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我国环境治理政策分析
第742期 作者:□文/丁 欣 杨 剑 时间:2024/12/1 11:07:19 浏览:22次
  [提要] 环境治理政策的实施对于推动可持续发展至关重要。本文利用政策文献计量学和内容分析法,通过搭建政策工具——环境治理生命周期二维分析框架,结合其他分析工具,对2018年至2023年6月30日由我国中央政府和部委发布的环境治理政策文本进行探索和分析。发现环境型政策工具在使用过程中出现过溢现象,供给型和需求型政策工具则分别呈现出不同程度的不均衡现象,并提出环境治理作为一个系统性工程,需与其他政策工具协调一致,以推动全面发展,进而提升环境治理工作的规范化和专业化水平等建议。
关键词:“环境”政策;政策工具;环境治理;政策文本;内容分析
中图分类号:X-01 文献标识码:A
收录日期:2024年5月24日
我国在促进可再生能源的发展、降低对煤炭的依赖以及提高能源效率方面取得了显著的成就,这一成就得益于政策的有力支持和大规模投资。如今,我国已迅速崛起为全球领先的风能、太阳能及水电等可再生能源的生产大国。同时,我国通过执行一系列严格的空气污染防治政策,加强对工业和交通排放的管理,有效地推进大气污染的整治和减排工作。在改善空气质量方面,也取得了显著的进步。尽管在环境治理方面取得了这些成绩,我国仍然面临着一些重大挑战,包括工业污染、土壤污染和水资源污染、短缺等问题。为了应对这些挑战,政府部门已经实施了一系列政策措施,旨在有效解决各类环境问题。一系列政策和措施的执行,不仅体现了我国对环境保护和可持续发展的承诺,也展示了我国作为全球环境治理参与者的积极角色。
本文以近年来中央和部委发布的政策样本作为分析对象,一方面从宏观视角出发,构建了一个结合政策工具与环境治理生命周期的二维分析框架,揭示了我国在环境治理领域内政策体系的主要热点;另一方面从微观角度出发,使用文本分析工具ROSTCM6.0软件和UCINET6.0软件对政策文本内容进行加工处理,深入探讨我国政府在环境治理领域的政策应用偏好,以及政策工具的搭配使用情况,旨在为后续政策的制定与实施提供有益的参考与借鉴。
一、文献回顾
诸多学者从不同视角,应用多元的政策分析方法,对此领域进行了深入的分类研究,取得了丰富的学术成果。例如,一些研究聚焦于影响环境治理成效的多维因素,涵盖了政府、社会、技术和规则等多个领域。Wu等认为,区域环境质量的改善不仅依赖于地方政府在环境方面的投资、立法和执法承诺,还需要政府环境治理与公众参与之间的有效协调。随着政府角色由管理型向治理型转变,市场和自组织的多元参与成为影响政府环境治理成效的关键因素。Beunen等则从宏观角度指出,环境治理需关注多方行动的累积效应及话语权的分布。
国内也有大量学者对环境治理有着深入探讨。宋玥漩等将农村人居环境治理政策作为主要的研究对象,利用Nvivo12质性分析软件,对政策文本展开量化分析。张雪纯等基于超效率SBM和Tobit的研究方法,通过构建减污降碳指标体系对30个省(区、市)的减污降碳效率进行测算,并分析影响减污降碳效率的因素。蔡立辉等利用内容分析法对政策文本进行挖掘,通过PMC指数模型对智慧城市环境治理政策成效进行量化评估,为智慧城市环境治理政策的制定和优化提供参考。王树强采用双重差分模型对京津冀环境治理的科技创新效应进行评价,提出了完善环境治理的综合配套方案。丁刚、陈超敏以福建省为例,根据其已出台并现行有效的海洋环境治理相关政策文本,运用社会网络分析法对其政策工具使用的选择问题进行探讨。
现有的政策文本分析采用了多种方法,从不同角度探讨了环境治理相关问题,但在对我国环境治理政策工具的效用分析方面仍显不足。本文旨在从整体视角出发,选取特定时期的政策文件,并结合政策工具的制定及发布特性,着重分析我国环境治理政策的制定与实施过程中的效能及存在的问题。
二、数据采集和研究设计
本文采用的主要研究方法包括政策文献计量法和内容分析法。政策文本数据的收集是进行政策内容量化分析的基础,本文数据主要选取自生态环境部。以2017年10月召开的党的十九大为重要节点,选取2018年1月1日至2023年6月30日期间政府发布的相关政策文件。数据收集步骤如下:首先,在生态环境部官网和北大法宝数据库中,以“环境”为关键词进行筛选,收集中央、国务院和生态环境部发布的政策文本,以及生态环境部与其他机构联合发布的文件。其次,关注那些包含实际措施的法律、决定、意见、通知等类型的政策文本,排除那些没有实质性内容的文件。最后,对收集到的政策文本进行初步阅读和大致浏览,标记出不涉及主题的文件,并在实际编码中排除这些文件。通过这一过程,共收集到有效文件363份。
