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| 土地储备机制完善路径探索 |
| 第742期 作者：□文/黄永鑫 时间：2024/12/1 11:06:28 浏览：13次 |
［提要］ 土地储备政策是建设我国土地市场的一项基础性政策。在我国城市化进入新的发展阶段背景下，需要不断总结土地储备实践经验，审视破解困境难题，以助推社会经济高质量发展。本文首先总结土地储备相关理论基础，梳理国内外土地储备实践，总结成熟土地储备经验和政策，阐述该制度多方面的作用。结合临沂市土地储备管理现状及成效，从土地储备管理主体、信息系统管理水平、与国土空间规划的统筹能力等问题入手，揭示临沂市开展土地储备工作中的困境，同时结合新发展阶段土地利用的新形势、新任务、新要求，探索完善土地储备机制的途径，以期进一步发挥土地储备在保障所有者权益、实现土地资产收益、推动用地节约集约等方面的作用。
关键词：临沂；土地储备；机制；土地市场；代理储备
中图分类号：F301.22 文献标识码：A
收录日期：2024年5月30日
作为全民所有自然资源资产不可或缺的一部分，储备土地是确保土地所有者实现权益的重要途径。在新的发展阶段，基于对新发展理念的全面贯彻以及新发展格局的深入构建，我们应不断总结土地储备的实践经验，深入剖析并破解所面临的困境与挑战，以期推动社会经济实现更高质量的发展。
一、土地储备机制理论基础与国内外实践
（一）理论基础。根据《土地储备管理办法》，土地储备是指县级及以上国土资源主管部门为有效调控土地市场、推动土地资源的科学合理利用，采取征收、收回、购买及优先购买等多种手段获取土地的行为，进而组织前期的开发与储存工作，以确保土地资源的可持续供应。土地储备体制机制问题的研究常涉及土地价格、土地资源利用与配置、行业参与者博弈等多个方面，需要综合运用各类经济学理论基础。
在研究土地储备价格时，常基于产权经济学理论以及地租和土地市场供求等理论；在研究土地储备体制时，主要基于公共经济学、委托代理等理论基础；在研究土地储备运作模式时，主要基于产业经济学中的产业组织等理论基础。
（二）国内外实践
1、国外实践。土地储备政策由荷兰在1986年推出。而后，法国、英国等欧洲国家均逐渐出台相关制度。国外土地储备实施中较为注重多元主体的共同参与，政府主要通过主导公益性项目储备和控制土地利用规划来实现土地储备的公共目标。
荷兰作为第一个施行土地储备政策的国家，土地储备政策目标具有较强的目标导向性和公益性，如提供住宅、抑制土地投机、平抑地价等。其政策运作流程一般分为三个阶段：第一阶段由市政府领导的土地开发公司负责挑选土地和筹集储备资金。第二阶段是土地开发公司征购土地后进行储备。第三阶段是土地出让。其实施机构是各自治区的土地开发公司。而资金主要来源于地方财政收入和中央政府、银行、商业贷款。
法国的土地储备制度虽建立在土地私有制之上，但公共权力干预力度大。同时，其土地储备政策具有高度功能化和目标化导向的特点。以解决城市住房困难为主要目标，缓解市政设施不足、区域发展和土地投机问题为次要目标。在储备资金来源层面，法国采取多元途径，包括从银行和其他金融机构获取贷款、购买国家银行发行的公债、接受中央政府提供的贷款等。
2、国内实践。我国土地储备研究起步发展较国外晚，但自上海市在1996年组建全国第一家土地储备机构，历经近30年的探索实践，我国土地储备制度日益完善，形成了涵盖机构、业务、资金管理的制度体系，政府主导、专业机构实施的运行模式。上海市在土地储备运行上，设置“1+19+4”的特色模式。其中，“1”指市级层面的土地储备中心，“l9”为各区土地储备中心，“4”指为特定项目而专门设立的土地储备中心，包括申江开发管理办公室在内的4家机构。市土地储备中心作为负责实施土地储备工作的事业单位，承载着土地储备运作的重要职责，而地产集团则作为土地储备的运作平台，负责具体执行和实施相关的储备策略和操作；从出资比例看，地产集团又属于国资委控制的公司，通过同投资、共推进，按投资比例分担成本和分享收益，同时调动了上下两级政府的积极性。
深圳市在经历快速的城市化和工业化后，土地资源承载能力达到饱和状态，严重制约了深圳社会、经济可持续发展能力和韧性。为此，深圳自2006年起，推行“全市集中统一储备、统一管理、市区共同责任、利益兼顾”的土地储备运作机制。由市政府进行统一规划和安排，由市级层面承担筹集土地储备资金的任务，各个区政府则负责各自辖区内的土地储备项目的土地所有权确认和土地使用权回收补偿等工作。土地出让收入根据土地所在地区以及土地用途按照固定的比例进行收益分配。
