目标。
《粤港澳大湾区发展规划纲要》是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。我国中央政府本身具有较高的权威性，港澳也是中华人民共和国主权下的一部分，在《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中提出了全面管治权的概念。因此，中央对国内的所有行政区域都拥有直接管制以及监督高度自治权的权力。但是，直接在全面控制权下进行区域立法，可能会打破中央和地方两级立法的权力配置，诞生一个新的立法主体，这明显不符合“一国两制”精神，如果采取权力让渡的方式来进行相关立法，我国法律上也没有规定地方可以让渡权力，因此在大湾区法治建设的过程中要取长补短、对不同法律体系相关规则进行融合，充分利用两制的优势，及时解决区域一体化法制建设中遇到的难点，共同推进大湾区法治建设。
（二）扩大广东及相关城市的立法权限。粤港澳大湾区法治建设一体化的目的必然是为大湾区经济发展提供法治保障，这也回答了大湾区法治建设的法律规范应由谁来制定的问题。回望我国其他经济区域建设经验，如京津冀区域、长三角区域，都是中央赋予地方政策，从理论上说，由中央所引领的国家立法，适用于全域，在功能上必然强调普遍性、稳定性，内容上关注的是共性，其特殊性在于虽然粤港澳大湾区三地都是中华人民共和国地方行政单位，但是港澳具有独立的法律制度和司法权，因此大湾区三地要以国家发布的规划基础上加强三地相互协作和协商。在上述过程中必然会遇到因港澳地区根据《基本法》具有非常大的立法权限，然而广东省以及九市在立法权限上相对薄弱的问题。广东省立法空间非常小，甚至广东省内的各市立法权限也不相同，以上种种问题导致粤港澳三地之间难以进行有效协作。因此，若要加强三地之间的立法协作，就需要赋予地方更多的立法权限。大湾区发展现状如果要达到三地对等的立法权限，就需要扩大广东及其九市的立法权限，按照《宪法》和《立法法》的规定，全国人大及其常委会拥有立法权，可以制定国家治理所需要的法律。因此，赋予广东省及九市更多的立法权限是三地法律协作甚至是粤港澳大湾区法治建设的关键。
面对粤港澳三地协作中广东省及九市赋予立法权的问题，可以采取清单式批量立法授权形式。该授权形式源于《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，该意见的特点是并不是概括性的表述，而是通过具体的清单目录，对以清单批量授权的进行详细列明。针对广东地区清单式立法应该由被授权主体提出申请，因为被授权主体更好地清楚自己需要什么范围的立法授权，同时也能充分发挥地方的积极性。《粤港澳大湾区发展规划纲要》仅仅是一副蓝图，而不是一份具体的行动计划，因此地方需要根据《规划纲要》提出一份具有针对性的需授权的立法清单。需要注意的是，立法授权的内容应当越具体越好，并写明其原因，有利于国家立法机关对授权事项有清晰的了解。
（三）构建政府间协作体制。粤港澳大湾区法治建设必然离不开地方政府之间的协作，依照《粤港澳大湾区发展规划纲要》的规定建立大湾区领导小组，在政策落实、体制创新等方面推动了大湾区法治建设的步伐，但是该机构目前仍处于设立的初步阶段，存在缺乏针对性、专业性不足等问题需要面对。因此，粤港澳大湾区一体化法治建设急需一个具有实质性意义的公共事务管理机构，以便加强政府之间跨区域协作。可以借鉴国际三大湾区在这方面的经验，例如纽约湾区各地之间政府协商建立半官方性跨域治理机构的同时，建立一个具有针对性、专业性的“第三部门”协会，无论采取哪一种协作体制，都要充分考虑我国国情，注重建立一个多边参与的，开放包容的协作体制，长远规划粤港澳大湾区的发展空间。
粤港澳大湾区的建设是一个长期发展和完善的过程，在建设区域一体化过程中，要重视政府间协作，但也不能全部依靠政府，组建专门的议事组织，加强政府间协作来构建一个开放包容、多元化的湾区环境，为大湾区跨域协作和区域一体化提供交流平台，借鉴国外湾区经验，并以此为基础，探索建造符合中国特色的世界一流湾区和城市群。
（作者单位：江西理工大学法学院）
主要参考文献：
［1］王春业.粤港澳大湾区法治建设论纲［J］.法治现代化研究，2020（04）.
［2］冯紫洋.粤港澳大湾区法治化营商环境研究［D］.石家庄：河北经贸大学，2021.
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［5］夏紫婷.粤港澳大湾区府际合作立法研究［D］.呼和浩特：内蒙古大学，2021.
［6］邹平学.粤港澳大湾区法治合作和规则衔接的路径探讨［J］.青年探索，2022（04）.
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