本文构建了一个政策工具——环境治理生命周期的二维分析框架。通过这一框架,分析环境治理相关政策工具的配置情况,以及这些工具在不同治理阶段的应用情况和效果。结合环境治理生命周期的不同阶段特点,深入分析政策文本在每个阶段的重点关注内容,揭示政策文本与治理实践之间的相互关系,为我国环境治理领域的政策颁布和改进提供了有价值的见解和建议。
在文本分析方面,利用ROSTCM6.0软件对政策文本进行分词处理,提取高频词,并进行人工规范调整。利用UCINET6.0软件对机构间合作关系进行社会网络分析,还对政策文本类型进行了分类整合并加以分析。
三、环境治理政策工具分析框架构建
(一)政策工具维度。政策工具是政府或政策制定者用于实现特定目标的手段、方法或措施,常用于管理、调整和引导社会经济行为,以达到预定的政策目标并解决社会问题。借鉴Rothwell和Zegveld的研究,将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。本文将政策工具确立为一个分析维度,将其划分为供给型、环境型和需求型政策工具。
供给型政策工具主要以政府的执行和部署为驱动,涉及资源供给、教育培训、基础设施建设和技术创新支持。需求型政策工具包括绿色采购、督查管制和社会参与等措施。环境型政策工具则以生态文明理念为指导,通过目标规划、法规管制、金融税收和标准规范等手段,构建了有利于推动绿色生态的健康环境。
(二)环境治理生命周期维度。基于政策工具的视角,以往研究结合了生命周期、价值链、政策目标或政策力度等多个维度,为使研究框架更为全面和严谨,本文借鉴生命周期理论,并结合环境治理的不同阶段,将环境治理视作一个连续的过程,并据此构建了“环境治理生命周期”维度。这一维度将环境治理划分为“问题前” “问题后”和“环境治理保障”三个阶段。“问题前”阶段,需要专业人员对环境问题进行深入的识别和评估。包括通过环境监测、研究调查和评估分析来确定问题的性质、范围和严重程度。同时,还需对生态环境质量状况进行评价、预警和预测,以识别潜在问题。“问题发生后”阶段,需要采取具体的环境治理措施,如增加资金投入以支持生态环境的治理与恢复、惩处违法行为、加强法规管制、对违规企业征收环保税等。“环境治理保障”阶段则包括建立专门的环境管理机构进行全面管制、制定具体的实施细则、加强监管和执法、进行环境治理工作的督查等。
四、环境治理政策工具内容分析
(一)政策样本选择及编码
1、样本选择。本文构建了一个全面而深入的样本来源,为深入分析我国环境政策提供了坚实的基础。将采集到的数据进行统计,如表1所示。(表1)
2、编码。为了对收集的363份环境治理相关政策文本进行深入分析,采用逐条政策编码的方法。具体按照“政策编号-章节-内容”的格式进行分类,并将这些数据录入Excel2010软件,以便进行后续的统计分析。例如,“1-2-6”代表的是中共中央办公厅 国务院办公厅发布的《农村人居环境整治提升五年行动方案(2021-2025年)》中第二章的第六条内容:“健全生活垃圾收运处置体系,构建稳定运行的长效机制,加强日常监督,不断提高运行管理水平”。(表2)
(二)政策工具维度分析。从宏观角度分析,本次选取的政策文本综合考虑了供给面、需求面以及环境面,全面保障了环境治理的效果。政策工具使用情况占比如图1所示,在整体的403次政策工具应用中,供给型政策工具被使用了62次,占总比例的15.38%;环境型政策工具使用最为频繁,共计300次,占比达到了74.44%;而需求型政策工具的使用次数为41次,占比10.18%。总体而言,政府在环境治理上更倾向于创建良好的社会环境,对于需求型和供给型政策工具的使用相对不足,限制了环境治理的动力和效果。(图1)