二、临沂市土地储备现状及问题分析
（一）管理现状及成效分析。2013年以来，临沂市自然资源和规划局科学编制年度土地储备计划和土地供应计划，合理调控土地供应的规模、结构和时序。在城市规划的指导下，统一征用开发，努力做到“一个口子进，一个口子出”。至2020年底，全市共有储备土地2，952.28公顷，详见图1。（图1）
1、严格贯彻土地储备相关法律政策机制。随着近年来土地储备工作的不断深入，为了规范土地储备运行，国家不断出台各项土地储备规章制度，如2018年国土资源部等三部委发布了新的《土地储备管理办法》（国土资规［2017］17号）。临沂市已对这些土地储备法律政策进行了积极的探索和实践，依照临沂市实际情况编制的《临沂市储备土地管护办法》已通过合法性审查。
2、规范资金运作。临沂市充分发挥政府主导意识，加强宏观调控，严格按照《土地储备资金财务管理办法》规定和要求，通过采用土地基金、发行债券和股票的方式吸纳社会基金，积极拓展土地储备融资渠道。面对土地市场风险、收益回报期望趋低的大环境下，临沂市探索调整国有地与集体地的基准地价，活化土地储备市场进出，减少资金压力。以此更好地保障了土地储备的运作方式，实现土地的合理运用。
3、规范土地出让审批程序。加强用地审批管理以及规范土地出让，对每一宗土地的转让、补偿、出让等行为均设置严格的要求。以集体研究和集体决策作为基础，严格遵守国家的有关法律，做到每宗土地出让都进行书面报告并登记在册，同时使出让审批程序透明化，确保出让的公平、公正、公开。
（二）问题分析
1、科学化水平亟待提升。当前临沂市土地储备工作缺少上层规划的引领，管理模式距离高效运行仍存在差距。实施土地储备工作主要以具体项目为指引，缺乏与周边区域发展的联动和前瞻性统筹。部分储备项目在缺乏规划控制的前提下，过早展开土地收储工作，使得储备成本的认定时间被推迟，导致储备资金利用效率低，并延长储备周期，最终影响储备土地的及时、有效供应，给土地市场的稳定和发展带来不利影响。
2、信息化建设亟待细化。临沂市在土地储备方面的信息化建设还有待进一步完善和加强，一方面由于未能全面且准确地把握本市各区县当前土地储备资源的状况，难以对区域内可储备的土地资源总量、结构以及分布等方面进行精确的分析和判断；另—方面目前尚未形成统一的土地储备数据库建设规范，使得土地储备过程变得相对繁琐，管理使用和业务流程之间存在脱节，导致在实际应用中数据的准确性常常无法得到充分保障。另外，由于尚未建立起土地储备数据共享机制，更是直接影响了土地储备整体工作的质量与水平。
3、与国土空间规划的统筹能力不足。按照《土地储备管理办法》要求，各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划等，编制土地储备三年滚动计划，并合理确定未来三年土地储备规模。临沂市各地按此要求编制储备计划的情况并不乐观，地方储备开发项目普遍存在自下而上、同质化竞争和粗放型开发的现象。土地储备机构等主体缺少对片区整体谋划和立足于城市发展的视角与远见，而国土空间规划的编制单位又往往无法获取实施阶段的量化数据，造成规划仅能落在图上而落不到具体项目上。
4、绩效评价机制暂时性缺失。目前，在临沂市土地储备工作的内容与实施效果方面，尚缺乏深入且系统的定量与结构化评价。同时，缺乏清晰明确的储备工作目标，导致难以据此构建出具体、可操作的工作流程。在缺乏有效评价机制的背景下，土地储备工作的责任和任务难以切实履行，从而难以确保土地储备工作能够达到政府所设定的管理标准。
三、对策建议
（一）构建土地储备统筹管理新体系。一是转变政府职能。将政府的经营职能还给市场主体，通过政府与市场主体之间的博弈实现资源配置优化和资源整合，将“经济”和“社会”两种功能有机结合起来。二是明确计划管理要求。储备工作开展前应首先编制土地储备三年滚动计划，并以该计划为基础，综合考虑国土空间规划、生态红线管控等因素，编制下一年度土地储备计划。三是细化项目实施管理要求。明确储备项目实施方案的主要内容，明确配套基础设施建设内容和原则，构建并完善巡查机制，进一步规范储备土地供应前使用和管理标准。四是明确储备土地的管理标准。接受储备的土地必须具有清晰的产权，且符合土地利用总体规划和城乡规划。在土地储备入库前，土地储备机构应向不动产登记机构申请办理登记手续。五是建立健全监管评估机制。加强规划和自然资源主管部门对土地储备机构的监管，改进储备信息报送制度，并建立土地储备的年度考核机制。六是做好土地储备计划与相关计划的衔接工作。要将供地计划作为实施土地储备的基本依据，精准落实到具体项目，实行用地报批与土地供应有效衔接。