1、供给型政策工具。供给型政策工具的应用分布相对均衡。在这些工具中,教育培训的应用最为广泛,占比为32.26%,这表明政府高度重视通过教育和培训提升环境保护意识和技能。资金支持紧随其后,作为供给型政策的常见方式之一,通常通过直接或间接的资金投入来推动环保治理,资金支持在政策工具中占据相当比重。然而,基础设施建设在供给型政策工具中的占比仅为20.97%,这一比例相对较低。完备的基础设施是创建良好环境治理的关键,因此在基础设施方面的政策支持需要进一步加强。环境技术创新政策的占比最低,仅为16.13%,这表明在推动环保科研成果转化和先进适用技术的推广方面还有较大的提升空间。为此,需要更加积极地调动全社会的科技资源,促进科技成果的转化应用,以推进环境保护的科技创新和发展。
2、环境型政策工具。在环境型政策工具的应用中,标准规范类工具的使用占据了绝对优势,占比高达80.67%,显著高于其他类型的工具。而法规管制和目标规划类工具虽然也有一定的使用频次,但与标准规范相比仍有较大差距。金融税收类工具的使用比例非常低,仅为1.33%。这一现象表明,尽管标准规范类工具在环境治理中发挥了重要作用,但金融税收工具的应用却严重不足。为了有效促进环境治理的全面发展,需要适当增加金融税收等工具的使用频率,同时平衡和调整过度依赖标准规范类工具的现状。通过这种调控,以确保环境政策工具的多样性和综合性,从而更全面地应对环境治理中的各种挑战。
3、需求型政策工具。需求型政策工具在环境治理中的应用相对较少,总使用次数仅有41次。其中,社会参与类工具占了较大比例,达到53.66%,反映出社会参与在弥补政府资源短缺和增强政策执行力度方面的重要作用。督查管制类工具占比为26.83%,这类工具的作用在于确保企业和个人遵守国家或地方的环境法规和政策,从而有效防止对环境造成不良影响。社会参与和督查管制作为结合“软” “硬”措施的政策手段,共同构成了环境治理的有效机制。这两者的结合能够产生协同效应,从而提升环境治理的整体效果。因此,有必要适当提高督查管制在需求型政策工具中的比重。此外,绿色采购和可持续发展策略也是实现长期环境可持续性的关键。当前,这一策略的应用比例较低,表明需要在政策制定和实施中加大对其的重视和投入,以保障环境政策的全面性和长远可持续性。
(三)环境治理生命周期维度分析。在环境治理生命周期的维度上,现有的环境政策主要集中在问题前阶段(71.71%),其次是问题后阶段(13.15%)和环境治理保障阶段(15.14%)。这表明,当前的环境政策重点在于预防和准备阶段,以预先防范环境问题的发生为主要目标。具体来看,我国的环境政策侧重于问题前的预防工作,主要采用供给型和环境型政策。这些政策包括强化基础设施建设、鼓励技术创新、制定中长期目标规划以及设立环保标准。在问题发生之前,大量推出的标准规范类政策为评估环境治理成效提供了明确的“标尺”,反映出国家层面在环境治理的早期阶段对体系和框架构建的重视。同时,通过需求型政策工具,促进了各方参与环保意识的培养、环保行为的督查和政务监督。
鉴于环境问题的复杂性和多样性,治理主体在应对这些问题时需深入探寻问题的根源,以最大限度地消除潜在风险,减少不良后果。目前,我国环境政策在问题后和环境治理保障阶段的关注相对较少,这是由于目前尚未出现严重威胁生态系统的重大环境污染问题,以及我国在问题发生前的污染预防和全周期宣传教育工作的有效实施。因此,相关政策并未过多集中于问题后的监管和处置。问题后阶段的政策主要关注于法规管制、资金支持和金融税收,与消除环境损害、调查和问责机制紧密相关。
在环境治理保障阶段,重点在于加强全过程的教育培训,提高公民环保意识,政府引导的绿色采购促进可持续发展,并通过加强环保督察和公众监督,鼓励社会各界共同参与环境保护。
五、我国环境政策特征分析
(一)词频分析。根据表3中高频词的统计规律,生态环境准入标准在环境监测、评估、规划和治理中的应用频率最高,显示出其在制定环境管理准则和方法方面的重要性。这类政策的颁布具有深远的意义,为行政对象提供了清晰的行为指南。然而,仅制定相关标准是不够的。生态环境监测是环境保护工作的基石,也是生态文明建设的关键支撑。因此,生态环境监测与排污许可、环境影响评估等工具不仅是重要的约束手段,而且需要相互配合,以发挥更大的效能。(表3)
同样,污染物和废物处理、废气排放问题也受到政府的高度关注。针对这些问题,政府制定了一系列措施进行改进,包括设定排放标准、对排污单位进行严格检测,并对不达标的单位要求整改,甚至挂牌督办。此外,政府要求所有纳入排污许可管理的企业和事业单位必须持有排污许可证,并严格按照许可证规定进行排污,杜绝无证排污行为。这些措施体现了政府在环境治理上的坚定态度和行动力,旨在构建一个更加健康和可持续的生态环境。
(二)社会网络分析。通过对不同部门、不同层级的政策文本进行比较和分析,可以促进政策之间的协同与整合,提升环境治理的整体效果。从部门联合发文的网络图谱中可以明显看出,生态环境部在多部门合作中占据了核心地位,国家发展改革委员会、市场监督管理总局、工业和信息化部等机构紧密跟随其后,共同推动了环境治理的多方面进展。(图2)
在具体的治理实践中,生态环境部与国家发展改革委员会的合作尤为显著,他们共同负责沿海和内河港口航道的规划建设,制定了工业领域碳达峰实施方案,推动了生态保护补偿机制的建立,并制订了城市水体治理及工业废水利用的方案。此外,基于履行国际环境公约的承诺,生态环境部与商务部和海关总署共同制定并发布了进出口货物的相关目录,这一措施遵循国际贸易法的规定,进一步强化了环境保护与国际贸易的结合。
为促进数据中心的绿色转型,生态环境部与工业和信息化部联手明确了绿色数据中心政府采购的需求标准,从而推动数字产业向绿色低碳方向发展。这一合作进一步落实了中央政府和国务院关于碳达峰和碳中和战略决策的坚定行动。
在生态环境科技创新领域,生态环境部与科技部、住房和城乡建设部、气象局、国家林业和草原局的合作成果丰硕。他们共同编制了《“十四五”生态环境领域科技创新专项规划》,有效推进了环境治理领域的科技创新。
此外,生态环境部与国家税务总局的合作在税收优惠政策方面取得了显著成效。他们共同商议并实施了针对从事污染防治的第三方企业、环保和节能节水项目企业、资源综合利用企业的所得税优惠政策,这一举措极大地激发了企业参与环境保护治理的积极性,增强了政策的执行效率和影响力。这些跨部门的合作,不仅促进了环境治理的综合发展,也为我国环境保护事业的长远规划和实施提供了坚实的支撑。
环境治理并非孤立的实践活动,而是一个涉及众多方面的综合过程。要实现环境治理的最优化,不仅需要主管部门的领导,还依赖于机构间的紧密合作和协调,才能确保治理工作的协同性和高效性。为了保障环境政策的有效实施,我国已经建立了以生态环境部为核心的管理体系,中央政府负责对生态环境保护进行全面督察,同时由各相关单位和部门共同参与和配合环境治理工作。通过这种全方位的合作机制,我国正逐步提升环境治理能力,致力于实现可持续发展的长远目标,并为全球环境治理提供可借鉴的经验和实践。
六、研究结论与政策建议
本文以2018年至2023年6月31日期间我国发布的363份环境治理政策文本为研究核心,运用政策内容量化分析方法,构建了政策工具与环境治理生命周期的二维框架。本文通过对当前环境治理相关政策文本的深入分析,阐释了各类政策工具的应用现状,并为未来环境治理政策的调整和优化提供了新的思考方向。
基于以上分析,提出以下建议:第一,环境治理是一个复杂的系统工程,需要统筹考虑和整合各领域资源。为构建一个完备的政策体系,应加强法治保障和环保法治体系的完善,推进生态环境及资源能源领域相关法律的制定和修订,实施严格的生态环境治理制度。此外,加强区域间的协同合作,充分发挥市场潜力,促进市场和政府的有效结合。第二,加强环境准入控制和环境监测工作。定期对企业进行抽查,严格限制涉及环境的指标参数,以避免企业的懈怠行为。环境监测不仅在问题识别阶段重要,更应贯穿于整个环境治理生命周期,以规范市场并促进环保产业与环境服务业的健康发展。第三,完善绿色低碳发展的经济政策,推动绿色采购和可持续发展。加强财政支持、税收政策、金融支持和价格政策,以及加强科技创新的支撑,与高新技术产业建立合作关系。将污染物治理等纳入科技创新的重点领域,全面推进污染防治攻坚战。
生态环境的恶化对人类健康构成潜在威胁,因此通过环境治理减少空气、水和土壤污染,预防环境相关疾病,提高生活质量至关重要。推动可再生能源的利用、低碳生产和生活方式的倡导,以及森林等生态系统的保护和恢复,有助于降低温室气体排放,缓解气候变化的影响。实践表明,我国环境保护法制建设已从“抽象”转向“具体”,从“污染防治”转向“生态文明建设”,环境规制工具也已从“单一手段治理”转向“多元手段共治”,形成了较为完整的环境保护制度体系。从长远来看,环境形势仍然严峻,环境治理工作任重而道远。
(作者单位:安徽大学管理学院)

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