（二）提高土地储备信息化水平。为了健全土地储备的信息化管理水平，相关主管部门应紧密围绕“审批、储备、供应、使用”这四大环节的全生命周期信息化管理需求，深入结合土地储备规划计划、项目管理、地块管理、入库标准以及出库供应等关键环节，致力于构建一套覆盖业务全链条、标准统一且高效运行的信息化管理体系。同时，采用信息化手段，全面梳理并优化土地项目办理的业务流程，建立土地储备信息化工作平台，以地理信息、数据库等技术为支撑，引领业务工作流程的变革，构建一套完善的数据共享、平台应用和业务流转交汇机制，推动全市土地储备供应项目由传统的台账式管理向信息化与空间化管理模式的转型升级。这一转变将为各级管理层在决策、管理、规划、土地供应等方面提供高效、精准的信息化服务，进而提升整体工作效率和管理执行力。
（三）发挥土地储备“工具箱”作用。传统的土地储备计划编制方法常过分强调指标管理，却未能充分把握空间治理的核心价值。这种以项目为导向的编制方式，往往使得规划方案仅停留在表面的地块组合层面，缺乏深入且系统的价值分析和判断。因此，其经常无法与空间规划的实际需求和长远目标相契合。临沂市应当积极发挥表率作用，在新时期明确土地储备的发展方向与核心定位，通过持续优化和提升土地储备的功能，有效发挥土地储备在落实国土空间规划、激活闲置建设用地以及推动城市更新发展等方面的重要作用。因此，在保证在库土地规模足量的基础上，建议将临沂市将土地收购储备纳入城市规划的实施环节，将二者在规划编制、规划实施等各环节予以衔接，提升土地储备改造城市的法定职能。对于需依赖政府储备力量推动改造更新的土地，应紧密结合国土空间规划的编制与执行工作，明确划定储备片区范围、核心功能，着重推动各片区的土地收储与综合开发利用，以充分发挥规模效应，实现土地资源的高效配置与可持续利用。
（四）构建土地储备绩效综合评价指标体系。以临沂市为例，综合土地储备的现状及可获得的数据信息，从城市的土地市场调控水平、经济发展效益和居民公平配置效益三个方面来构建评价指标体系，如表1所示。具体可细分为三个层面：一是有效调控土地市场方面。土地储备的实施成功构建了土地供应的卖方市场，显著推动了土地市场的规范化与有效调整。土地供给是否实现高度市场化，是否具备稳定的土地来源和价格机制，以及市场竞争是否处于良性循环状态，这四个方面共同构成了衡量土地市场成熟度的关键指标。为此，选择市场公开化程度、土地闲置率、土地出让面积增幅、土地价格离散系数和土地市场公开率这四项指标来衡量土地储备体制实施后对市场调控能力的影响。二是促进城市经济发展层面。城市的经济水平主要通过GDP增长和财政收入两大核心指标来体现，其中土地出让金和土地相关税收作为土地储备运行的重要产物，在预算外财政和GDP中占据着显著地位。同时，需要注意土地收储过程涉及大量资金的投入，因此土地储备的盈利性也是需要深入考虑的关键因素。三是居民公平配置层面。指标选取的原则和标准是体制和政策执行所带来的土地收益的增加，直接或间接对社会公平性造成影响。首先，土地储备需要能够给居民带来福利的增加，而房价收入比和人均居住面积指标可较好地对城市房价水平的泡沫程度和居民居住水平做出评价；其次，为了保障城市的可持续发展以及提升居民的生活品质，土地供给必须充分满足居民对于绿地、公共设施用地以及市政公共设施用地等公共空间的需求。因此，选用人均公共用地这一指标来体现城市为居民提供公共服务水平的高低。（表1）
（五）集体建设用地代理储备。当前，土地储备和政策主要以国有建设用地为对象，若集体建设用地进入土地一级市场参与土地储备，则必须要经过办理农用地转用、征收批准手续之后，才能被纳入土地储备。为此，尝试探索将集体经营性建设用地纳入土地储备，与国有建设用地统一储备的集体建设用地代理储备机制。
集体建设用地代理储备实质上是对集体土地所有权的一种限制，在这种限制之下，政府才能对土地市场垄断。在符合规划和用途管制的前提下，对集体建设用地实行与国有土地同等入市同权定价，打破限制直接平等的参与入市、储备。集体建设用地经依法征收后，应当按照“统一规划、统一分类、统一储备、统一管理”的原则开展土地储备工作，由市统一征地机构按有关法律法规和市政府制定的政策予以补偿收储。集体经济组织应当按照规模相当、区位相近的原则，将规划为商业、工业等经营性用途的土地。
通过构建和完善城乡一体化的建设用地收储体系，增强了农村建设用地的保障效能，推动了乡村振兴进程的同时，也为国有农用地以及其他类型自然资源资产的收储工作奠定了坚实基础。
（作者单位：南京农业大学）
主要参考文献：
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